農(nóng)民工市民身份定位的制度約束與政策選擇

元煥芳

【摘要】加快城市化進(jìn)程的核心在于推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，但當(dāng)前農(nóng)民工市民化進(jìn)程卻受到戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度等多重約束，而其根源在于城市資源的供給約束，為此在政策的選擇上需從制度供給、資源分配上進(jìn)行調(diào)整，從制度上賦予農(nóng)民工應(yīng)有的市民身份和市民權(quán)利，為城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)提供根本條件。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 市民身份 制度約束 政策選擇

城市化，是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口以及城市不斷發(fā)展的過(guò)程。當(dāng)前，城市化已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要發(fā)展戰(zhàn)略，其實(shí)質(zhì)和核心是農(nóng)民工的市民化，但農(nóng)民工的市民身份定位卻面臨著多重制度性困境，因此，亟需對(duì)農(nóng)民工的市民身份進(jìn)行重新制度定位，以尋求農(nóng)民工市民化可持續(xù)推進(jìn)的政策保障。

城市化進(jìn)程中農(nóng)民工市民身份定位的制度約束

在城市化推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民工的市民身份定位面臨著多重制度性約束，主要有戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度等。

戶籍限制。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是農(nóng)民獲取市民身份的一個(gè)突出的制度屏障。農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口在就業(yè)、住房、社會(huì)福利保障、教育、醫(yī)療等方面有很大區(qū)別，非農(nóng)業(yè)人口（即市民）比農(nóng)業(yè)人口得到更多的資源和福利分配優(yōu)待，在此背景下，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步形成。當(dāng)前農(nóng)民向城市的自由流動(dòng)雖無(wú)明顯障礙，但由于農(nóng)民和市民的戶籍身份背后是二者享受的截然不同的社會(huì)地位、資源和福利分配，二者的身份轉(zhuǎn)變涉及到資源的重新分配和不同群體的利益格局調(diào)整。

就業(yè)限制。在城市有穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工獲得市民身份，在城市生活和發(fā)展的前提和必要手段。但是，當(dāng)前許多城市對(duì)農(nóng)民工就業(yè)設(shè)置了諸多限制，表現(xiàn)在：一方面，設(shè)置就業(yè)障礙，出臺(tái)一些就業(yè)政策和文件，限制農(nóng)民工和城市原有居民在勞動(dòng)力市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，限制農(nóng)民工在城市的就業(yè)范圍和就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，在城市戶籍準(zhǔn)入方面，即農(nóng)民工獲取市民身份的就業(yè)條件方面，對(duì)諸如就業(yè)范圍、就業(yè)年限、收入水平等有著相對(duì)較高的條件要求，造成農(nóng)民工因達(dá)不到城市在戶籍準(zhǔn)入方面的就業(yè)條件要求而難以獲得市民身份。

住房限制。住房是農(nóng)民工在城市安家落戶的必要條件和重要保障。與就業(yè)限制相類似，一些大城市的住房政策和在戶籍準(zhǔn)入上相對(duì)較高的住房條件也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工獲得市民身份的步伐。具體表現(xiàn)在：一方面，當(dāng)前許多大城市規(guī)定必須在城市購(gòu)買一定面積的住房，一般要求60平米以上，并居住一定的時(shí)間，才有資格獲取當(dāng)?shù)氐氖忻裆矸?。但另一方面，?dāng)前城市商品房高額的房?jī)r(jià)和農(nóng)民工極低的工資形成強(qiáng)烈對(duì)比，使得農(nóng)民工根本無(wú)力購(gòu)買城市商品房，再加之城市住房保障制度對(duì)農(nóng)民工的排斥，使得絕大部分農(nóng)民工根本無(wú)法滿足獲取市民身份所要求的住房條件。

教育限制。一是許多大城市對(duì)農(nóng)民工獲得市民身份都有一定的受教育文化水平或技能水平要求。如一般要求農(nóng)民工具備高中及以上學(xué)歷或中專、中級(jí)工以上技術(shù)水平，這無(wú)疑將當(dāng)前占農(nóng)民工絕大多數(shù)的學(xué)歷僅有初中學(xué)歷水平，以及沒(méi)有相應(yīng)技能水平資格證書(shū)但在實(shí)踐中積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工排除在市民身份之外；二是當(dāng)前許多城市的公辦學(xué)校以戶籍為門(mén)檻排斥農(nóng)民工子女進(jìn)入城市接受教育，具體表現(xiàn)為要么拒不接受農(nóng)民工子女入學(xué)、要么對(duì)農(nóng)民工子女額外收取各類高額費(fèi)用等，這樣使得許多農(nóng)民工因子女在城市的教育問(wèn)題難以解決，而有所減緩。

多重制度限制農(nóng)民工獲取市民身份的原因分析—城市資源的供給制約

各個(gè)城市尤其是大城市對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民設(shè)置各種準(zhǔn)入制度限制的背后主要是受制于城市現(xiàn)有資源所能承載的人口容納力的制約。具體來(lái)說(shuō)，這些資源制約主要有：

就業(yè)資源制約。農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民首先對(duì)城市的就業(yè)資源提出了挑戰(zhàn)，因?yàn)檗r(nóng)民工要像市民一樣長(zhǎng)期在城市生存發(fā)展，城市必須要提供給農(nóng)民工長(zhǎng)期穩(wěn)定的能夠維持市民生活標(biāo)準(zhǔn)的就業(yè)機(jī)會(huì)，這樣才能夠維持這部分新增市民在城市的生活發(fā)展需要。而一些城市由于一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尤其是一些能夠帶動(dòng)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，所能提供的就業(yè)機(jī)會(huì)往往有限，不能滿足大量的農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的需要，因此考慮到城市的就業(yè)容納力，許多城市會(huì)通過(guò)設(shè)置一些就業(yè)限制和就業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻來(lái)限制農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民。尤其是就業(yè)機(jī)會(huì)沒(méi)有充分保障的條件下，許多城市為了將有限的就業(yè)資源優(yōu)先保障城市居民，因此會(huì)通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格的就業(yè)限制條件來(lái)限制農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民。

住房資源制約。城市住房資源約束（尤其是廉價(jià)的城市保障性住房資源的限制）是各大城市對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民設(shè)置住房準(zhǔn)入條件的主要原因。當(dāng)前，城市的住房問(wèn)題一直是社會(huì)各界高度關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。高額的商品房?jī)r(jià)格不僅將外來(lái)務(wù)工人員排除在商品房市場(chǎng)之外，就是城市原有的中低收入居民，也被無(wú)情地排除在商品房市場(chǎng)外。城市有限的保障性住房資源滿足城市原有中低收入市民尚且不足，如果數(shù)量更為龐大的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民后，必將對(duì)城市相對(duì)廉價(jià)的保障性住房資源如經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房資源造成更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種有限的住房資源也使得許多城市通過(guò)設(shè)置較高的住房準(zhǔn)入條件來(lái)限制農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民。

教育資源制約。對(duì)農(nóng)民工子女在城市進(jìn)行教育限制的背后實(shí)質(zhì)上是受城市教育資源相對(duì)有限的制約。如農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民后，會(huì)帶動(dòng)其家屬子女向城市的遷徙，大量的農(nóng)民工子女需要在城市入學(xué)，接受教育，而現(xiàn)有城市學(xué)校的數(shù)量、教學(xué)設(shè)備、師資力量等資源又容納不了，因此許多城市由于受教育資源的限制，進(jìn)而對(duì)農(nóng)民工獲取市民身份進(jìn)行一定的限制。

農(nóng)民工市民身份定位的政策選擇

城市的資源和人口容納力約束是城市對(duì)農(nóng)民工獲取市民身份進(jìn)行制度限制的主要原因，因此，要推進(jìn)農(nóng)民工的市民身份定位，必須千方百計(jì)加快城市化建設(shè)，不斷增強(qiáng)城市資源對(duì)新增市民的容納力。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面加快建設(shè)：

增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)容納力，擴(kuò)大農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)。針對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民的就業(yè)資源制約，當(dāng)前要促進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民，培育大容量的城市就業(yè)載體，消除對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的種種限制，盡可能提供更多的就業(yè)崗位就是當(dāng)務(wù)之急。而這有賴于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是依賴于能創(chuàng)造更多崗位、提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)的具有勞動(dòng)力集聚效應(yīng)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這就要求城市要出臺(tái)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶持政策，通過(guò)培育優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和提供一系列優(yōu)惠條件，推進(jìn)相關(guān)就業(yè)帶動(dòng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)的發(fā)展，以盡可能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)更多的農(nóng)民工就業(yè)。此外，為保障農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)，在城市的就業(yè)機(jī)會(huì)增多之后，城市還需進(jìn)一步消除對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的種種限制，實(shí)行平等的就業(yè)制度，從而保障農(nóng)民工在城市的穩(wěn)定就業(yè)，幫助農(nóng)民工滿足獲取城市戶籍的就業(yè)條件。

推進(jìn)農(nóng)民工住房保障體系建設(shè)。在城市有穩(wěn)定的住房是農(nóng)民工在城市生活定居的基礎(chǔ)條件和物質(zhì)保障，也是許多城市制定的農(nóng)民工獲取市民身份的主要準(zhǔn)入條件之一。而當(dāng)前高額的市場(chǎng)房?jī)r(jià)，將收入處于最底層的農(nóng)民工排斥在商品房市場(chǎng)之外，在城市買不起房，無(wú)法滿足城市戶口的住房準(zhǔn)入條件當(dāng)前是阻礙農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民的一個(gè)突出的攔路虎。因此，要推進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民，解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題就顯得異常迫切。而當(dāng)前商品房?jī)r(jià)居高不下，解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題僅靠農(nóng)民工自身的力量是不行的，必須政府出面解決。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的住房需求和收入條件，在政府的城市住房建設(shè)規(guī)劃中，將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系，取消經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房制度對(duì)農(nóng)民工的限制，允許農(nóng)民工和市民一樣享受相關(guān)的住房的優(yōu)惠政策，有條件的地方可推行農(nóng)民工住房公積金制度，逐步解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。以此來(lái)幫助農(nóng)民工滿足獲取城市戶籍的住房條件。

擴(kuò)大城市教育資源的容納力，解決農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題。農(nóng)民工子女在城市教育問(wèn)題難以解決也是阻礙農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民身份的一個(gè)主要障礙因素。對(duì)此，要求各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)在制定城市教育發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將農(nóng)民工子女的教育需求考慮進(jìn)去并納入財(cái)政預(yù)算，取消現(xiàn)有的對(duì)農(nóng)民工子女接受城市教育的種種限制性條件和額外的收費(fèi)要求，以城市公辦教育為主，不斷擴(kuò)大城市公辦教育的教育規(guī)模和容納力，以吸納更多的農(nóng)民工子女進(jìn)城就學(xué)。在農(nóng)民工子女進(jìn)城的教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)方面，可探索中央政府、流出地政府、流入地政府以及農(nóng)民工子女家庭四者按一定比例分擔(dān)機(jī)制。此外，也有人提出“錢隨人走”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即從中央層面，可以實(shí)施義務(wù)教育登記制度，印發(fā)全國(guó)通用的義務(wù)教育登記證，農(nóng)民工子女到流入地城市就讀時(shí)，可憑此證注冊(cè)入學(xué)，中央財(cái)政按各地報(bào)送的流入學(xué)生人數(shù)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)向各地核撥轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)。

【作者單位：河南科技學(xué)院思政部；本文系2011年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“城市化進(jìn)程中農(nóng)民工市民身份定位障礙及對(duì)策研究”部分成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011B220】

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）