深化農(nóng)信社改革的路徑探尋

陳瑾

摘要：農(nóng)村信用社是中國金融體系的重要組成部分，但隨著農(nóng)信社改革的推進，一些深層次問題暴露出來。本文對湖南郴州市轄內(nèi)11家農(nóng)信社的改革情況進行調(diào)查，回顧總結(jié)2003年農(nóng)信社改革發(fā)展以來所取得的成效，著重分析當前農(nóng)信社發(fā)展中面臨的問題，并明確提出以清晰產(chǎn)權(quán)為信用社改革的重點和突破口，通過對信用社進行股份制改造，轉(zhuǎn)變省聯(lián)社職能，完善現(xiàn)有的監(jiān)管體系，進而形成清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)和科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等為內(nèi)容的改革路徑，最終把農(nóng)信社改造成現(xiàn)代化的社區(qū)銀行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)信社制度缺陷改革路徑

一、農(nóng)信社改革的成效

2003年農(nóng)信社改革啟動以來，經(jīng)過艱辛的探索和實踐，郴州市農(nóng)信社改革取得了階段性成效，農(nóng)信社的資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營業(yè)績、抗風(fēng)險能力、管理水平等均得到了全面提高，歷史包袱得到初步化解，農(nóng)村金融的主力軍作用進一步凸顯。

（一）資產(chǎn)規(guī)模快速壯大，奠定了農(nóng)村金融主力地位

1.資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大。截至2010年末，郴州市11家農(nóng)信社資產(chǎn)總額221.3億元，為2002年末46.66億元的4.74倍；貸款余額為124.9億元，是2002年28.9億元的4.32倍；存款余額198億元，是2002年50.6億元的3.91倍。

2.成為農(nóng)村金融主力軍。截至2010年末，郴州市農(nóng)信社涉農(nóng)貸款余額為110.1億元，比2002年末增長322%，占全市縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額的比例為59.1%；農(nóng)戶貸款余額占農(nóng)信社涉農(nóng)貸款余額的比例為74.9%，獲得貸款農(nóng)戶占總農(nóng)戶比例為33.9%；全市農(nóng)信社共有網(wǎng)點數(shù)281家，占全市金融機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)的46.5%，并且大部分分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）資本實力得到充實，提高了防控風(fēng)險能力

2010年末，全市農(nóng)信社股本金余額7.78億元，其中資格股股本金額4.34億元，投資股股本金額3.44億元，分別比2002年增長322.8%、330.1%和350%；11家農(nóng)信社平均撥備覆蓋率達到44.83%，比2007年5.64%水平提高39個百分點，其中宜章和桂東兩家信用社撥備覆蓋率分別達到155%和157%；11家信用社平均資本充足率達到7.1%，比2007年資本充足率-14.5%提高了21個百分點。

（三）內(nèi)控機制得到完善，確保了資產(chǎn)保值增值

省農(nóng)信聯(lián)社組建以來，郴州市信用社管理水平得到提高，并形成了一整套內(nèi)控管理制度，確保了資產(chǎn)的保值增值。2010年末，郴州市農(nóng)信社不良貸款總額21.7億元，比2007年減少8.53億元；新增不良貸款-8077萬元，比2007年新增不良貸款下降6.53億元；不良貸款比例為17.38%，與2007年末45.19%水平相比下降了約28個百分點。

（四）盈利能力得到增強，確保了持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營

2003年末，全市農(nóng)信社不良貸款余額12.94億元，不良貸款比例高達35.4%，歷年虧損掛賬余額6.97億元，所有者權(quán)益-3.82億元。2005年，全市農(nóng)信社獲取5.64億元專項央行票據(jù)共置換不良貸款3.07億元，置換歷年虧損掛賬2.57億元。2006年開始，全市信用社實現(xiàn)盈余，全年盈余4411萬元。截至2010年底，累計消化虧損掛賬4.48億元，歷年虧損掛賬余額下降到1.4億元，所有者權(quán)益增加到6.89億元。

二、當前農(nóng)信社發(fā)展中面臨的問題

（一）制度缺陷嚴重，制約長遠發(fā)展

農(nóng)信社長期受到股權(quán)分散和產(chǎn)權(quán)不清等制度性缺陷的困擾，體制機制問題制約其向現(xiàn)代金融企業(yè)的方向發(fā)展。由于農(nóng)信社股權(quán)制度改革受制約的因素較多，無論是縣級聯(lián)社還是合作銀行，其產(chǎn)權(quán)制度都是以合作制為基礎(chǔ)的，所不同的是縣級聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)制度在定義上是一種完全的合作制，而農(nóng)村合作銀行的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計是在原合作制的基礎(chǔ)上加入了股份制成分，但這種“既是”、“又是”的設(shè)計，其實質(zhì)是兩個都不是，但無論是合作制還是股份合作制在改革后的實際運行中均未達到改革預(yù)想的效果。由于股權(quán)過于分散、股東素質(zhì)總體偏低致使產(chǎn)權(quán)主體行使產(chǎn)權(quán)的能力較低，難以實現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的權(quán)利制衡、科學(xué)決策的內(nèi)在要求，嚴重影響治理機制的作用發(fā)揮，虛化的制約機制使所有者的權(quán)益得不到保障，使得信用社 “內(nèi)部人控制”問題突出[3]。據(jù)我們對轄內(nèi)11家農(nóng)信社的調(diào)查，當前郴州農(nóng)信社股權(quán)情況是：一是法人股東較少，11家聯(lián)社僅51個法人股東，而資興市聯(lián)社現(xiàn)在僅一個法人股東，平均不足5個，而其他股東多達62983人，其中51個法人股東中沒有一個戰(zhàn)略投資者；二是股權(quán)太過分散，法人資格股的股本僅為77萬，法人投資股股本僅為509萬，但總股本為77.8億元，即使前十大股東股本金額也僅為4.6億元，45%的股東入股金額在1萬元到5萬元之間。三是分紅比例低，股東收益難以保證，11家聯(lián)社2007年分紅總額為2802萬元，之后呈逐年遞減趨勢，2010年分紅總額僅為1053萬元，分紅比例僅為0.09%，4年累計分紅僅6394萬元。

（二）省聯(lián)社權(quán)利集中，行政干預(yù)過多

現(xiàn)行的農(nóng)信社管理體制是縣聯(lián)社、省聯(lián)社兩級法人的管理體制，省級聯(lián)社受省級人民政府和基層聯(lián)社的雙重授權(quán)對農(nóng)信社進行管理，省聯(lián)社對縣級聯(lián)社有行政管理和業(yè)務(wù)管理兩項職能。但在具體管理過程中農(nóng)信社兩級法人體制卻造成職責邊界不清，職能定位模糊。首先，省聯(lián)社靠省政府行政授權(quán)對縣聯(lián)社管理沒有明確的職責內(nèi)容，即行政管理內(nèi)容沒有明確的法律、法規(guī)進行規(guī)定。其次，省聯(lián)社對農(nóng)信社行業(yè)管理是通過同縣級農(nóng)信社訂立《管理章程》進行，不是憑資本紐帶和資本約束關(guān)系進行管理，省聯(lián)社對縣級聯(lián)社行業(yè)管理不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求。目前，省聯(lián)社通過對縣級支行年度業(yè)績考核、干部人事任免、舉辦統(tǒng)一招聘考試，大額信貸審批方式等，已基本上收了縣聯(lián)社在人、財、事等方面的管理權(quán)，而這種將縣信用社法人權(quán)力全部上收的做法，既沒有政策依據(jù)，更沒有法律授權(quán)。省聯(lián)社體制所產(chǎn)生的這些問題，與建立產(chǎn)權(quán)清晰、管理規(guī)范的現(xiàn)代金融企業(yè)制度背道而馳。

（三）歷史包袱沉重，不良貸款率偏高

信用社分別經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行和省聯(lián)社三個管理主體，但是三個管理主體都沒能有效的解決信用社因產(chǎn)權(quán)不清帶來的各種問題。長期的制度性困境使信用社背上沉重的歷史包袱，形成了大量的不良資產(chǎn)，不良貸款率一直偏高。從2005年開始，國家為郴州市11家農(nóng)信社發(fā)行了5.6億元的專項央行票據(jù)，為信用社剝離了大量不良資產(chǎn)，部分彌補了歷年虧損掛賬，使得歷史債務(wù)得到一定的化解。不過，信用社大量存量不良資產(chǎn)和歷年虧損掛賬并未因票據(jù)兌付得到全部化解。農(nóng)村信用社一些深層次矛盾和問題并未得到根本解決，風(fēng)險狀況也沒有得到根本改善，由于政策、體制、管理等因素形成的歷史債務(wù)包袱仍然沉重。到2010年底，還有四個信用社共1.4億元的歷年虧損掛賬未能消化；除了宜章和桂東兩個準備改制農(nóng)商行的信用社不良貸款比例低于4%標準外，其余9個信用社不良貸款比率仍然高達18%-27%，高出銀行業(yè)14-23個百分點，農(nóng)戶小額信用貸款占農(nóng)戶不良貸款余額的比例平均為25.2%；全市11家縣聯(lián)社的資本充足率僅為0.3%，其中有5家為負數(shù)，11家聯(lián)社的核心資本為6.9億元，扣除7.05億元扣除項，核心資本凈額為-0.15億元，核心資本充足率為-0.11%。高企的不良貸款率成為制約信用社深化改革的重要障礙。

（四）監(jiān)管有效性不足，經(jīng)營管理能力弱

由于對信用社的監(jiān)管有效性不足，加之自身經(jīng)營管理能力弱，使得農(nóng)信社整體盈利水平偏低。農(nóng)村信用社自改革以來，雖然制定完善了相應(yīng)的內(nèi)控管理制度，但事實上，這些制度只停留在文字層面上，落實不到位，未形成有效的約束力；資產(chǎn)質(zhì)量、實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展距離改革目標還有較大的差距。部分信用社管理人員由于長期受粗放型經(jīng)營思想的影響，往往注重業(yè)務(wù)發(fā)展速度，而輕視業(yè)務(wù)發(fā)展效益，注重量的擴張，輕視質(zhì)的提高，費用控制不嚴，基層信用社苦樂不均。在一些基層信用社，經(jīng)營理念傳統(tǒng)化，經(jīng)營行為短期化依然存在。相當一部分信用社缺乏科學(xué)的管理和評估體系，人為控制的直接管理成分占相當比例，風(fēng)險防范能力依然較弱。由于農(nóng)村信用社受行政因素束縛由來已久，自身管理基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村信用社班子集決策、執(zhí)行職能于一身，民主化、科學(xué)化決策管理只是空談。缺少科學(xué)的經(jīng)營管理水平，農(nóng)信社雖然資產(chǎn)規(guī)模大，但效益不佳，整體利潤偏低且不穩(wěn)定，2006年-2010年，郴州市11家信用社每年盈利分別為4411萬元、6672萬元、2208萬元、16603萬元和2546萬元。

三、深化農(nóng)信社改革的路徑選擇

（一）加快股份制改造，破解產(chǎn)權(quán)不清難題

股份制作為一種現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，雖不能夠解決所有問題，但相比合作制和股份合作制而言，更具有制度優(yōu)勢。信用社可以通過推進股份制改造，達到完善治理架構(gòu)，促進內(nèi)在機制轉(zhuǎn)變的目的。股東結(jié)構(gòu)直接影響公司治理有效性和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在增資擴股必須明確募股對象構(gòu)成、引進戰(zhàn)略投資標準、股權(quán)配置結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)營戰(zhàn)略；股權(quán)設(shè)置必須充分考慮服務(wù)“三農(nóng)”特點，既不能太分散，也不能太集中，既要考慮包括國有股在內(nèi)的多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成大股東間的相互制衡局面，又要針對不同地域經(jīng)營發(fā)展特點，采取因地制宜策略；要切實把好戰(zhàn)略投資人準入關(guān)，對于符合資質(zhì)條件的、能夠為長遠發(fā)展帶來實際益處的戰(zhàn)略投資人，要充分保障其商業(yè)利益和話語權(quán)得到應(yīng)有的尊重。通過股份制改造，促進信用社形成所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡、相互監(jiān)督的完善公司治理結(jié)構(gòu)，使其真正走向自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我約束和自我發(fā)展的良性軌道，成為真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)村金融機構(gòu)。

（二）轉(zhuǎn)變省聯(lián)社職能，管理型變?yōu)榉?wù)型

隨著縣級農(nóng)信社股份制改造的展開，省聯(lián)社行政管理的模式與股份制公司治理模式相沖突，所以加快轉(zhuǎn)變省聯(lián)社管理職能將成為今后農(nóng)信社改革的重點?？梢园咽÷?lián)社轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑诜?wù)公司，通過建立以資本為紐帶、以股權(quán)為連接、以規(guī)則為約束的運行機制，變管理性收費為服務(wù)性收費，將省聯(lián)社履職重點由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，強化服務(wù)功能，逐步改造為主要向社員提供服務(wù)的金融企業(yè)。而金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社只是企業(yè)與企業(yè)間的關(guān)系，并且是一種戰(zhàn)略同盟的關(guān)系。金融服務(wù)公司模式可以使省聯(lián)社擺脫經(jīng)營者和監(jiān)管者的雙重身份，也可以避免農(nóng)村金融機構(gòu)多頭監(jiān)管的局面。

（三）加大扶持力度，化解歷史包袱

地方政府和有關(guān)部門要大力支持農(nóng)村信用社有效化解歷史包袱，增強風(fēng)險防范能力。一方面要積極幫助農(nóng)村信用社清收和處置不良貸款，對于過去因政府行為所產(chǎn)生的不良貸款，地方政府應(yīng)主動承擔責任，積極落實債務(wù)，督促償還，用政府擁有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換。同時地方政府要幫助農(nóng)村信用社協(xié)調(diào)司法、工商等有關(guān)部門，為信用社補辦處置央行票據(jù)資產(chǎn)所需的證明材料提供方便，在相關(guān)收費上給予一定減免，減少信用社資產(chǎn)外置費用。另一方面要及時將承諾的各項扶持政策落實到位，增強信用社發(fā)展后勁，提高風(fēng)險防范能力。

（四）明確監(jiān)管職責，加強監(jiān)管有效性

一是要進一步細化人民銀行和銀監(jiān)部門的職責，要進一步明確人民銀行和銀監(jiān)部門在操作與監(jiān)督兩個方面的內(nèi)容與責任。通過細化職責，逐步建立起資金支持目標的保障機制。二是要加強對農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理。農(nóng)村信用社在獲得央行票據(jù)尤其是票據(jù)兌付后，基層人民銀行和銀監(jiān)部門要進一步加強對農(nóng)村信用社的監(jiān)督與管理。要密切關(guān)注不良貸款的真實性，防止不良貸款反彈，關(guān)注股本金的穩(wěn)定性，防止票據(jù)兌付后資本充足率下降；關(guān)注中央銀行票據(jù)置換后的不良資產(chǎn)，防止被置換資產(chǎn)的流失；關(guān)注信貸擴張，引導(dǎo)提升支農(nóng)功能，明確界定農(nóng)村信用社支農(nóng)貸款核算范圍和相應(yīng)的考核指標。三是完善信用社內(nèi)控制度建設(shè)， 樹立全面風(fēng)險管理、全面績效管理和全面客戶管理理念，變被動防范風(fēng)險為積極化解風(fēng)險，將風(fēng)險控制于發(fā)展之中。