農(nóng)民“落戶”可先保留土地權(quán)益

徐霄桐　王夢(mèng)婕

近日，一則“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制”的消息，引發(fā)社會(huì)各界強(qiáng)烈關(guān)注和輿論熱議，媒體解讀稱“這是我國(guó)第一次明確提出各類城市具體的農(nóng)民城鎮(zhèn)化路徑”，學(xué)者提出放開(kāi)落戶限制須改革配套制度，專家建言農(nóng)民“落戶”可先保留土地權(quán)益，民眾期待全面放開(kāi)小城市落戶限制釋放更多改革紅利。

近日，一則“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制”的消息，如一石激起千層浪。

6月26日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中說(shuō)：“全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”

上述表述被媒體解讀為，我國(guó)第一次明確提出各類城市具體的農(nóng)民城鎮(zhèn)化路徑。

“小城鎮(zhèn)放開(kāi)戶籍限制，并不新鮮。但是，由于農(nóng)村相對(duì)寬松的計(jì)劃生育政策和不愿意放棄土地權(quán)益，小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)相當(dāng)一部分農(nóng)民的吸引力并不高。”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英在接受采訪時(shí)表示，在開(kāi)放大中城市戶籍“尚需時(shí)日”的情況下，作為戶籍改革第一步的小城鎮(zhèn)，如何真正吸引農(nóng)民落戶，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的話題。

城鎮(zhèn)化率究竟是多少

52.6%與35.2%，一個(gè)是統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率，一個(gè)是權(quán)威人士估計(jì)的實(shí)際城鎮(zhèn)化率。兩個(gè)數(shù)字之間，橫著戶籍制度這堵“墻”。

改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化一直是一條發(fā)展主線。新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，城鎮(zhèn)化更被放在了重點(diǎn)推進(jìn)的位置。新型城鎮(zhèn)化的“紅利”不言而喻，僅從經(jīng)濟(jì)角度看，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任辜勝阻曾向媒體估計(jì)，其至少可以通過(guò)內(nèi)需消費(fèi)，拉動(dòng)3%到6%的GDP。

我國(guó)城鎮(zhèn)化的確發(fā)展迅猛。

發(fā)改委報(bào)告顯示：2000年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)；2012年城鎮(zhèn)的總?cè)丝跒?億1182萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%。這意味著，截至去年年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。有媒體解讀認(rèn)為，由改革開(kāi)放時(shí)的17.9%城鎮(zhèn)化率發(fā)展到今天，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已與世界平均水平相當(dāng)。

但專家估計(jì)的另外一個(gè)數(shù)字，卻沒(méi)有那么“樂(lè)觀”。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在今年的一次公開(kāi)演講中稱，約52.6%的城鎮(zhèn)化率背后，約1/3的人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口。

“把他們刨掉，按公安部戶籍的統(tǒng)計(jì)，我們真實(shí)的城鎮(zhèn)化率是35.2%。”陳錫文指出：“也就是說(shuō)，我們實(shí)際有城鎮(zhèn)戶籍的人口不到4億8000萬(wàn)?！币患垜艏?，削去了約三成城鎮(zhèn)化率。

此說(shuō)法也得到了清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明的認(rèn)同。他告訴筆者，52.57%是寬口徑的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。“統(tǒng)計(jì)的是在城市居住工作6個(gè)月以上的常住人口，而常住人口未必都有本地戶籍?！?/p>

近年來(lái)，關(guān)于戶籍與非戶籍人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面的不平等報(bào)道，頻頻曝出。一紙戶籍，承載了太多民生之痛。

土地權(quán)益最令農(nóng)民“割舍不下”

土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，此現(xiàn)象已引起中央政府的警惕。

李克強(qiáng)總理在上任之初，就提出了“新城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，要求實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。蔡繼明認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的最重要特點(diǎn)，“就是遷移而來(lái)的人口，要與本籍居民享受同等的公共服務(wù)和社會(huì)福利”。

在此背景下，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，顯得頗令人振奮。而諸多受訪專家告訴筆者，我國(guó)小城鎮(zhèn)戶籍早已“松動(dòng)”，現(xiàn)實(shí)情況可能比新聞中走得更遠(yuǎn)。

筆者查詢發(fā)現(xiàn)，我國(guó)戶籍制度改革的腳步，可追溯到1984年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，使當(dāng)時(shí)450多萬(wàn)農(nóng)民工，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。近年來(lái)，改革步伐日漸加快，尤其2011年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》印發(fā)實(shí)施后，前述發(fā)改委報(bào)告顯示，目前已有18個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了具體實(shí)施意見(jiàn)，14個(gè)?。▍^(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

經(jīng)梳理，已建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的城市，早在2003年起就開(kāi)始出現(xiàn)。其中不僅包括嘉興、惠州等小型城市，蘭州、沈陽(yáng)、廣州、福州、南寧、昆明等省會(huì)城市也不鮮見(jiàn)。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010～2012年，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬(wàn)人，平均每年835萬(wàn)人。

但一個(gè)耐人尋味的數(shù)據(jù)是：截至2012年年底，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的農(nóng)村人口總數(shù)約6.4億。近三年來(lái)落戶城鎮(zhèn)的，僅為其中的3.9%。

“給戶籍制度‘松綁來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化是一方面，但一個(gè)現(xiàn)實(shí)是：農(nóng)民并不一定都愿意轉(zhuǎn)戶籍?！秉h國(guó)英向筆者分析，農(nóng)村相對(duì)寬松的計(jì)劃生育政策和不愿意放棄土地權(quán)益，或成為農(nóng)民戶籍不愿向小城鎮(zhèn)遷移的兩大理由。

“這些年，小城鎮(zhèn)戶籍限制已經(jīng)放松很多，有些甚至已經(jīng)完全放開(kāi)。但農(nóng)民進(jìn)城的首選還是大中城市，而不是小城鎮(zhèn)?！辈汤^明告訴筆者，原因除了缺乏一流的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)外，“小城鎮(zhèn)沒(méi)有發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民也不太可能在小城鎮(zhèn)就業(yè)”。

黨國(guó)英則提示，令部分農(nóng)民對(duì)是否“落戶”小城鎮(zhèn)心存猶疑的，更多是一筆經(jīng)濟(jì)賬。

“伴隨糧食價(jià)格的上升與農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的重視，東部沿海地區(qū)的農(nóng)民，已經(jīng)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。在農(nóng)村地區(qū)交通狀況的改善與新農(nóng)村建設(shè)日益推進(jìn)的過(guò)程中，中西部地區(qū)的農(nóng)民，也開(kāi)始不愿進(jìn)入當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)落戶了?！痹缭?007年，戶籍制度堅(jiān)冰還未加速消融時(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)張翼就這樣撰文分析。

“‘舍不得土地，其實(shí)是現(xiàn)在的農(nóng)民感受到了城鄉(xiāng)利益格局的巨大變化?！睆V州大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、教授謝建社對(duì)媒體總結(jié)道。

戶口先落，待遇不變

戶籍制度改革不是簡(jiǎn)單地?fù)Q一張紙，而意味著平等的身份和平等的待遇。但教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房的均等化……沒(méi)有一項(xiàng)不需要巨額財(cái)政支持。

農(nóng)民放棄農(nóng)村戶口“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”城市后，其“市民待遇”能否真正實(shí)現(xiàn)，才是令部分農(nóng)民如此糾結(jié)的主因。

此疑慮并非空穴來(lái)風(fēng)。知名網(wǎng)友周克成建議農(nóng)民“慎重加入城市戶口”，因?yàn)橐坏┐鰶](méi)拉平，又喪失了土地權(quán)益，就得不償失。

而因?yàn)槔酱?，政府的?cái)政負(fù)擔(dān)不容忽視。

按陳錫文在演講中披露的數(shù)據(jù)，2011年，約有80%的農(nóng)民工沒(méi)有參加保險(xiǎn)；目前，約1.25億農(nóng)村戶口的孩子正處在義務(wù)教育階段。中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》算了一筆賬：假設(shè)到2020年，中國(guó)每年的城鎮(zhèn)化率以0.8%～1.0%的速度推進(jìn)，2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，今后還將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬(wàn)元，需要40萬(wàn)億～50萬(wàn)億元。

巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力下，北京、上海等一線城市對(duì)人口城鎮(zhèn)化并不熱心，甚至多有抵制。

如何“破題”？專家們意見(jiàn)不同。

黨國(guó)英認(rèn)為，如果本著漸進(jìn)改革的思路，錢(qián)并不成為問(wèn)題。

他給出的方案是：戶口先落，待遇不變。即農(nóng)村人口到城市落戶，在社會(huì)保障上仍沿用農(nóng)民待遇，但要允許農(nóng)民暫行保留土地的權(quán)益。即農(nóng)民仍能保留其在原籍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，想退出的則由政府給予相應(yīng)的補(bǔ)助?！半m然有些人會(huì)覺(jué)得不公平，但只有擱置爭(zhēng)議才能改革。而且，人落戶以后，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)就可以享受了。”他說(shuō)，至于何時(shí)拉平待遇，“不同的城市，可以根據(jù)各自的財(cái)政情況自行決定”。

華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任徐勇則強(qiáng)調(diào)，土地制度的改革應(yīng)該“先行”。

他告訴筆者，農(nóng)民的耕地、宅基地等資產(chǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)行制度下無(wú)法轉(zhuǎn)化為資本，“沒(méi)有錢(qián)的農(nóng)民根本無(wú)法進(jìn)城定居”。

但中國(guó)社科院學(xué)部委員張曉山提示，土地制度作為消除二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點(diǎn)，也是各方的利益交會(huì)，“單兵突進(jìn)是不可能的，必須要進(jìn)行全方位配套的綜合、深層次改革”。其中，至少要包括國(guó)民收入分配體系、財(cái)稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系。

蔡繼明認(rèn)同此觀點(diǎn)?！盀檫M(jìn)一步促進(jìn)‘人的城鎮(zhèn)化，土地制度以及中央政府對(duì)地方政府的考核體系，都需要改革?！彼f(shuō)：“例如，將地方政府吸收外來(lái)人口為本地居民的比例數(shù)量，與中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度相掛鉤。這樣，可以減輕地方政府的財(cái)政壓力?！?/p>

來(lái)源：2013年7月2日《中國(guó)青年報(bào)》