危機(jī)后的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)：國(guó)際比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒

蔣達(dá) 劉凡璠

摘要：全球金融危機(jī)爆發(fā)后，世界各國(guó)對(duì)當(dāng)前金融監(jiān)管體系進(jìn)行了反思，構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制已成為混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下維護(hù)金融穩(wěn)定的必然趨勢(shì)。本文基于對(duì)危機(jī)后不同監(jiān)管模式下各國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的對(duì)比分析，總結(jié)各國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的改革經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況提出完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞： 金融監(jiān)管；協(xié)調(diào)監(jiān)管；金融危機(jī)

一、引言

放眼國(guó)內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和金融改革不斷深化，金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)已初具規(guī)模，綜合經(jīng)營(yíng)與我國(guó)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式之間的矛盾勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)管的真空和重復(fù)。在當(dāng)下，采取徹底的改革實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管所帶來(lái)的轉(zhuǎn)換成本是巨大的，且各監(jiān)管模式本身并沒(méi)孰優(yōu)孰劣的比較，采取哪一種監(jiān)管模式，在一定程度取決于某國(guó)的偏好[1]。因此，在當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管框架下，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是解決綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)與監(jiān)管模式間的矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇。

目前發(fā)達(dá)國(guó)家大都從三個(gè)層面上構(gòu)建監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制[2]，第一層面是從法律層面，直接規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的內(nèi)容或原則性要求，諸如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)；第二層面是制度層面，對(duì)法律所規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)合作框架和內(nèi)容等難以細(xì)化的事項(xiàng)明確化和制度化。如具體信息溝通機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制等；第三層面是操作層面，即對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作作出一系列安排。本文在這三個(gè)層次基礎(chǔ)上，分析危機(jī)后不同監(jiān)管模式下典型國(guó)家監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的改革，通過(guò)這種橫向比較，試圖總結(jié)出危機(jī)后各國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。最后，結(jié)合我國(guó)具體實(shí)踐，剖析我國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不足并就如何完善提出相應(yīng)的政策建議。

二、危機(jī)后典型國(guó)家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制改革分析

根據(jù)G30的報(bào)告，國(guó)際上現(xiàn)行的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)大致可以分為四種模式[3]，第一種模式是通過(guò)法定單位對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，大部分國(guó)家包括中國(guó)在內(nèi)都采用這種模式。第二種模式是對(duì)個(gè)體機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)行監(jiān)管。很多國(guó)家都或多或少采用這種模式，1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》后，美國(guó)的監(jiān)管模式就具有較鮮明的功能監(jiān)管特點(diǎn)，德國(guó)金融監(jiān)管局根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和功能設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)，也是一種典型的功能性監(jiān)管[4]。第三種模式是由超級(jí)監(jiān)管者執(zhí)行，像日本和英國(guó)就采取此種模式。第四種模式將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管者區(qū)分開(kāi)來(lái)，即“雙峰監(jiān)管”模式，而前者主要依靠信息披露和市場(chǎng)行為，其典型代表是澳大利亞和荷蘭。無(wú)論采取哪種監(jiān)管架構(gòu)，不同監(jiān)管領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)都是非常有必要的 [5]。

危機(jī)后，各國(guó)紛紛出臺(tái)了監(jiān)管改革方案完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制以適應(yīng)金融危機(jī)后的國(guó)際金融形勢(shì)的變化。如美國(guó)在2010年7月正式出臺(tái)的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，英國(guó)的《2009年銀行法》、《金融服務(wù)法案》，德國(guó)政府于2008 年頒布了《金融市場(chǎng)穩(wěn)定法》等。 本文選取美、英、德、澳四國(guó)作為不同監(jiān)管模式的典型國(guó)家，分析危機(jī)后金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展動(dòng)向，如下表所示。

資料來(lái)源：根據(jù)參考文獻(xiàn)[11]、[12]、[13]與[14]整理而成

通過(guò)深入的比較發(fā)現(xiàn)，這些改善措施在很多層面都體現(xiàn)著某些共性。具體表現(xiàn)在：首先，擴(kuò)大央行的監(jiān)管權(quán)限，高度重視對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。美英德在危機(jī)后的監(jiān)管改革方案中都將宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)交付給央行，針對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，美英兩國(guó)在各自的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中分別建立了特殊清算機(jī)制和特別處理機(jī)制。澳大利亞則是由審慎監(jiān)管局將被監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分為三個(gè)層次，分別實(shí)施不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；其次，從立法上完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。危機(jī)后，四國(guó)分別頒布了相關(guān)法律，進(jìn)一步明確各監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的職責(zé)分工；再者，成立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)并賦予其新的職能。危機(jī)后，美國(guó)成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)，并承擔(dān)部分維護(hù)金融穩(wěn)定的職能；英國(guó)則是建立新的金融穩(wěn)定理事會(huì)（CFS），替代了原有的財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局聯(lián)合組成的常務(wù)委員會(huì)；澳大利亞則是擴(kuò)大了審慎監(jiān)管局的監(jiān)管范圍。最后，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。保護(hù)消費(fèi)者一直是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能目標(biāo)之一。危機(jī)后，各國(guó)在完善監(jiān)管協(xié)調(diào)的政策規(guī)定中都將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益放在突出位置，美國(guó)成立消費(fèi)者金融保護(hù)署，將目前分散在美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)等的監(jiān)管權(quán)集中起來(lái)，改善了之前多個(gè)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)卻無(wú)人承擔(dān)的局面。德國(guó)的第二跨業(yè)部、澳大利亞的金融督查服務(wù)機(jī)構(gòu)都承擔(dān)了與之類(lèi)似的職責(zé)。

三、各國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)的共同經(jīng)驗(yàn)

（一）明確監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中央行牽頭人地位的法律依據(jù)。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工或職責(zé)都必須有法律依據(jù)。此次危機(jī)后，各國(guó)根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域的實(shí)際變化對(duì)金融監(jiān)管法律進(jìn)行了修訂，明確了央行在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中的牽頭人地位。2010年7月美國(guó)頒布的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》將美聯(lián)儲(chǔ)打造成對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的“超級(jí)監(jiān)督者”，進(jìn)一步擴(kuò)大其監(jiān)管權(quán)限，賦予其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能。而在此之前，出于監(jiān)管協(xié)調(diào)成本的考慮，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能在直接行動(dòng)、間接行動(dòng)和授權(quán)行動(dòng)等方面都受到各功能監(jiān)管者（functional regulator）或多或少的限制。類(lèi)似的是，英國(guó)在《2009年銀行法》中進(jìn)一步明確了英格蘭銀行在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的定位與職責(zé)。

（二）暢通的信息共享是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)

信息的收集與共享不僅能提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，而且能解決因信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的監(jiān)管沖突。危機(jī)前澳大利亞聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行委托監(jiān)督局、證券投資委員會(huì)相互收集與其職能有關(guān)的信息，建立信息共享安排。而危機(jī)后，澳大利亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)下定決心開(kāi)放信息交流、加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，澳洲金融監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布一份聯(lián)合諒解備忘錄（簡(jiǎn)稱(chēng)“MOU”），形成了充分的信息交流機(jī)制。美國(guó)由聯(lián)邦金融檢查委員會(huì)制定統(tǒng)一的報(bào)表格式的標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)在FSA和英格蘭銀行之間建立暢通的信息共享途徑，雙方可以完全、自由共享另一方收集的與其職責(zé)有關(guān)的信息。德國(guó)信息共享機(jī)制則明確規(guī)定央行是唯一負(fù)有對(duì)金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管當(dāng)局不再單獨(dú)向其征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息，必要的信息由央行提供。

（三）構(gòu)建有效的事前協(xié)商和緊急、沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

有效的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括事前協(xié)商和緊急、沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，確保監(jiān)管各方在監(jiān)管過(guò)程中一旦出現(xiàn)沖突或者漏洞，能夠在短時(shí)間內(nèi)有效解決。如2008年英國(guó)抵押貸款機(jī)構(gòu)諾森羅克銀行擠兌危機(jī)爆發(fā)的重要原因就是英格蘭銀行和金融監(jiān)管局缺乏必要的溝通。德國(guó)政府在2008年底創(chuàng)建的特殊金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（Soffin），能夠在金融體系的穩(wěn)定性面臨威脅時(shí)采取行動(dòng)，而不是僅當(dāng)銀行的存續(xù)面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才出手干預(yù)。美國(guó)則在危機(jī)后設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)，解決不同監(jiān)管成員之間的爭(zhēng)議。

（四）成立單一機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管協(xié)調(diào)職能

成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)職能是保持協(xié)調(diào)機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。針對(duì)危機(jī)所暴露出的監(jiān)管協(xié)調(diào)不暢，各國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。以美國(guó)為例，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》要求成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)以強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作，從而控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為避免美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)利過(guò)于膨脹，法案還賦予委員會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利。

四、完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制存在的對(duì)策

對(duì)照危機(jī)后國(guó)外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的具體實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)從以下方面完善我國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.健全相關(guān)監(jiān)管法律。健全的法律制度是監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)。我國(guó)只在《中國(guó)人民銀行法》中規(guī)定了一些條款，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律明確監(jiān)管協(xié)調(diào)內(nèi)容或作原則性規(guī)定，對(duì)監(jiān)管主體的約束力不夠。如果沒(méi)有立法層面的強(qiáng)制約束，目前建立的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和經(jīng)常聯(lián)席機(jī)制的約束力就無(wú)從談起。實(shí)際上監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議至今只在2004年召開(kāi)過(guò)兩次，雖在此期間確立了金融控股公司主監(jiān)管人原則，但并沒(méi)有很好地發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.完善信息共享機(jī)制。實(shí)現(xiàn)信息完全共享是提高協(xié)調(diào)監(jiān)管有效性的必然選擇。我國(guó)相關(guān)法律的缺失致使各監(jiān)管主體在金融監(jiān)管信息共享機(jī)制中職責(zé)不明確，各監(jiān)管部門(mén)利己心態(tài)導(dǎo)致各方對(duì)監(jiān)管信息存在認(rèn)識(shí)偏差。信息共享機(jī)制不健全直接導(dǎo)致監(jiān)管數(shù)據(jù)重復(fù)收集，增大了被監(jiān)管者的負(fù)擔(dān)與協(xié)調(diào)成本，導(dǎo)致我國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)效率均衡點(diǎn)難以達(dá)到[6]（李成等，2009）。

3.建立監(jiān)管協(xié)調(diào)部門(mén)。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和經(jīng)常聯(lián)席機(jī)制本質(zhì)是現(xiàn)有法律體系下的一種信息溝通交流機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制無(wú)權(quán)解決監(jiān)管部門(mén)之間發(fā)生的爭(zhēng)議和沖突。因而，急需專(zhuān)業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)部門(mén)開(kāi)展監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中其他功能。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，國(guó)外監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中都設(shè)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)的部門(mén)，且危機(jī)后其職能有擴(kuò)大的趨勢(shì)。如美國(guó)的監(jiān)管穩(wěn)定委員會(huì)和英國(guó)的金融穩(wěn)定理事會(huì)不僅承擔(dān)著監(jiān)管協(xié)調(diào)的職責(zé)，還擔(dān)負(fù)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的部分職能。

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