略論我國(guó)征收制度的困境與出路

李小博

【摘要】我國(guó)的征收制度存在著諸多困境，其背后的根源在于當(dāng)前城市發(fā)展規(guī)劃及其所折射的發(fā)展模式，以及較為集權(quán)的分稅制體制?；猱?dāng)前征收困境的出路首先在于使公民參與實(shí)質(zhì)化，其次要還原公益拆遷的本質(zhì)，最后通過(guò)嚴(yán)格的行政程序和獨(dú)立的司法程序來(lái)保障征收補(bǔ)償?shù)墓?/p>

【關(guān)鍵詞】征收補(bǔ)償 拆遷 公共利益

國(guó)家經(jīng)濟(jì)征收制度的法律困境

征收是為公共利益的需要，本應(yīng)是利國(guó)利民之舉，但現(xiàn)實(shí)卻是征收問(wèn)題不斷，相關(guān)矛盾愈演愈烈。

一方面，《物權(quán)法》作為保障公民財(cái)產(chǎn)的重要法律，仍未對(duì)公共利益作出明確的界定，僅在第四十二條中規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)w所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收。立法機(jī)關(guān)最終還是選擇把公共利益的解釋權(quán)拋給了行政機(jī)關(guān)。而由于行政機(jī)關(guān)在目前的拆遷活動(dòng)中具有天然的強(qiáng)勢(shì)地位，往往為了私利將其作出的大多數(shù)拆遷行為決定都解釋為出于公共利益的需要，因此立法機(jī)關(guān)這樣的做法實(shí)際上是縱容了行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為，這就直接導(dǎo)致在拆遷過(guò)程中物權(quán)法成為公權(quán)力的御用工具。在實(shí)際拆遷的過(guò)程中，物權(quán)法被這一條文給架空了，拆遷條例也就公民的財(cái)產(chǎn)免受公權(quán)力的侵犯呢？

另一方面，作為征收具體依據(jù)的《拆遷條例》并未規(guī)定什么是“公共利益”，也沒(méi)有規(guī)定以什么程序來(lái)確定“公共利益”，甚至完全回避了對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，僅簡(jiǎn)單地規(guī)定拆遷目的在于“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”，①?gòu)亩鴮?dǎo)致實(shí)踐中《拆遷條例》異化為公權(quán)力機(jī)關(guān)與民爭(zhēng)利的遮羞布。雖然在公民的不斷抵制和建議下，其后通過(guò)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條明確采取了“列舉+概括”的折衷立法模式對(duì)因公共利益而征收房屋的范圍予以明確規(guī)定。但無(wú)論立法如何設(shè)定詳明的標(biāo)準(zhǔn)體系，畢竟都是抽象的，不可能自然而然地推導(dǎo)出何為公共利益；同樣，無(wú)論如何冗長(zhǎng)的列舉，都不可能窮盡公共利益的類(lèi)型和社會(huì)事業(yè)。而當(dāng)公共利益無(wú)法從法律本身予以界定，那么征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就存在著隨意性和主觀性。征收行為的合法、合理、公正就更難評(píng)定了，這既成為了征收所面臨的法律困境，也成為了征收這一社會(huì)矛盾存在的重要原因。

問(wèn)題產(chǎn)生的根源

實(shí)際上征收或拆遷之所以造成那么多罪惡、過(guò)錯(cuò)并不只是在于一部條例，而在于這部條例所要實(shí)現(xiàn)的城市發(fā)展規(guī)劃及其所折射的發(fā)展模式。征地本身并非罪惡之源，國(guó)家公共建設(shè)、公益開(kāi)發(fā)本身就需要對(duì)土地進(jìn)行征收并加以統(tǒng)一規(guī)劃，甚至可以說(shuō)，社會(huì)要發(fā)展就離不開(kāi)征地。實(shí)踐中，征地成為了地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，土地財(cái)政主導(dǎo)了地方的發(fā)展。由此某些政府憑借其手中的公權(quán)力和專(zhuān)政力量強(qiáng)行征地拆遷的理由就變得“正義”起來(lái)了，政府參與的低價(jià)收購(gòu)個(gè)人土地使用權(quán)牟取暴利的情況也就增多了，導(dǎo)致民怨沸騰。

之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，主要是因?yàn)?994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行的相對(duì)較為集權(quán)的分稅制體制。這種分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局，但對(duì)省級(jí)以下財(cái)政，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政產(chǎn)生了巨大影響。

一是將原本屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收，劃為中央收入；二是使得每一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分辦法，所以省級(jí)財(cái)政自然會(huì)將財(cái)權(quán)上收的壓力向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移，從而造成財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)。而隨著地方財(cái)政赤字急劇擴(kuò)大，為了補(bǔ)上財(cái)政缺口，土地財(cái)政就成為了地方財(cái)政的救命草，在其主導(dǎo)下，一些地方政府開(kāi)始運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)土地進(jìn)行整理和整合，然后進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)，進(jìn)而土地價(jià)格就會(huì)翻幾番。而對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)比較嚴(yán)重的中部不發(fā)達(dá)城市和沿海還沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)，這類(lèi)現(xiàn)象更為嚴(yán)重，政府參與市場(chǎng)調(diào)節(jié)、土地使用權(quán)分配的范圍和力度顯然過(guò)大。又由于在目前的政治體制下，地方政府官員的升遷又直接與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，地方官員為了自己的政治前途只關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)數(shù)字上面的發(fā)展，從而導(dǎo)致唯GDP主義的盛行，也正因?yàn)槿绱?，地方政府?duì)土地財(cái)政的需求日增，而征地賣(mài)地本就是土地財(cái)政的內(nèi)在含義，強(qiáng)拆作為成本最低的征地手段，理所當(dāng)然的成為土地財(cái)政主導(dǎo)下的必然悲劇。

解決問(wèn)題的對(duì)策

因此，只要我們?nèi)匀徊淮蚱七@種由政府主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，只要土地財(cái)政依然是政府的主要收入來(lái)源，拆遷或征地悲劇就必然是各種“政績(jī)工程”的衍生物。為此，我們目前應(yīng)努力在既有的模式下對(duì)征收制度進(jìn)行調(diào)整。

公民參與的實(shí)質(zhì)化。首先我們第一步要做的是讓公民真正的參與到我們的各種政策決策中來(lái)，畢竟，每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者，政府不是父母官，僅僅是人民選舉出來(lái)管理公共事務(wù)的公仆而已，政府的合法性就在于公民的支持，喪失了民意的政府，其合法性是應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑的。

不難理解的是，拆遷作為政府完成市鎮(zhèn)規(guī)劃的手段，其作用本應(yīng)僅僅是強(qiáng)制執(zhí)行政府預(yù)先制訂的城市規(guī)劃?？梢?jiàn)造成拆遷悲劇的根源并不在于拆遷條例本身，而在于整個(gè)城市規(guī)劃和拆遷決策過(guò)程。也就是說(shuō)，只要市民仍然被排除在拆遷規(guī)劃過(guò)程之外，只要拆遷對(duì)政府和開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)還是一門(mén)利用公權(quán)無(wú)本生利的行當(dāng)，那么無(wú)論如何修改條例，拆遷都文明不起來(lái)。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是：被拆遷人在政府把一切決策都敲定以后，才忽然得到通知，自己的房屋要拆了，限期搬遷，給多少錢(qián)也由政府說(shuō)了算，不同意就到法院告去，這就是現(xiàn)實(shí)。

因而，雖然表面上政府在各項(xiàng)城市規(guī)劃項(xiàng)目決策中也開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，請(qǐng)專(zhuān)家論證，但事實(shí)上，有些地方政府為了防止持異議者進(jìn)入聽(tīng)證會(huì)往往會(huì)百般阻攔，并暗中指定可以進(jìn)入聽(tīng)證會(huì)的人員。同時(shí)為了獲得理論上的論證依據(jù)，政府可以拋出巨大的經(jīng)濟(jì)利益吸引知識(shí)精英為自己的行為尋找合理性解釋。因而如若要真正確保市民真正參與到政府的決策過(guò)程中來(lái)，就有必要讓政府在拆遷中無(wú)利可圖，至少不能讓地方政府從中獲取自己的經(jīng)濟(jì)利益。

還原公益拆遷的本質(zhì)。要還原公益拆遷的本質(zhì)，就是讓公益拆遷真正成為一項(xiàng)公共服務(wù)。也就是說(shuō)我們要將公益拆遷非商業(yè)化，實(shí)際上，拆遷為什么會(huì)激起政府和開(kāi)發(fā)商如此強(qiáng)大的欲望，其根源就在于拆遷能給政府和開(kāi)發(fā)商帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)我們必須嚴(yán)格區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷，目前所發(fā)生的拆遷悲劇，大都是由于政府不區(qū)分這兩種拆遷的性質(zhì)而釀成的。

因此，我們必須嚴(yán)格限制公益拆遷商業(yè)化，必須明確公益拆遷僅僅是政府為了公共利益而主持的拆遷行為，不能以政府或個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益為目的，其主要在于為大眾謀福祉，而這也恰恰是政府存在的合法性和目的性所在。而商業(yè)拆遷則是開(kāi)發(fā)商為了商業(yè)目的，由開(kāi)發(fā)商自行主導(dǎo)的拆遷行為，政府只能在開(kāi)發(fā)商與被拆遷人協(xié)商妥當(dāng)以后才能進(jìn)行征收，然后由開(kāi)發(fā)商自己進(jìn)行拆遷行為，政府在整個(gè)商業(yè)拆遷的過(guò)程中只能作為一個(gè)中立的第三人出現(xiàn)，如果我們能夠通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)讓公益拆遷行為真正成為一項(xiàng)公共服務(wù)，而不是盈利的手段，讓商業(yè)拆遷遵循市場(chǎng)的規(guī)則，這樣，政府和開(kāi)發(fā)商就不能從中漁利或者說(shuō)至少不能獲取暴利，拆遷行為才有可能會(huì)更加理性。否則一切改變都只能是無(wú)的放矢。但是如果我們僅僅是還原拆遷的本質(zhì)，但是并不對(duì)拆遷的程序加以保障，我們?nèi)匀粺o(wú)法保證拆遷的文明。

保障程序的公正。保障程序的公正，就必須建立一個(gè)中立的估算機(jī)構(gòu)并切實(shí)保障公正司法的存在。在確定征收范圍以后，接下來(lái)的步驟就是對(duì)房屋和土地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，這里就涉及到應(yīng)該有誰(shuí)來(lái)評(píng)估的問(wèn)題，政府作為拆遷的當(dāng)事人，自然不可以做裁判員，但是事實(shí)上，卻一直都是政府一手主持拆遷，另一手定下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就是不公平，由于政府掌握了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)，被拆遷人就只有被動(dòng)的選擇接受或不接受，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地，從而造成了不少所謂的“不穩(wěn)定因素”。這樣顯然有悖法治的基本要求，因而，我們必須要建立一個(gè)中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)被拆遷人的土地和房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，政府再根據(jù)這種評(píng)估結(jié)論補(bǔ)償被拆遷人，而不再是政府一方始終處于強(qiáng)勢(shì)和強(qiáng)權(quán)的狀態(tài)。

在新西蘭，依照其當(dāng)?shù)氐姆?，即便是涉及到公共工程的拆遷，也是先由政府給出一個(gè)評(píng)估價(jià)格，如業(yè)主覺(jué)得不公道，可到市場(chǎng)上隨機(jī)挑選兩個(gè)權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)，選擇平均評(píng)估價(jià)格支付，而評(píng)估的費(fèi)用也由政府承擔(dān)。這種方法具有一定的參考價(jià)值，只是在我國(guó)國(guó)情下，首先要做到的是確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立與公正，而要做到公正就首先要中立，中立則要求評(píng)估機(jī)構(gòu)不能受到各方的影響，但實(shí)際上，要做到這點(diǎn)很難。如何保障評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立，則還有待進(jìn)一步的研究。

其次要做的就是在被拆遷人認(rèn)為補(bǔ)償不合理時(shí)可以提起訴訟，將爭(zhēng)議交給司法機(jī)關(guān)來(lái)決斷，于是，司法程序就成為被拆遷人最后的救命稻草，而要保證一個(gè)對(duì)各方都公平的判決，我們就必然要求保障一個(gè)公正的司法環(huán)境，這里就有涉及到法院系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的相互獨(dú)立問(wèn)題，只有在這兩種機(jī)構(gòu)的中立性得到保障的情況下，拆遷才有可能理性地進(jìn)行。

【作者單位：中共河南省直機(jī)關(guān)黨?！?/p>

【注釋】

①劉向民：“中美征收制度重要問(wèn)題之比較”，《中國(guó)法學(xué)》，2007年第6期。

責(zé)編/張蕾