小產(chǎn)權房的法律問題探析

劉其永 衛(wèi)薇

摘要：小產(chǎn)權房是在農(nóng)民集體土地上建設的房屋，它未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權證是鄉(xiāng)政府或村委會所頒發(fā)，并不是國家房管部門頒發(fā)的。隨著房價的持續(xù)飆升，小產(chǎn)權房有愈演愈烈的趨勢。將小產(chǎn)權房合法化，是解決相關問題的根源。

關鍵詞：小產(chǎn)權房；效力；合法化

一、小產(chǎn)權房的概念及成因分析

1.小產(chǎn)權房的概念

隨著我國城市化進程的加快，房地產(chǎn)業(yè)市場迅猛發(fā)展，小產(chǎn)權房這個具有強烈時代特征的“產(chǎn)品”便孕育而生。小產(chǎn)權房是在農(nóng)民集體土地上建設的房屋，它未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權證是鄉(xiāng)政府或村委會所頒發(fā)，并不是國家房管部門頒發(fā)的。

2.我國小產(chǎn)權房問題產(chǎn)生的原因探析

（1）立法原因。小產(chǎn)權房的相關法律不健全是引起所有問題的根源之一。從《物權法》第9條來看，小產(chǎn)權房未經(jīng)合法登記，無法依據(jù)物權法取得小產(chǎn)權房的合法產(chǎn)權，當然就不在物權法保護范疇內。[1]至于債權，據(jù)《民法通則》第58條規(guī)定，違反法律或者社會公共利益的民事行為無效。同時據(jù)《合同法》第52條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。而小產(chǎn)權房屬于國家法律嚴格禁止交易的房產(chǎn)類別，屬于違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的行為，因而買賣小產(chǎn)權房的行為在法律上屬于無效行為，其合同也屬無效合同。[1]

（2）經(jīng)濟原因。城市房價居高不下。不少購房者明知小產(chǎn)權房不合法，但面對動輒每平方米七、八千甚至數(shù)萬元的商品房房價，難免出現(xiàn)購房者因貪圖便宜而購買小產(chǎn)權房的現(xiàn)象。巨額利益的驅動。許多購房者是為擁有“第二居所”而購買，有的甚至是為了自己住“別墅”，部分業(yè)主還會主動和某些休閑度假旅行社聯(lián)系，將小產(chǎn)權“別墅”用于投資項目進行出租獲利。[2]

（3）社會原因。不斷擴張的城市化奠定了實踐基礎。城市的不斷擴張，使周邊的農(nóng)村集體土地不斷被征收，個別未被征收的農(nóng)村集體土地夾雜在其中，使其有了很好地建設小產(chǎn)權房的條件。[3]住房保障體系覆蓋面有限是外因。小產(chǎn)權房在一些城市受到市場熱捧，也正反襯了這些城市住房保障體系尚不完善，相當一部分買不起房而又得不到有效保障的市民，只能將目光投向價格相對低廉的小產(chǎn)權房。[4] 城鄉(xiāng)二元土地利用結構是根本原因。小產(chǎn)權房形成的其根本原因卻在于現(xiàn)行土地市場的二元體制，即政府對土地一級市場供給的壟斷與農(nóng)村集體土地流轉困難。

二、小產(chǎn)權房的類型分析

1.宅基地上建造的小產(chǎn)權房

宅基地上建造、本集體組織之外成員，特別是城鎮(zhèn)居民的購房合同應當認定無效。不論房屋的建造行為合法與否，如果房屋的買受人不屬于本集體組織的成員，通常來說，人民法院會認為因違反國家關于小產(chǎn)權房政策中的禁止城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權房的規(guī)定，此購房合同無效。在當前的法律中，沒有規(guī)定表明我國是否允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地、房屋等，所以唯有適用國家有關政策來解決這類案例。根據(jù)我國現(xiàn)有的政策，只明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權房，因此，法院一般認定為無效。

宅基地上建造、本集體組織成員的購房合同應當認定有效。這需要同時符合兩個條件，一是房屋的建造行為必須合法，一是出賣人和買受人必須屬于同一個集體組織的成員。當前我國現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)并沒有任何一個條款明確規(guī)定了城鎮(zhèn)居民購買宅基地小產(chǎn)權房的購房合同是無效的，不屬于《合同法》第52條“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定” 的無效合同，所以也無法據(jù)此認定交易無效。

2.集體建設用地上建造的小產(chǎn)權房

集體建設用地上建造的普通住房型小產(chǎn)權房的買賣合同應當認定有效。在本集體組織成員的居住需求滿足后，通常由村集體將過剩的剩余小產(chǎn)權房屋對外出賣。只要是合法建造的小產(chǎn)權房，無論買賣主體是否屬于本集體組織成員，買賣合同都應當認定為有效。

集體建設用地上建造的別墅型、投資型小產(chǎn)權房的買賣合同應當認定無效。這種小產(chǎn)權房的主要目的是為了牟利，如果在集體建設用地上的小產(chǎn)權房不能滿足集體組織的住房需求，其合法化也就失去了意義，因此從保護農(nóng)民根本利益的角度應認定為無效。

3.耕地上建造的小產(chǎn)權房

這類違法小產(chǎn)權房的買賣行為應當一律認定為無效。因為該小產(chǎn)權房上在耕地上建設的，不僅違反了《土地管理法》的一般規(guī)定，也違反了《耕地保護法》的特殊規(guī)定，買賣的標的物具有先天違法性，故買賣違法小產(chǎn)權房的合同應當自始無效。小產(chǎn)權房的購買者不能取得其所有權。

三、小產(chǎn)權房問題解決對策

1.現(xiàn)存小產(chǎn)權房合法化的對策

第一，宅基地上的小產(chǎn)權房可承認其合法性。對于農(nóng)民利用其自身宅基地所開發(fā)建設的小產(chǎn)權房，政府只需嚴格限定購房者身份，對于小產(chǎn)權房的產(chǎn)權性質不予改變。

第二，對于已經(jīng)建成并已出售的符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由鄉(xiāng)政府或村委會辦理了確權手續(xù)的集體建設用地上的小產(chǎn)權房，可以責令責任人在補交土地出讓金和各種稅費后，允許其補辦合法化的購買手續(xù)，由相關部門予以頒發(fā)產(chǎn)權證件，從而使其轉化為大產(chǎn)權房或保障性住房。[5]短期內，也可將小產(chǎn)權房納入城市住房保障體系中，將已經(jīng)銷售給城市居民的小產(chǎn)權房通過一定的程序，由賣轉租變?yōu)殚L期廉租房。

第三，違法小產(chǎn)權房應堅決拆除，特殊情況下可合法化。違法小產(chǎn)權房是指占用耕地甚至基本農(nóng)田的小產(chǎn)權房，耕地和基本農(nóng)田是基本的“紅線”，應堅決地予以制止、取締和拆除，并追究相關責任人的法律責任。在特殊情況下，違法小產(chǎn)權房可以轉化為合法，即原先違反土地利用規(guī)劃的土地使用行為由于土地的規(guī)劃變更了因而納入規(guī)劃利用范圍之內，并符合建設規(guī)劃。

第四，對于已經(jīng)建成或在建、但尚未銷售的小產(chǎn)權房，可以結合國家推進經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的建設的總體要求，將此類小產(chǎn)權房轉化為政府保障性住房。

2.構建小產(chǎn)權房合法化制度

要想從根本上解決小產(chǎn)權房問題，須依據(jù)它產(chǎn)生的根本原因尋找對策——土地的二元化結構。應根據(jù)平等原則，使農(nóng)村集體土地與國有土地“同地同權”，使農(nóng)村集體土地可以自由流轉。

首先，要修改相關法律法規(guī)，建立農(nóng)村建設用地自由流轉法律制度。要廢除宅基地劃撥制度，允許集體建設用地進入土地交易市場，公開交易，自由流轉。在立法中明確集體建設用地的所有權是集體的，使用權在一定年限內屬于個人，其年限內個人擁有完全的使用權、收益權和處分權，可以轉讓、出租、抵押、繼承及贈與。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地。[6]其次，要嚴格界定征地范圍，賦予集體土地所有者真正的所有權。要保護耕地，阻止地方政府權力尋租。第三，允許農(nóng)村建設用地上市流轉，但必須先核實農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)和明確宅基地的產(chǎn)權內容、結構、歸屬及流轉情況。

基金項目：2013年武漢市科技局軟課題基金項目支持，項目名稱：農(nóng)村產(chǎn)權制度創(chuàng)新研究（項目編號：2013040906010433）

參考文獻：

[1] “小產(chǎn)權房”究竟受不受物權法保護[N/OL]. 2007-07-24.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4d0ce16c01000bw4.html

[2]深圳小產(chǎn)權房為何越治越多[N/OL]. 新民晚報，2010-05-11.http：//news.sina.com.cn/o/2010-05-11/150317494311s.shtml.

[3]陶娟. 關于小產(chǎn)權房問題的幾點思考[J]. 前沿，2011.

[4]誰是房價低廉的“小產(chǎn)權房”熱銷的幕后推手http：//news.xinhuanet.com/house/2007-08/10/content_6505228.htm

[5]汪泉泓. 我國小產(chǎn)權房法律問題研究[D]. 長沙：湖南大學， 2008.

[6]胡傳景. 從“小產(chǎn)權房”談農(nóng)村建設用地自由流轉制度[J]. 國土資源，2008.

（作者簡介：劉其永（1962.3-），男，武漢理工大學文法學院講師；衛(wèi) 薇（1992.9-），女，武漢理工大學法學2009級本科生。）