完善礦產(chǎn)資源保護法的新視角

[摘 要]礦產(chǎn)資源保護不僅僅保護礦產(chǎn)資源本身，還要保護礦產(chǎn)資源所依附的自然生態(tài)系統(tǒng)。礦產(chǎn)是礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的有機組成部分，保護礦區(qū)生態(tài)也就保護了礦產(chǎn)。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度是礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省的礦產(chǎn)品消費行為對礦區(qū)居民、礦區(qū)生態(tài)造成的外部性進行補償?shù)闹贫龋黄埔酝罢l開發(fā)破壞，誰恢復賠償”的模式，而創(chuàng)新性地將礦產(chǎn)品消費創(chuàng)造經(jīng)濟財富的受益者——政府作為礦區(qū)生態(tài)補償主體。建立區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度，有利于礦區(qū)生態(tài)保護，有利于減少礦產(chǎn)資源破壞浪費現(xiàn)象，它兼顧經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明構(gòu)建的時代性目標，是中國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時期礦產(chǎn)資源保護立法的新突破，是完善礦產(chǎn)資源保護法體系的重要路徑。

[關(guān)鍵詞]區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償；礦產(chǎn)資源保護；區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度

一、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)暮x

（一）生態(tài)補償及區(qū)際生態(tài)補償?shù)母拍?/p>

“生態(tài)補償”一詞在學術(shù)界尚未形成統(tǒng)一認識，英語國家一般是用“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”（Payment for ecosystem services or Payment for ecosystem benefit）這一術(shù)語。[1]生態(tài)補償是環(huán)境資源外部性內(nèi)部化的經(jīng)濟手段。有學者認為生態(tài)補償包括兩個方面：對環(huán)境的補償，即對已經(jīng)遭受破壞了的生態(tài)環(huán)境進行恢復與重建，對面臨破壞威脅的生態(tài)環(huán)境進行保護；對人的補償，即對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)行為主體進行經(jīng)濟或政策上的獎勵與優(yōu)惠（或懲罰與禁止）。[2]曹明德在環(huán)境法意義上分析生態(tài)補償，認為包括兩層含義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境的目的；二是國家通過對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復或用于開發(fā)新技術(shù)以尋求替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。[3]

（二）生態(tài)補償與相關(guān)概念的關(guān)系

1.生態(tài)補償與礦產(chǎn)資源保護的關(guān)系

礦產(chǎn)資源保護的類型包括了保護性開發(fā)、限制性開發(fā)、禁止性開發(fā)。礦產(chǎn)資源保護的內(nèi)容包括兩方面：一是要保護礦產(chǎn)的數(shù)量，即減少礦產(chǎn)浪費現(xiàn)象，提高利用礦產(chǎn)的效益轉(zhuǎn)化率；二是要保護礦產(chǎn)的品質(zhì)，即減少礦產(chǎn)破壞現(xiàn)象。

人們開發(fā)利用資源的經(jīng)濟活動，不能脫離自然力的影響，只有符合自然生態(tài)平衡的要求，保持自然生態(tài)的良性循環(huán)，才能促進資源可持續(xù)利益，實現(xiàn)資源利用的預期效益。[4]另一個方面，建立礦區(qū)生態(tài)補償制度，是將生態(tài)補償費?？顚Ｓ?，除部分補償給礦區(qū)居民外，絕大部分經(jīng)費用于致害礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的修復、重建及相關(guān)科研支出，這將促進礦區(qū)生態(tài)的良性循環(huán)，進而在數(shù)量上保證礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用，和礦產(chǎn)在品質(zhì)上的優(yōu)質(zhì)化保有，這將造福于子孫后代。

2.生態(tài)補償機制與環(huán)境損害賠償機制的關(guān)系

生態(tài)補償機制和環(huán)境損害賠償機制都是環(huán)境資源的保護機制，是用經(jīng)濟手段實現(xiàn)環(huán)境資源外部性的內(nèi)部化，是解決環(huán)境資源修復保護資金不足的有效途徑。

生態(tài)補償側(cè)重于對生態(tài)資源價值的補償，更加關(guān)懷享受良好生態(tài)環(huán)境的機會公平，更加重視生態(tài)價值的保護和生態(tài)效益的保護，更加關(guān)懷代際間生態(tài)環(huán)境的保有。任何影響了生態(tài)環(huán)境價值和效益的經(jīng)濟行為，都要支付生態(tài)補償費。生態(tài)補償機制遵循“誰受益，誰補償”的原則，是享用生態(tài)服務(wù)或減少其生態(tài)成本的受益者向額外承擔生態(tài)成本的主體支付補償金的制度。

3.區(qū)際生態(tài)補償與縱向生態(tài)補償、內(nèi)部生態(tài)補償?shù)年P(guān)系

生態(tài)補償機制是以某一個特定空間范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)為補償對象。對于該空間內(nèi)想用生態(tài)服務(wù)的主體支付生態(tài)補償費，為內(nèi)部生態(tài)補償、自我補償。該空間范圍外的人通過直接或間接方式減損、享用生態(tài)價值，或減少其生態(tài)成本而受益時支付的生態(tài)補償金為外部生態(tài)補償，包括區(qū)際生態(tài)補償和縱向生態(tài)補償。區(qū)際生態(tài)補償是省與省之間，或經(jīng)濟區(qū)域之間?？v向生態(tài)補償機制是中央對地方或上級政府對下級政府的補償。

二、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)脑?/p>

（一）現(xiàn)實立法依據(jù)

1.國內(nèi)的立法實踐

《生態(tài)補償條例》是2010年國務(wù)院的立法項目之一，至今尚未出臺。在原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》的指導下，許多地方進行了生態(tài)補償制度試點。比如2007年制定的《江蘇省環(huán)境資源生態(tài)區(qū)域補償辦法》、2008年制定的《浙江省生態(tài)環(huán)境財力轉(zhuǎn)移支付實行辦法》、2008年出臺的《河南省河潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》等，這些《辦法》是對中國生態(tài)補償制度立法實踐的探索，并取得成效。但是目前的試點針對河流流域、森林生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境污染補償，沒有涉及其他自然資源要素。

2.國外的立法依據(jù)

國外已經(jīng)形成較完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度，在立法實踐上我國已經(jīng)落后國外。比如美國建立礦區(qū)復墾許可證制度、恢復治理保證金制度；英國制定損失賠償制度、土地復墾金制度；加拿大建立礦山關(guān)閉及復墾制度、復墾基金等來保護礦區(qū)生態(tài)。但是國外的礦區(qū)生態(tài)補償制度構(gòu)建是基于“礦產(chǎn)資源開發(fā)主體是礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的最大直接受益方”的理論，[5]其礦區(qū)生態(tài)補償僅僅在礦產(chǎn)開采階段，未建立礦產(chǎn)品消費受益方的生態(tài)補償制度。

（二）受益者付費原理

受益者付費（BPP）即“誰受益，誰付費；誰受損，誰獲賠”。生態(tài)服務(wù)/生態(tài)產(chǎn)品的直接消費者，或生態(tài)效益的間接損耗者有義務(wù)對該生態(tài)資源支付成本。這是生態(tài)正義價值的具體體現(xiàn)。

礦產(chǎn)資源是支持經(jīng)濟建設(shè)的能量，是“工業(yè)的食糧、血液”。礦產(chǎn)資源大省為了支援經(jīng)濟發(fā)展，大量開采、輸出礦產(chǎn)資源，造成礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞，使生態(tài)系統(tǒng)弱化、生態(tài)價值降低、生態(tài)利益減少。礦產(chǎn)資源大省喪失良好生態(tài)環(huán)境享用的機會。為了保證國家礦產(chǎn)及能源安全，國家宏觀調(diào)控礦產(chǎn)開發(fā)，礦產(chǎn)資源大省無權(quán)拒絕開采礦產(chǎn)資源，其喪失選擇機會。而礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省以低生態(tài)成本或零生態(tài)成本，大量輸入、消耗礦產(chǎn)資源，創(chuàng)造了巨大的社會經(jīng)濟財富，保持經(jīng)濟增長速度。

（三）外部性原理

經(jīng)濟學家將個體行為不僅對其本身而且對周圍的人或環(huán)境都會造成影響的現(xiàn)象稱為外部性，即單個消費者或生產(chǎn)者的經(jīng)濟行為對社會上其他人的福利產(chǎn)生的影響。[6]

為了使經(jīng)濟行為的外部性內(nèi)部化，減小社會不公平程度，基于科斯定理，明晰礦區(qū)生態(tài)價值的產(chǎn)權(quán)性，確定利益各方生態(tài)維護成本的承擔比例，用礦區(qū)生態(tài)補償機制這一經(jīng)濟方式實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的環(huán)境外部性的內(nèi)部化。

（四）自然資本原理

依據(jù)自然資本理論，自然資本是自然生態(tài)系統(tǒng)給予人類或者可為人類利用的自然物質(zhì)和能量以及提供的生態(tài)服務(wù)的總稱。自然資本存量隨著時間的推移而保持基本恒定是人類可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

礦產(chǎn)資源是具有稀缺性、價值性、效用性的，則以礦產(chǎn)作為組成要素的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)也是具有價值屬性、稀缺屬性的。目前的市場等價交換，僅僅是針對礦產(chǎn)資源的稀缺性、效益價值，而不包括生態(tài)價值。在保護礦產(chǎn)資源時，不能僅僅保護礦產(chǎn)本身，還要有保護礦產(chǎn)依附的礦區(qū)生態(tài)所具有的生態(tài)資源的理念。

三、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度的內(nèi)容

（一）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w

1.區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)牧x務(wù)主體

生態(tài)補償義務(wù)主體是指支付生態(tài)補償費用的主體。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體是礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省的政府。

為了支持經(jīng)濟大省的發(fā)展，礦產(chǎn)品輸出大省使其失去了享用良好生態(tài)環(huán)境的機會，由礦產(chǎn)品消耗大省支付生態(tài)補償金是合理公平的。

2.區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體

生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體是指能利用、接收生態(tài)補償金的主體。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體是對礦區(qū)生態(tài)補償金享有利用、接收權(quán)利的主體，包括因為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用而失去良好生態(tài)資源機會的主體，負責修復、重建礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)工作主體，為礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復、重建提供科研技術(shù)的主體。

（二）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償范圍包括兩個方面的內(nèi)容，一方面是指生態(tài)補償金的組成，這與生態(tài)補償權(quán)利主體的利益訴求和他失去的機會成本相聯(lián)系。具體而言，包括以下幾個方面：

1.基于礦產(chǎn)資源開發(fā)而導致生態(tài)惡化，當?shù)鼐用竦闹苯咏?jīng)濟損失、失去享用良好生態(tài)環(huán)境機會的成本、失去的發(fā)展機會的補償。

2.礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護、修復、重建工作及相關(guān)設(shè)施的支出。

3.礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護的科研經(jīng)費支出。

4.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境代際外的補償金。

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償范圍另一方面指區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償范圍指礦區(qū)區(qū)域界定。礦產(chǎn)開發(fā)所造成的生態(tài)破壞，如果這種破壞和污染還沒有形成區(qū)域性的，則不宜納入《生態(tài)補償條例》中。因此，必須明確因礦產(chǎn)開發(fā)活動而致害礦區(qū)區(qū)域和受害生態(tài)區(qū)域界定標準和方法，還要明確礦區(qū)生態(tài)建設(shè)區(qū)域和生態(tài)受益區(qū)域界定標準和方法。

（三）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償標準

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償標準決定了生態(tài)補償費的具體分擔方式，決定了不同礦產(chǎn)品輸入消耗大省補償多少的問題。生態(tài)補償標準不同于生態(tài)賠償，可以是等價的，也可以是不等價的。已有的生態(tài)補償標準包括兩類：一是對生態(tài)服務(wù)功能進行價值評估；二是對生態(tài)服務(wù)功能提供者的機會成本損失進行核算。

礦區(qū)生態(tài)補償制度是實現(xiàn)經(jīng)濟的礦產(chǎn)資源節(jié)約型發(fā)展的手段，而不能成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，所以礦區(qū)生態(tài)補償在制度探索初期宜采用不等價補償，來保證制度的運行，但是補償標準不能太低。

（四）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償方式

礦區(qū)生態(tài)補償方式就是指生態(tài)補償責任的具體承擔類型。具體包括以下幾種：

1.貨幣補償，即礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體用生態(tài)補償金、橫向財政轉(zhuǎn)移支付的方式建立礦區(qū)生態(tài)修復、重建基金，或生態(tài)補償義務(wù)主體為礦區(qū)修復、重建項目提供免息貸款。

2.技術(shù)補償，即礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體向權(quán)利主體免費提供礦產(chǎn)資源高效率、低生態(tài)破壞的技術(shù)，免費提供生態(tài)養(yǎng)護技術(shù)，并向礦區(qū)所在地輸送高技術(shù)人員。

3.項目補償，及礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體承擔礦區(qū)所在地生態(tài)修復、重建項目工程。

（五）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償監(jiān)督

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償機制的監(jiān)督是指由國家公權(quán)力機關(guān)或者社會公益組織監(jiān)督生態(tài)補償金是否落實到位，礦區(qū)生態(tài)補償金是否用于礦區(qū)生態(tài)修復、重建工作，并負責對礦區(qū)生態(tài)修復、重建工作進行成效評估，將評估結(jié)果公布給社會公眾。對于不支付礦區(qū)生態(tài)補償金的礦產(chǎn)資源消耗大省，國家有關(guān)主管機關(guān)對其進行經(jīng)濟懲罰。

這種監(jiān)督是由自下而上的意識營造和自上而下的管理引導的。只有存在一個完善的監(jiān)督機制，才能保證區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償機制發(fā)揮其生態(tài)保護和礦產(chǎn)資源保護的功能。

[參考文獻]

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[2]陶恒，宋小寧.生態(tài)補償與橫向財政轉(zhuǎn)移支付的理論與對策[J].創(chuàng)新，2010（2）：86.

[3]曹明德.森林資源生態(tài)效益補償制度簡論[J].政法論壇，2005（1）.

[4]陳德敏.資源法原理專論[M].北京：法律出版社，2011：169.

[作者簡介]黃君蕊（1989—），女，浙江金華人，山西大學法學院經(jīng)濟法學碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法學、國際經(jīng)濟法。