基層人民調(diào)解現(xiàn)狀及工作對策思路

江亦翡

摘要：近年來，人民調(diào)解工作在預(yù)防和減少民間糾紛、防止群體性事件中較好地發(fā)揮了“第一道防線”和“減壓器”的作用，為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解 現(xiàn)狀 工作對策

一、基層人民調(diào)解工作的基本情況和工作成效

2011年1月1日，《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱人民調(diào)解法）正式實施。一年多來，基層司法所以人民調(diào)解法頒布實施為契機(jī)，大力組織學(xué)習(xí)、宣傳，貫徹落實這一規(guī)范人民調(diào)解工作的基本大法，把做好人民調(diào)解工作作為履行維穩(wěn)的首要職責(zé)、推動社會管理創(chuàng)新的重要工作[1]。

（一）調(diào)整策略，把握主動，筑牢矛盾調(diào)處“第一防線”。

一是調(diào)整靜態(tài)守候為下沉走訪指導(dǎo)，變“半年”、“年終”考核為每周、每月定時走訪指導(dǎo)，及時改變“小機(jī)關(guān)大官僚”作風(fēng)。二是抓好信息排查，把握主動，調(diào)處結(jié)合，打好有準(zhǔn)備之戰(zhàn)。三是抓好一般糾紛調(diào)解，力求就地化解。

（二）關(guān)注特殊，把握重點，創(chuàng)新思維，突破陳規(guī)，依法依規(guī)和解，確保群眾合法權(quán)益。

二、基層人民調(diào)解工作面臨的形勢

隨著社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅猛發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)、人們各種觀念的轉(zhuǎn)變，人民調(diào)解工作面臨著許多新情況和新問題：

（一）個別人思想陳舊，道德觀念淡薄，世俗與法制的較量此起彼伏。

由于一些舊的傳統(tǒng)和不良習(xí)俗在較長時間內(nèi)還不能徹底消除，與在新的政治經(jīng)濟(jì)下催生的科學(xué)文明進(jìn)步觀念形成新的力量對比，構(gòu)成矛盾糾紛：一是法律規(guī)范與社會行為的不規(guī)則之間的矛盾，個別人因為不懂法或故意利用法律的邊緣特點，以輕微的違法違規(guī)行為對他人權(quán)益進(jìn)行侵害和影響，如賭博行為、地痞行為、損壞公物或他人財物等行為導(dǎo)致糾紛；二是道德約束與個別人公德意識缺乏之間的矛盾。道德觀念淡薄的行為往往在不違法的條件下對他人利益造成影響，這是社會發(fā)展進(jìn)步與部分人思想僵化保守導(dǎo)致的矛盾，大量的婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰居糾紛層出不窮。

（二）法制建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化導(dǎo)致的新型矛盾。

近年來，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入一個全新的時期，一些法律法規(guī)已在較大程度上不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會形勢變化需要，有些法律法規(guī)所保障的公民權(quán)益與社會實踐需要保護(hù)的公民權(quán)益存在不對稱性，在法律有所不及的情況下，如何利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則來調(diào)解矛盾糾紛，是對人民調(diào)解的一個重大考驗。

（三）思想認(rèn)識和工作機(jī)制滯后于形勢的發(fā)展要求，大調(diào)解系統(tǒng)擔(dān)當(dāng)?shù)膶嵙伪　?/p>

近年來，社區(qū)人民調(diào)解工作的地位雖然已逐步被各級領(lǐng)導(dǎo)所重視，開展了很有成效的工作，為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但是相對于日新月異的經(jīng)濟(jì)社會形勢和其它維穩(wěn)力量的加強(qiáng)，人民調(diào)解工作出現(xiàn)了弱化的勢頭。一是認(rèn)識有偏差。個別調(diào)解員對社會矛盾糾紛所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)缺乏足夠的認(rèn)識，對本社區(qū)的矛盾掌握不及時，不到位。二是調(diào)解機(jī)制不健全。有的地方?jīng)]有擺正人民調(diào)解工作位置，調(diào)解人員心中無目標(biāo)，工作無壓力，遇到問題互相推諉，小糾紛不想調(diào)，大糾紛調(diào)不了，可能使小糾紛釀成大矛盾，大矛盾引發(fā)大事端。

（四）人民調(diào)解員的素質(zhì)能力與人民群眾訴求的現(xiàn)實期盼存在差距。

人民調(diào)解員雖有較強(qiáng)的基層工作經(jīng)驗，但法律知識和文化水平并不較高。事實上，隨著城市化推進(jìn)的深入、經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的加快、各種利益關(guān)系的調(diào)整，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出成因復(fù)雜化、類型多樣化、主體多元化、范圍廣泛化、總量擴(kuò)大化、規(guī)模群體化、當(dāng)事人尋求解決糾紛的方式激烈化等新特點。即便調(diào)解人員具有大專文化程度也是難以應(yīng)付的[2]。個別調(diào)解員對法律掌握甚少，仍會在工作中出現(xiàn)超出人民調(diào)解的范圍、隨意調(diào)解的行為；調(diào)解人員對罪與非罪、違法與合法的界限不清；個別調(diào)解員撰寫的調(diào)解協(xié)議質(zhì)量低甚至違法，以致被法院所撤銷，這些都大大削弱了人民調(diào)解制度的效用發(fā)揮。

（五）人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的組織保障不夠有力。

人民調(diào)解法第九條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產(chǎn)生”。而在實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)有的居委調(diào)委會貫徹執(zhí)行人民調(diào)解法不到位，調(diào)解員“進(jìn)”“出”隨意，新手入行較為普遍，具有三年以上調(diào)解工作經(jīng)驗的人員極少。人民調(diào)解員隊伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)由于種種原因沒有形成制度，調(diào)處業(yè)務(wù)能力提高較慢。由于工作特性處于應(yīng)對突發(fā)，工作不定時，責(zé)任重大，非工作時間加班加點多，調(diào)處對象極端行為頻發(fā)，時常遭遇極端行為威脅，影響調(diào)解員身心健康，調(diào)解員愛崗敬業(yè)精神受到影響。

三、基層人民調(diào)解工作的對策和思路

（一）創(chuàng)新工作理念。

一是要牢固確立“大服務(wù)”理念。以人民群眾是否滿意作為衡量我們工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，多體諒群眾難處，多進(jìn)行換位思考，多做耐心細(xì)致說服勸解工作，堅持以情感人、以理服人，力爭各方和解，千方百計提高調(diào)處成功率。

二是要牢固確立“大調(diào)解”理念。要針對新形勢下社區(qū)居民矛盾出現(xiàn)的新情況、新問題和新趨勢，積極探索黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政組織為依托，綜治、信訪等有關(guān)部門共同參與，合力共抓的“大調(diào)解”工作新格局，走出一條“橫向聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、齊抓共管”的預(yù)防化解重大疑難矛盾糾紛的新路子。要全面正確地審視人民調(diào)解在法治建設(shè)中的地位和作用，在貼近現(xiàn)實的同時要面向未來[3]。目前，《刑法修正案》、《刑事訴訟法修正案》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)相繼出臺并付諸實施。人民調(diào)解職能將面臨更多的“訴前調(diào)查”、“訴前調(diào)解”、“刑事和解”等任務(wù)。人們規(guī)避“官司”追崇“和解”的愿望與日俱增，大宗的債權(quán)債務(wù)訴前調(diào)解也將越來越多，人民調(diào)解不僅是調(diào)“雞毛蒜皮”，非罪的法律追究在社區(qū)的實踐，人民調(diào)解將會有深層次的介入。法院終審后的信訪及相關(guān)的國家賠償案件，靠人民調(diào)解的和解也將付諸實踐?！按笳{(diào)解”勢在必行。

（二）創(chuàng)新工作機(jī)制。

一是建立預(yù)防預(yù)警機(jī)制。要因人預(yù)防、因地預(yù)防、因事預(yù)防、因時預(yù)防，加快從“重在調(diào)”向“重在防”的轉(zhuǎn)變，把主要精力放在防范治本上，尤其是對涉及人民群眾切身利益的重大問題，要科學(xué)論證、提前介入，及時掌握可能引發(fā)各類矛盾糾紛信息，努力做到預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，有效落實防范措施，及時發(fā)現(xiàn)和解決苗頭性、傾向性問題。

二是完善排查調(diào)處機(jī)制。要采取社會矛盾糾紛排查與信訪問題排查相結(jié)合、定期排查與不定期排查相結(jié)合、重點排查與一般性排查相結(jié)合、動態(tài)排查與靜態(tài)排查相結(jié)合、條條排查與塊塊排查相結(jié)合、專門排查與間接排查相結(jié)合的方式，堅持抓早、抓小、抓苗頭，按照“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”的原則，做到管轄到哪里，排查到哪里，哪里有矛盾糾紛，哪里就能及時掌握，真正做到把矛盾發(fā)現(xiàn)在基層，解決在基層。

三是建立責(zé)任追究機(jī)制。對違法調(diào)解、顯失公正、侵害當(dāng)事人權(quán)益、應(yīng)即事即解而未即時解決的、重大事件未能即時采取有效措施的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。

（三）創(chuàng)新工作方法。

一是要根據(jù)新形勢下人民調(diào)解工作對象，矛盾糾紛性質(zhì)和表現(xiàn)形式的變化，把工作重點轉(zhuǎn)移到黨委政府關(guān)注、人民群眾關(guān)心的熱點、難點問題上來，主動參與社會管理綜合治理，充分履行職能，拓展工作領(lǐng)域，發(fā)揮工作特色，構(gòu)筑維護(hù)社會穩(wěn)定的“第一道防線”，變被動受理調(diào)解為主動介入調(diào)解，特別是涉及資產(chǎn)分配、財產(chǎn)繼承等可能造成重大影響的案件，要主動跨前、主動介入，發(fā)揮好司法行政優(yōu)勢，積極爭取法院、檢察院、公安的工作支持，為黨委政府分憂，為群眾解難。

二是要建立健全人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各級調(diào)解組織建設(shè)，建立專兼結(jié)合的調(diào)解隊伍。通過民主選舉與聘任相結(jié)合，不斷優(yōu)化人民調(diào)解員的隊伍結(jié)構(gòu)，吸引一些熱心公益事業(yè)、品行良好、有能力、有專業(yè)知識、思想新、懂法律的高素質(zhì)人才到人民調(diào)解員隊伍中來，如離退休的法律專業(yè)人士、法學(xué)專家和其他志愿者，建立起一支老中青調(diào)解員相結(jié)合、專職人員與志愿者相結(jié)合的人民調(diào)解員隊伍。

三是要加強(qiáng)宣傳，努力營造全社會都來理解、關(guān)心人民調(diào)解工作的良好氛圍。加強(qiáng)對人民調(diào)解工作地位、作用及先進(jìn)人物事跡的宣傳，切實樹立人民調(diào)解員的威信。要充分發(fā)揮人民調(diào)解工作的作用，使之成為社區(qū)居民解決矛盾糾紛、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要選擇；使之成為黨委政府關(guān)注民生、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的有生力量[4]。

四是要真心誠意地關(guān)心人民調(diào)解員的成長。基層司法所要制定培訓(xùn)計劃，切實落實人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)措施；按照星級調(diào)解員評定制度，切實落實星級調(diào)解員補(bǔ)貼；根據(jù)調(diào)解員工作特點，切實落實傷殘評定、保險優(yōu)撫以及誤餐、交通、通訊補(bǔ)貼措施。