政府信息公開制度初探

李主峰　鄭鳳

【摘要】政府信息公開是憲法關(guān)系中公民權(quán)利與國家權(quán)力關(guān)系的連接點(diǎn)和表現(xiàn)方式之一。文章在論證公民權(quán)利與政府信息公開關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析了政府信息公開條例實(shí)施以來取得的成績和不足，認(rèn)為私權(quán)利與公權(quán)力的和諧發(fā)展是政府信息公開的基礎(chǔ)，為此應(yīng)提高政府信息公開的立法層級，完善政府信息公開法律制度。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開 私權(quán)利 公權(quán)力 平衡

自2008年《政府信息公開條例》實(shí)施以來，我國政府信息公開取得了不少成績，但也存在一些不足。我們應(yīng)立足公權(quán)力與私權(quán)利的協(xié)調(diào)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)政府信息公開。

政府信息公開與公民權(quán)

國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系是憲法理論中的重要問題?，F(xiàn)代國家在合理統(tǒng)治和管理社會、服務(wù)社會的同時(shí)也受制于社會，政府信息公開在這一過程中通過平衡公權(quán)力與私權(quán)利來推動社會和諧發(fā)展。

政府信息公開是政府的法定職責(zé)。英國思想家洛克在《政府論》中曾指出：“公開政府信息是政府職責(zé)范圍內(nèi)的義務(wù)，是法治社會公權(quán)力行使的法定要求?！狈ㄖ紊鐣枰O(shè)置有效機(jī)制對公權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束，從而保護(hù)公民私權(quán)利，監(jiān)督公權(quán)力合理與合法地運(yùn)行，政府信息公開有利于通過公民監(jiān)督權(quán)力來制約權(quán)力濫用和腐敗，調(diào)劑社會資源配置，維護(hù)社會穩(wěn)定。當(dāng)今世界大多數(shù)國家都將政府信息規(guī)定為政府的法定職責(zé)。美國總統(tǒng)約翰遜曾說過，在國家安全許可范圍內(nèi)，只有當(dāng)人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能最好地運(yùn)行。因此，公開政府信息是政府職責(zé)范圍內(nèi)的義務(wù)，是法治社會公權(quán)力行使的法定要求，也是民主政治文明的重要特征。

公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是政府信息公開的推動力。人民是社會發(fā)展的真正動力，是社會精神生活和物質(zhì)生活的創(chuàng)造者。法律作為人類精神文化產(chǎn)品也是由人民創(chuàng)造的，法律應(yīng)明確規(guī)定公民首先應(yīng)知曉自己的權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)權(quán)利的方式、途徑、法律救濟(jì)，然后實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，在實(shí)現(xiàn)權(quán)力過程中發(fā)現(xiàn)并解決問題，這一過程本身要求政府公開信息，通過私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)監(jiān)督公權(quán)力，推動公權(quán)力合法運(yùn)行?？梢姡駲?quán)利的實(shí)現(xiàn)要求政府必須在以公開為原則基礎(chǔ)上的信息公開。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是民眾社會能力和作用的體現(xiàn)，這就天然地要求推動政府信息公開。

政府信息公開是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本條件。政府作為社會的管理部門，掌握著重要的信息和社會公共資源，公民擁有信息量的多少關(guān)系到公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與否、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度及公權(quán)力的合法性。公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)必須是對政府信息及相關(guān)公共政策的知悉和獲取的權(quán)利?，F(xiàn)代文明政府的最低標(biāo)準(zhǔn)就是要求政府信息必須公開，政府是服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過給公民提供信息服務(wù)來實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利?，F(xiàn)代法治政府以依法行政為己任，政府的一切行為都要納入法治軌道。政府信息公開是人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，政府公開信息和公民獲取信息是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等四大基本權(quán)利的基礎(chǔ)，也是建立陽光政府的基本保障。

公權(quán)力的行使要以法律法規(guī)授權(quán)為唯一根據(jù)，而公民權(quán)利的行使以法律設(shè)定禁止規(guī)定為例外。任何法律、法規(guī)、規(guī)章均不能剝奪憲法賦予公民的基本權(quán)利。公權(quán)力與私權(quán)利的平衡就是嚴(yán)格遵循憲法以及憲政理念，各司其職，和諧運(yùn)行。人民主權(quán)是民主憲政的基本要求，公眾是推動政府信息公開的力量源泉，國家權(quán)力是私權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。

政府信息公開條例與公民權(quán)利保障

條例實(shí)施以來的實(shí)踐情況?！墩畔⒐_條例》于1998年作為立法研究課題立項(xiàng)，2008年5月正式實(shí)施，在實(shí)踐中取得了一定的成績：一是在司法實(shí)踐中，最高人民法院頒布的《最高人民法院審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》于2011年8月13日起施行，為公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了司法救濟(jì)條件。二是政府部門也相應(yīng)做了大量工作。政府建立網(wǎng)站、公布機(jī)關(guān)職能、公布土地使用狀況、政府采購等，此外，各部門還在年初公布政府信息公開年報(bào)。三是學(xué)者們也積極進(jìn)行了豐富的理論研究，在對中外政府信息公開進(jìn)行了大量的比較研究基礎(chǔ)上，提出了完善我國政府信息公開的設(shè)想。四是民眾要求政府信息公開熱情高漲。現(xiàn)已完成初步的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，但也存在不足。民眾熱情高，提出許多相應(yīng)問題要求政府給予答復(fù)，但未能得到解決和滿意的答復(fù)；提起訴訟不予立案，公民權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)；公權(quán)力在某種情況下的不作為和濫作為，上述現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。公民權(quán)利的保障和政府行政監(jiān)督亟待加強(qiáng)，司法監(jiān)督的可操作性和技術(shù)性有待提高。

條例對公民權(quán)利保障性不足。一是立法層級不夠?qū)е抡畔⒐_范圍的有限性和公民權(quán)利保障的有限性。我國《政府信息公開條例》第二條明確了政府信息公開是狹義的，政府信息中的政府僅指行政機(jī)關(guān)，而影響公民權(quán)利的政府信息應(yīng)是廣義的。公民權(quán)利的內(nèi)容涉及社會經(jīng)濟(jì)、政治文化等多方面，這些權(quán)利屬于基本權(quán)利，應(yīng)由憲法規(guī)定。我國憲法明確人民主權(quán)原則并通過公民的權(quán)利、義務(wù)及國家機(jī)關(guān)等章節(jié)加以落實(shí)，明確了私權(quán)利與公權(quán)力的關(guān)系，公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要制度和法定程序保障，必須由法律規(guī)定。同時(shí)公民基本權(quán)利不僅涉及政府信息公開，還涉及司法和立法信息公開，也要求法律統(tǒng)一規(guī)定，政府信息公開有待于進(jìn)一步提升立法層級。

二是公權(quán)力與私權(quán)利不平衡，公權(quán)力過于強(qiáng)大。主要表現(xiàn)在以下方面：政府在對待申請公開的信息還保留有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，在某種程度上還有可能為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的政務(wù)公開留下障礙；擁有直接利益關(guān)系的公民處于決策和獲取決策過程的邊緣地帶。政府信息公開過程中參與主體的有限，申請政府信息公開應(yīng)為有利害關(guān)系的人，否則得不到政府部門的同意；訴訟主體有限，按照行政訴訟法規(guī)定行政訴訟適格主體應(yīng)是利害關(guān)系人，相當(dāng)部分人的監(jiān)督權(quán)利受限；法律沖突存在，出現(xiàn)政府權(quán)力過大現(xiàn)象。例如由于保密法等的限制，易于政府以保密為借口，限制公民參與政府信息公開與決策，法律沖突可能導(dǎo)致公民權(quán)利受阻。

三是政府信息公開邏輯起點(diǎn)規(guī)定不明確。知情權(quán)無明確憲法依據(jù)，信息公開權(quán)利救濟(jì)制度不完善。行政復(fù)議是“老子審兒子”，行政訴訟原告資格限制過多，公益訴訟受影響，出現(xiàn)制度偏頗和實(shí)踐障礙，缺乏對信息獲取的明確保障。

平衡公權(quán)力與私權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府信息公開

公眾是推動政府信息公開的力量，政府是推行這一制度的力量，必須保持公權(quán)力與私權(quán)利的平衡，既要保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，又不得影響他人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮公權(quán)力的保障作用和私權(quán)利的監(jiān)督作用。

提高立法層級。第一、廣義的政府信息公開只能由法律規(guī)定。政府信息公開條例中的政府信息是狹義的，從行政立法看無可爭議。但公權(quán)力體現(xiàn)在立法、司法、行政等各領(lǐng)域，不僅涉及行政信息，還涉及司法信息，行政立法權(quán)只能在其職權(quán)范圍內(nèi)行使，不得越權(quán)。作為憲法基本原則的人民主權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)以及憲法公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，要求政府信息公開應(yīng)為廣義的，只有法律才能界定國家全面權(quán)力。第二、法律效力等級提高有利于公民權(quán)利的保障。從法律救濟(jì)層面看，行政訴訟是依據(jù)法律參考法規(guī)，法律層級提高有利于公民權(quán)利的法律救濟(jì)。第三、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。行政法規(guī)的立法主體是權(quán)利實(shí)施的主體，自己限制自己的權(quán)利，容易出現(xiàn)偏頗，行政司法過程中按照自己制定的規(guī)則處理問題，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，即使實(shí)體和程序無問題，也容易引發(fā)誤解，自己不能當(dāng)自己的法官。

加強(qiáng)制度建設(shè)。在知情權(quán)是權(quán)利理念基礎(chǔ)上完善政府信息公開制度。在公開范圍、方式、方法，救濟(jì)途徑等方面都應(yīng)有一整套完整的制度。洛克在《政府論》中說道：政府所擁有的一切權(quán)力，只是為社會謀幸福，決不允許任意妄為，權(quán)力的實(shí)施必須通過明確公開的法律來保障。國家行為必須公開。要明確政府信息公開是原則，不公開是例外，例如應(yīng)該修改“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”條款特定限制和主動公開條款限定，擴(kuò)大公開范圍，涉及政府行政管理成本和行政權(quán)力的廉潔問題、社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和公平問題、社會公共安全問題等均應(yīng)公開。

完善法律救濟(jì)保障私權(quán)利。1789年頒布的法國“人權(quán)宣言”就曾明確宣布，凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會就沒有憲法。公民權(quán)利的保障從過程看可分為事前、事中和事后保障。事前通過立法明確公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，事中通過執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，事后的法律救濟(jì)是公民權(quán)利保障的最后屏障。在政府信息公開中，公權(quán)力對私權(quán)利的法律救濟(jì)途徑目前看是通過行政手段和司法手段，具體包括行政復(fù)議和行政訴訟等。《政府信息公開條例》第三十三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。同時(shí)也規(guī)定公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，將適格的主體界定為利害關(guān)系人以特定利益為前提，限定了為社會公共利益提起訴訟。因此應(yīng)擴(kuò)大政府信息公開訴訟主體資格的范圍。

【作者分別為齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)學(xué)院講師，齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)學(xué)院教授；本文系黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目“公民權(quán)視野下的政府信息公開法律制度的完善”階段性成果，項(xiàng)目編號：2010E30】

責(zé)編/邊文鋒