國外專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類管理實(shí)踐及借鑒

張敏

一、國外對(duì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的理解和界定

（一）總體制度特點(diǎn)：“專業(yè)精神”與“分類原則”相統(tǒng)一

大多數(shù)西方國家建立的現(xiàn)代公務(wù)員制度，具有一個(gè)突出的特點(diǎn)，即“專業(yè)精神”與“分類原則”相統(tǒng)一。一方面，西方國家認(rèn)為公務(wù)員是政府中專職從事社會(huì)公共事務(wù)管理的、為政府管理提供事務(wù)性、技術(shù)性服務(wù)的人員，與在其政府中代表階級(jí)和政黨利益、執(zhí)行政治統(tǒng)治的人相區(qū)別，采取公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用、職務(wù)常任、功績(jī)晉升等特殊管理措施，來選拔和保持政府的精英人才，使他們成為特殊的職業(yè)集團(tuán)和專業(yè)人士，并進(jìn)行專門的培訓(xùn)、統(tǒng)一的管理。因?yàn)?，現(xiàn)代政府公務(wù)已日趨專業(yè)化，非具有職位所需的專門知識(shí)和技能是不能勝任的，而這種專門知識(shí)和技能的獲得又須經(jīng)過相當(dāng)時(shí)期的正式教育和培訓(xùn)。另一方面，現(xiàn)代公務(wù)員制度都貫徹“分類原則”，實(shí)行職位分類。在“專業(yè)精神”的指導(dǎo)下，根據(jù)政府工作的不同專業(yè)和不同級(jí)別的各類工作人員的特點(diǎn)，諸如工作性質(zhì)、責(zé)任大小、繁簡(jiǎn)難易、勞動(dòng)強(qiáng)度、工作環(huán)境以及任職人員所需的資格條件等，進(jìn)行分門別類，確定名稱和等級(jí)，制定一套分類合理、層次清晰、職責(zé)明確的規(guī)范，進(jìn)行有區(qū)別的管理。職位分類確定了“因事求才”的用人標(biāo)準(zhǔn)。“分類原則”本質(zhì)上是從屬于“專業(yè)精神”的，是“專業(yè)精神”的具體化。

（二）各個(gè)國家特色：專業(yè)技術(shù)類劃分與公務(wù)員范圍大小密切相關(guān)

由于對(duì)公務(wù)員的范圍劃分和內(nèi)涵界定的不同，各國在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類和管理方面存在著一定的差異。在國外，公務(wù)員的范圍大體上來說有三種類型：第一種是小范圍的，公務(wù)員僅指中央政府系統(tǒng)中的非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官。英國及許多英聯(lián)邦國家基本屬于此種類型。第二種是中等范圍的，中央政府中的所有公職人員，包括政務(wù)官和事務(wù)官都稱為公務(wù)員，但適用公務(wù)員法規(guī)的只是事務(wù)官。美國基本屬于此種類型。第三種是大范圍的，從中央到地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員統(tǒng)稱為公務(wù)員，但適用公務(wù)員法規(guī)的也只是事務(wù)官。如日本和法國也基本屬于此種類型。

（三）具體內(nèi)涵規(guī)定：專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員明確有別于其他類公務(wù)員

美國公務(wù)員《職位分類標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)介》①中第三部分“職位分類的原則和政策”的C款“GS覆蓋的工作”將可分類的工作總結(jié)為5大類：專業(yè)性工作、管理性工作、技術(shù)性工作、文書性工作和其他工作②。對(duì)“專業(yè)性工作”的作了具體、清楚的說明，用以與其他工作（尤其是管理性工作和技術(shù)性工作）進(jìn)行明確區(qū)分?！皩I(yè)性工作”意味著“需要某一科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)知識(shí)或通過教育、培訓(xùn)獲得與本科及以上學(xué)歷相當(dāng)?shù)膶ｉT領(lǐng)域內(nèi)的系統(tǒng)性知識(shí)，區(qū)別于普通教育。同時(shí)，只有工作需要將不斷學(xué)習(xí)獲得的系統(tǒng)知識(shí)應(yīng)用于制定新的文件或釋義，或是完善數(shù)據(jù)、資料和方法，這樣的工作才可以稱為“專業(yè)性工作”。

需要注意的是，《職位分類標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)介》中同時(shí)也指出“有這樣的情形，即公務(wù)員接受過專門領(lǐng)域的正式教育但卻并沒有從事專業(yè)性工作?？赡苁菦]有專業(yè)性工作需要完成，也可能是因?yàn)榻M織和職位結(jié)構(gòu)中不需要具有專門知識(shí)的公務(wù)員。這種情形下，應(yīng)該根據(jù)完成工作需要的職責(zé)和資格條件將該職位歸類到適當(dāng)?shù)姆菍I(yè)性職系中。”相比之下，管理性工作“不需要接受過某一領(lǐng)域內(nèi)的專門教育，雖然這些職位需要的分析、研究、寫作等能力，只需要通過一般大學(xué)教育或逐步實(shí)踐即可獲得”。技術(shù)性工作“通常與專業(yè)性或管理性領(lǐng)域有關(guān)或?yàn)檫@兩大類工作提供支持，需要大量的操作知識(shí)，通過經(jīng)驗(yàn)積累和具體培訓(xùn)即可獲得?！?/p>

總的來說，“具體一個(gè)職位應(yīng)分類為專業(yè)性工作、管理性工作、技術(shù)性工作、文書性工作還是其他，取決于該職位的職責(zé)、所需資格、職業(yè)生涯類型、管理目的、工作目的和招募渠道?！?/p>

二、國外專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的分類實(shí)踐

（一）以職位分類為基礎(chǔ)建立專業(yè)組群

公務(wù)員的職位分類是建立在較細(xì)的專業(yè)分工基礎(chǔ)上的。依據(jù)工作性質(zhì)、工作責(zé)任、工作難易程度和任職資格條件的異同，把眾多的職位在橫向結(jié)構(gòu)上劃分為不同的職門（職類）、職組、職系，縱向結(jié)構(gòu)上劃分為不同層次的職等及職級(jí)，由此構(gòu)成結(jié)構(gòu)化的有序的職位類別系統(tǒng)。美國的公務(wù)員制度是較早實(shí)行精密細(xì)致的職位分類體制的，并且以此著稱，其基本目的就是為了使政府公務(wù)人員能做到“適才適用”和“同工同酬”。

美國將適用于功績(jī)制的一般行政職位（簡(jiǎn)稱GS）按照專業(yè)分工劃分為22個(gè)職組。在一般行政職位分類表中有些職位專業(yè)性較強(qiáng)，《職位分類標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)介》專門對(duì)這類職位進(jìn)行了列舉和說明。這些職位的公務(wù)員專門從事物理、生物、數(shù)學(xué)、社會(huì)、計(jì)算機(jī)、衛(wèi)生和工程科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的工作。

英國非工業(yè)類③除開放結(jié)構(gòu)外，分為一般職類、科學(xué)類、專業(yè)與技術(shù)類、培訓(xùn)類、法制類、秘書類、社會(huì)保障類、資料處理類（電子計(jì)算機(jī)處理）、公安職類、調(diào)查職類等10大職類，26個(gè)職組，84個(gè)職系。

（二）以工資分類為基礎(chǔ)建立類別組群

日本公務(wù)員是大范圍的，從中央到地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員統(tǒng)稱為公務(wù)員，但適用公務(wù)員法規(guī)的也只是事務(wù)官。1950年，日本頒布《職階法》，人事院專門設(shè)立了職階部，組織了三百多名專家對(duì)職階制的實(shí)施進(jìn)行準(zhǔn)備工作，但是這一法律并沒有得到實(shí)施④。在日本，與職位分類法同年制定的給與法（工資法）（正式名稱是《關(guān)于一般職職員給與的法律》）作為職位分類制工資準(zhǔn)則制定前的臨時(shí)措施實(shí)施至今。2006年修訂的工資法將適用于50萬一般職務(wù)的職員俸給表（工資表）分為行政職、專門行政職、稅務(wù)職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫(yī)療職、指定職等10類18個(gè)工資表。根據(jù)各職務(wù)類別，工資法在其工資表中具體地設(shè)定了職務(wù)的級(jí)別和號(hào)俸（工資等級(jí)），相應(yīng)的工資額。給與法（工資法）的規(guī)定替代了未能實(shí)現(xiàn)的職位分類制，起到人事管理的作用。

（三）以行業(yè)分類為基礎(chǔ)建立系統(tǒng)組群

有些國家的公務(wù)員范圍廣泛，不僅包括政府部門的工作人員還包括了公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員。這些國家一般不采用職位分類的方式區(qū)分出專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，而是以行業(yè)分類為基礎(chǔ)建立系統(tǒng)組群。以法國為例，法國公務(wù)員依據(jù)職類和職務(wù)劃分為A、B 、C、D四個(gè)職等。A類包括高級(jí)行政官、行政法院法官、大學(xué)教授等；B類包括中央行政機(jī)關(guān)、駐外機(jī)關(guān)的秘書、財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)、郵政機(jī)關(guān)的監(jiān)督員、小學(xué)教師、公用事業(yè)技術(shù)員等；C類公務(wù)員包括辦事員、打字員、速記員、工人等；D類包括勤務(wù)人員、辦公室值班人員等。在此基礎(chǔ)上，法國統(tǒng)計(jì)了公職系統(tǒng)的所有行業(yè)，制定了國家行業(yè)索引。在這個(gè)索引中包括23個(gè)領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中既有跨部門領(lǐng)域，如人力資源、法律等；也有非常專業(yè)的領(lǐng)域，如外交、司法、教育等。這23個(gè)領(lǐng)域又被分為238個(gè)行業(yè)，每個(gè)行業(yè)按照統(tǒng)一的格式制定有專門的說明。公職系統(tǒng)中的不同行業(yè)按照各自的行業(yè)說明和章程進(jìn)行分類。

三、國外專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的管理

（一）基于動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的管理系統(tǒng)

隨著政府職能變化，職位的變動(dòng)性和復(fù)雜性日益增加，各國政府普遍開始向?qū)I(yè)人力資源管理公司尋求幫助，增強(qiáng)職位分類的適用性，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能。英國政府使用JEGS（Job Evaluation and Grading Support）系統(tǒng)進(jìn)行職位分類。JEGS是一個(gè)基于計(jì)算機(jī)的、分析和評(píng)價(jià)工作的技術(shù)方法，為評(píng)估職位提供系統(tǒng)性和持續(xù)性的解釋，并且可以進(jìn)行調(diào)整以適用于各組織的需要。JEGS包括的核心要素：知識(shí)和技能、接觸和交流、問題解決、決策、自主權(quán)、資源管理、影響。內(nèi)閣辦公室總體負(fù)責(zé)JEGS的實(shí)施以及各部門使用中的一致性。這其中，由Beamans Management Consultants Ltd向政府部門提供JEGS的相關(guān)培訓(xùn)，Towers Perrin作為JEGS軟件的持有人提供技術(shù)方法咨詢。

（二）基于職位體系的管理系統(tǒng)

美國對(duì)公務(wù)員的管理是通過基于職位體系的管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的。分類職位人員按照不同的性質(zhì)分為若干職類，在每類內(nèi)部運(yùn)用工作分析和工作評(píng)價(jià)的方法，將職責(zé)大小、工作繁簡(jiǎn)難易程度和所需資格條件大體相當(dāng)?shù)穆毼贿M(jìn)行規(guī)等列級(jí)。美國2005 年對(duì)公務(wù)員的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，1994 年到2004 年的十年中，專業(yè)性人員和技術(shù)性人員大致持平，而行政人員的數(shù)量逐漸增多，文員數(shù)量顯著減少。

（三）基于行業(yè)體系和章程的管理系統(tǒng)

法國公務(wù)員的管理系統(tǒng)是基于行業(yè)的，公務(wù)員制度上被分成有著各自章程（包括薪酬）、不同級(jí)別的大約1000“職群”。職群和行政服務(wù)的具體任務(wù)領(lǐng)域相聯(lián)系，隸屬于各自的政府部門——某種“和任務(wù)相關(guān)的公務(wù)員家庭”，他們“制度上的永久家園”。在管理上，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)可以根據(jù)238個(gè)行業(yè)說明制定職位說明，特別是對(duì)地方的行政部門。公共機(jī)構(gòu)可以對(duì)職位設(shè)置進(jìn)行思考，還可以對(duì)職位進(jìn)行前瞻性管理，考慮人員發(fā)展和職位發(fā)展。比如，行業(yè)將會(huì)隨著時(shí)間變化而消失，可以進(jìn)行管理。如果行業(yè)就要消失，不能等到公務(wù)員退休才取消職位。所以通過職位定義和說明，可以更好管理公職系統(tǒng)，加強(qiáng)公務(wù)員流動(dòng)性。

四、啟示與借鑒

（一）專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類標(biāo)準(zhǔn)與方法的啟示

1.分類思路：尊重職位本身的任務(wù)要求，體現(xiàn)“專業(yè)”價(jià)值。職位分類需要客觀、系統(tǒng)地考慮到每個(gè)職位的四個(gè)要素：工作種類、工作繁簡(jiǎn)難易、工作責(zé)任輕重和所需資格條件，由此制定出合格的工作標(biāo)準(zhǔn)，滿足政府管理專業(yè)化需求。

2.分類標(biāo)準(zhǔn)：以專業(yè)水準(zhǔn)、職業(yè)生涯類型、招募渠道作為分類的重要依據(jù)。美國公務(wù)員分類中，“具體一個(gè)職位應(yīng)分類為專業(yè)性工作、管理性工作、技術(shù)性工作、文書性工作還是其他，取決于該職位的職責(zé)、所需資格、職業(yè)生涯類型、管理目的、工作目的和招募渠道?！蔽覈鴮I(yè)技術(shù)類公務(wù)員在所需資格條件、職業(yè)生涯的類型、招募渠道等幾個(gè)方面也有別于綜合管理類和行政執(zhí)法類公務(wù)員。因此，可以從專業(yè)水準(zhǔn)、職業(yè)生涯類型和招募渠道等幾個(gè)方面綜合考慮確定專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

3.難點(diǎn)判定：出現(xiàn)界定困難時(shí)可以選用的手段。有些職位具有復(fù)合性特征，到底將其劃分哪個(gè)類別下，歸屬于哪個(gè)職系需要認(rèn)真地分析。美國在《職位分類簡(jiǎn)介》的第三部分G條款和L條款中專門對(duì)這種情況作了說明：某些具有復(fù)合性特征的職位在劃分時(shí)需要綜合考慮多方面的因素。大多數(shù)職位可以通過職位本身的主要職責(zé)來決定其屬于哪個(gè)職系，但有時(shí)還要考慮職位所需的最高資格條件、招募的來源、晉升路徑、設(shè)立該職位的目的以及所需的背景知識(shí)等，來最終確定職位的類別歸屬。我們?cè)趯I(yè)技術(shù)類分類管理中，碰到難以確定的職位，可以借鑒上面這種方法，除了依據(jù)專業(yè)水平、職業(yè)生涯、招募渠道，還可以根據(jù)職位所需人員的資格條件來判定。

4.切入點(diǎn)：可以從行業(yè)和部門入手。在分類公務(wù)員內(nèi)部，美國在改進(jìn)公務(wù)員分類過程中，發(fā)展了有針對(duì)性的六種工作分析和評(píng)價(jià)制度：高級(jí)行政職品評(píng)制度、主管與管理職品評(píng)制度、行政、專業(yè)及技術(shù)職品評(píng)制度、書記、機(jī)器操作與技術(shù)職品評(píng)制度、統(tǒng)合聯(lián)邦工資職品評(píng)制度以及特殊職業(yè)品評(píng)制度（對(duì)特種職業(yè)如醫(yī)藥衛(wèi)生人員、律師、教師、外交官等適用）。根據(jù)以上計(jì)劃，各群職位可用不同的因素及品評(píng)標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施評(píng)價(jià)，增強(qiáng)了工作分析和職位評(píng)價(jià)的針對(duì)性和科學(xué)性。這種分類進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)的原則和方法值得我們借鑒。在我國公務(wù)員管理中，各地以行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員為主的一些部門展開了有益的探索，如公安系統(tǒng)等。公務(wù)員的分類管理確實(shí)可以從專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員比較集中的行業(yè)和部門入手，建立相應(yīng)的“行業(yè)組群”，實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化。

（二）專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理方面的啟示

1.成立專門咨詢委員會(huì)，對(duì)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)管理。隨著管理專業(yè)化進(jìn)程的加速，許多國家在公務(wù)員管理方面都引入了咨詢機(jī)構(gòu)輔助決策。英國為了地方政府人事管理制度能與中央保持一致，設(shè)有國家聯(lián)合理事會(huì)（National Joint Council），協(xié)調(diào)倫敦地區(qū)以外各地方政府的行政的、專業(yè)的、技術(shù)的及文書的公務(wù)員的管理。理事會(huì)設(shè)計(jì)了工作評(píng)價(jià)方案，統(tǒng)一采用因素分析法，建立職位工作說明書（Job Description）。相應(yīng)地，德國公務(wù)員管理中也通過一些外部咨詢來輔助決策。這種方式對(duì)我國的公務(wù)員管理也很有啟發(fā)。一方面我國公務(wù)員分布的地域范圍廣泛。公務(wù)員不僅分布在中央各部委中，大部分公務(wù)員都服務(wù)于地方各級(jí)政府，如何進(jìn)行協(xié)調(diào)管理是個(gè)重要的問題。另一方面，社會(huì)發(fā)展進(jìn)步加速了專業(yè)技術(shù)類職位的更新，需要不斷根據(jù)形勢(shì)變化進(jìn)行調(diào)整。我國的公務(wù)員體系中，公務(wù)員所處的機(jī)構(gòu)、編制都在變化中，職位也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。從這兩方面講，成立專門咨詢委員會(huì)，對(duì)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)管理就顯得尤為必要。

2.制定專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類手冊(cè)，指導(dǎo)各地開展分類實(shí)踐。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，不管分類的方式方法如何，一系列指導(dǎo)性文件和手冊(cè)是必不可少的，可以為部門和機(jī)構(gòu)的具體操作和實(shí)踐提供依據(jù)。美國的職位分類制度規(guī)范、細(xì)致，除了整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，主要依靠的是詳細(xì)手冊(cè)和說明。在分類方面，聯(lián)邦人事管理辦公室制定了《職位分類標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)介》、《分類管理者手冊(cè)》、《職業(yè)組和職業(yè)類別手冊(cè)》、《重大分類決策和意見摘要》、《資格標(biāo)準(zhǔn)》等可供公務(wù)員管理部門使用和參考。我國的國家公務(wù)員管理部門應(yīng)該制定相關(guān)的應(yīng)用手冊(cè)，指導(dǎo)各部委、各地方根據(jù)實(shí)際情況對(duì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員進(jìn)行分類和管理。

3.根據(jù)職業(yè)生涯類型建立發(fā)展通道，對(duì)職業(yè)發(fā)展進(jìn)行前瞻性管理。我國香港地區(qū)公務(wù)員的部門職系就是各專業(yè)性部門的職系，也稱專業(yè)職系，如工程師、海事主任等，這類職系人員不能在職系間流動(dòng)，大多終其一生在專業(yè)崗位發(fā)揮作用。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展有獨(dú)立的通道和階梯，這意味著我們?cè)趯I(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理中尤其應(yīng)該重視職務(wù)序列和職數(shù)比例的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

注釋：

①在 1991年8月版基礎(chǔ)上2009年8月進(jìn)行了修訂，本文相關(guān)內(nèi)容均引自2009年8月修訂后的版本。

②根據(jù)2009 年最新的分類標(biāo)準(zhǔn)，美國聯(lián)邦政府的所有職位首先分為兩大類，白領(lǐng)職位和藍(lán)領(lǐng)職位。白領(lǐng)職位包含了以上五類職位，其余的為藍(lán)領(lǐng)職位，主要有技藝、工藝、手工等職位。

③英國公務(wù)員分為工業(yè)人員和非工業(yè)人員，工業(yè)人員包括在國防部所屬軍工廠和海軍碼頭工作的人員、郵政系統(tǒng)工作的人員以及研究單位的技術(shù)人員等；非工業(yè)人員是指行政機(jī)關(guān)辦公的文書、行政和各類專業(yè)管理人員，以及外交領(lǐng)事人員。

④由日本人事院擬定的“職系名稱及定義”以及“職位分類制俸給準(zhǔn)則”未經(jīng)國會(huì)通過，故沒有按照《職階法》的規(guī)定實(shí)施職位分類。

（作者單位：中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室）