行政補(bǔ)償程序的缺陷及其完善

蒲曉媛

【摘要】行政補(bǔ)償是一項(xiàng)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生重要影響的制度，但如果沒有正當(dāng)程序作為保障，相對(duì)人的利益很容易受到行政機(jī)關(guān)的侵害。我國(guó)的行政補(bǔ)償程序存在缺乏統(tǒng)一的行政補(bǔ)償程序立法等問題，因此要樹立正確的行政補(bǔ)償程序立法指導(dǎo)思想、構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的立法模式，從而完善現(xiàn)有的行政補(bǔ)償程序。

【關(guān)鍵詞】行政補(bǔ)償 程序 缺陷 完善 公用征收

行政補(bǔ)償程序問題概述

行政補(bǔ)償程序的定義。所謂行政補(bǔ)償程序即指行政主體在實(shí)施行政補(bǔ)償活動(dòng)中所要遵循的步驟、順序、方式和時(shí)限。我國(guó)法律、法規(guī)中規(guī)定的行政補(bǔ)償范圍較廣，程序也存在差異。受篇幅所限，本文將重點(diǎn)論述的是公用征收中的補(bǔ)償程序，主要涉及土地征收和房屋征收。

行政補(bǔ)償程序的功能。第一，制約功能?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政的訴求大大超過了過去，因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)非常廣泛，手段也呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。但行政實(shí)體法未作出更為詳細(xì)、面面俱到的規(guī)范。因此，必須通過程序來制約行政權(quán)力的行使。

第二，保障功能。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，在行政管理活動(dòng)中，相對(duì)人不僅需要行為的結(jié)果公平正義，對(duì)于行為的過程同樣也要求符合自身利益。在公用征收補(bǔ)償活動(dòng)中，相對(duì)人通過了解和參與補(bǔ)償過程，運(yùn)用程序性權(quán)利對(duì)抗行政機(jī)關(guān)違法或?yàn)E用權(quán)力，可以減少行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法或不公正補(bǔ)償?shù)膸茁剩瑥亩畲笙薅缺Ｗo(hù)當(dāng)事人的合法利益。

第三，維護(hù)功能。在行政補(bǔ)償過程中，通過程序規(guī)則，可以加強(qiáng)相關(guān)方相互之間的溝通和交流，從而使行政機(jī)關(guān)作出的決定更容易獲得人們的理解和支持。通過行政補(bǔ)償程序具體步驟的安排，相對(duì)人對(duì)最后可能出現(xiàn)的結(jié)果的認(rèn)識(shí)和接受能力將有所增強(qiáng)。同時(shí)，通過補(bǔ)償活動(dòng)的有序延展，法律秩序和社會(huì)穩(wěn)定也將逐漸實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)行政補(bǔ)償程序的現(xiàn)狀與問題

行政補(bǔ)償程序的立法現(xiàn)狀。我國(guó)的行政補(bǔ)償制度建立已久，相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量也不少，但缺乏系統(tǒng)性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》中對(duì)補(bǔ)償程序進(jìn)行了較為詳細(xì)地規(guī)定，主要包括如下內(nèi)容：公告；補(bǔ)償?shù)怯洸⒙犎∫庖?；協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議；補(bǔ)償爭(zhēng)議的裁決；執(zhí)行。

行政補(bǔ)償程序存在的主要問題。第一，缺乏統(tǒng)一的行政補(bǔ)償程序立法。我國(guó)關(guān)于行政補(bǔ)償制度的規(guī)定主要分散在不同的法律、法規(guī)和規(guī)章之中。由于缺乏統(tǒng)一的立法，造成不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同部門程序立法不一，標(biāo)準(zhǔn)多樣。執(zhí)法實(shí)踐中同樣的補(bǔ)償事件在不同地區(qū)、不同時(shí)期甚至同一地區(qū)的補(bǔ)償結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，不能彌補(bǔ)相對(duì)人受到的實(shí)際損害，嚴(yán)重侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。

第二，現(xiàn)有的行政補(bǔ)償程序不完善。由于受“官本位”思想的影響，我國(guó)現(xiàn)有行政補(bǔ)償程序的規(guī)定多是從行政機(jī)關(guān)角度考慮，而較少涉及相對(duì)人意見的表達(dá)。以聽證程序?yàn)槔?，《土地管理法》中有征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定。但對(duì)于究竟應(yīng)如何聽取意見，其未作進(jìn)一步說明；《國(guó)土資源聽證規(guī)定》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中關(guān)于聽證的規(guī)定也都略顯粗糙，不利于相對(duì)人意見的表達(dá)。

第三，行政補(bǔ)償救濟(jì)程序規(guī)定的不完善。目前，行政補(bǔ)償糾紛不斷增加，但很多規(guī)范中并沒有關(guān)于權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中矛盾重生。因此，如何為相對(duì)人提供有效的救濟(jì)是現(xiàn)行立法必須思考的問題。

完善行政補(bǔ)償程序的幾點(diǎn)思考

建立正確的行政補(bǔ)償程序立法指導(dǎo)思想。首先從源頭上樹立正確的立法指導(dǎo)思想。我國(guó)歷來就有“重實(shí)體，輕程序”的思想，反映到以往的立法中主要表現(xiàn)為，法律規(guī)范中多是對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力，相對(duì)人義務(wù)的規(guī)定，基本或是很少涉及具體實(shí)施程序的規(guī)定。因此，完善行政補(bǔ)償程序必須首先認(rèn)識(shí)到程序?qū)τ谛姓芾淼闹匾饬x?，F(xiàn)代法治社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)不能肆意行使行政權(quán)力，行政權(quán)力作用的過程，實(shí)際上就是權(quán)力主體作出選擇的過程。通過穩(wěn)定化、理性化的程序設(shè)計(jì)排除管理過程中的個(gè)人偏見，使得決策正確化。另外，由于程序本身所包含的時(shí)限、順序、格式化內(nèi)容，可以保證行政機(jī)關(guān)有效地做出行政決定。同時(shí)，通過良好程序制度的安排，如吸納相對(duì)人參與、要求行政權(quán)按照公正合理的程序規(guī)則，有效解決行政管理過程中行政權(quán)和相對(duì)人權(quán)利的不平衡狀態(tài)。

另外，在建構(gòu)行政補(bǔ)償程序時(shí)應(yīng)當(dāng)始終將個(gè)人權(quán)利保護(hù)作為指導(dǎo)思想，反映到立法中就是應(yīng)當(dāng)注重對(duì)行政權(quán)的制約和對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障，增加相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)話的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，在一定程度上也應(yīng)注意到對(duì)公共利益的保護(hù)。因?yàn)?，兩方面任何一方的偏頗都會(huì)導(dǎo)致兩種權(quán)利的失衡，不能達(dá)到共贏的局面。

行政補(bǔ)償程序立法模式的選擇。對(duì)于行政補(bǔ)償進(jìn)行立法究竟采取什么樣的模式，理論界有較大分歧。第一種立法模式認(rèn)為在國(guó)家賠償法中附帶作出規(guī)定，并同時(shí)抓緊制定和完善各單行行政補(bǔ)償法；第二種立法模式認(rèn)為修改現(xiàn)行法律，不主張制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》；第三種立法模式認(rèn)為應(yīng)該制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，對(duì)行政補(bǔ)償進(jìn)行系統(tǒng)、完整的規(guī)定。筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償和行政補(bǔ)償是兩種不同的制度，其內(nèi)容差別也較大，將兩種不同的制度規(guī)定在一個(gè)法律文件中難度較大；另外，目前制定一部單行的《行政補(bǔ)償法》的時(shí)機(jī)還不成熟。我國(guó)目前正在積極醞釀《行政程序法》，可以考慮在《行政程序法》中專門就行政補(bǔ)償程序作出規(guī)定，同時(shí)不斷完善各單行法律、法規(guī)的規(guī)定。隨著時(shí)間的發(fā)展，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，最終制定出符合我國(guó)實(shí)際的《行政補(bǔ)償法》。

完善行政補(bǔ)償程序的建議。第一，論證程序。從世界范圍來看，各國(guó)公用征收的目的多是從公共利益角度考慮。但公共利益無論是從內(nèi)涵還是外延都不易確定。為保證征收行為的正確性，首先必須對(duì)公共利益有一個(gè)正確的判斷。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在征收機(jī)關(guān)正式作出補(bǔ)償前也應(yīng)該設(shè)置一個(gè)論證程序，判斷行政機(jī)關(guān)的征收行為是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。該程序應(yīng)包括調(diào)查、專家論證和聽證。論證后應(yīng)將結(jié)果在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公布，同時(shí)應(yīng)將各類意見的采納、不采納的情況和理由進(jìn)行公告。

第二，告知。告知程序是實(shí)現(xiàn)公民“知情權(quán)”所必需的過程。告知的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括受行政行為影響的利害關(guān)系人，這樣可以保護(hù)行政相對(duì)人和第三人的合法權(quán)益。告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償?shù)氖掠?、依?jù)、標(biāo)準(zhǔn)和方式、當(dāng)事人請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間、補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)及相對(duì)人依法享有的權(quán)利。從告知的目的來看，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該采用通知書而不是公告的形式，應(yīng)當(dāng)逐一送達(dá)相對(duì)人，由相對(duì)人簽收。

第三，委托損害評(píng)估。為了準(zhǔn)確評(píng)估出當(dāng)事人受到的損失以及行政機(jī)關(guān)所應(yīng)付的補(bǔ)償費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由具有高度獨(dú)立性市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估作價(jià)，通過評(píng)估便于解決專業(yè)技術(shù)難題。建設(shè)部出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》中規(guī)定了評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法。但由于被征收人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)后，評(píng)估機(jī)構(gòu)的委托人仍是征收部門，評(píng)估費(fèi)用是由征收部門來支付，由于利益關(guān)系的存在，評(píng)估結(jié)果的公正性很難得到保證。因此，在確保評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立的情形下，為避免錯(cuò)誤評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在由補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)代表、補(bǔ)償權(quán)利人代表的參與下，公開進(jìn)行聽證，在認(rèn)真聽取雙方意見的前提下，結(jié)合自己調(diào)查、勘驗(yàn)的情況，運(yùn)用一定方法作出正確的評(píng)估結(jié)論。評(píng)估的過程應(yīng)當(dāng)公開接受社會(huì)監(jiān)督，還應(yīng)配套告知理由、回避等制度。①對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)建立處罰和評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)定只要有違規(guī)行為出現(xiàn)，不得再次進(jìn)入候選范圍，這樣可以加大評(píng)估機(jī)構(gòu)的自律。

第四，協(xié)商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的過程，如何能實(shí)現(xiàn)兩者均衡，最有效的途徑就是平等協(xié)商。行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)與相對(duì)人在堅(jiān)持合法、自愿原則的前提下，就補(bǔ)償?shù)姆秶⒎绞?、?biāo)準(zhǔn)與被補(bǔ)償人進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。

第五，訂立協(xié)議。行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)與被補(bǔ)償人能協(xié)商一致的，雙方應(yīng)訂立行政補(bǔ)償協(xié)議書。如果雙方經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議，行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)可依職權(quán)單方面作出行政補(bǔ)償決定。

第六，司法救濟(jì)。當(dāng)相對(duì)人不能與補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，或相對(duì)人不服行政補(bǔ)償決定時(shí)，可以復(fù)議或訴訟。同時(shí)應(yīng)規(guī)定復(fù)議或行政訴訟期間停止征收行為的執(zhí)行。

第七，給付補(bǔ)償。在補(bǔ)償協(xié)議或其他法律文書生效后，行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照要求及時(shí)、充分地給付。

第八，執(zhí)行。這不是補(bǔ)償行為的必經(jīng)程序，只有在當(dāng)事人不履行協(xié)議的時(shí)候，另一方當(dāng)事人可以通過向法院提起訴訟或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容。

另外，需要明確的是，為了使行政補(bǔ)償及時(shí)、有序地開展，法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)就補(bǔ)償行為所涉及的時(shí)限問題予以規(guī)定。在法律無法做出規(guī)定而由行政機(jī)關(guān)決定的時(shí)候，也應(yīng)注意與當(dāng)事人的協(xié)商，確定合理的時(shí)限。

【作者單位：內(nèi)江師范學(xué)院政法與歷史學(xué)院；本文系四川省教育廳科研項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11SB159】

【注釋】

①沈開舉：《行政補(bǔ)償法研究》，北京：法律出版社，2004年，第217～218頁。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）