“中等收入陷阱”與國家公共治理模式重構

“中等收入陷阱”只是表象，其內涵本質是制度轉型困境。能否避免陷入“中等收入陷阱”，關鍵取決于制度的內在合理調整及其供求是否處于均衡狀態(tài)，政府是否實現(xiàn)了從發(fā)展型的全能政府向公共服務型的有限政府的轉型，經濟增長動力是否實現(xiàn)了從要素驅動向效率驅動乃至創(chuàng)新驅動的轉型，社會是否從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代公民社會轉型。

“中等收入陷阱”本質是制度轉型困境

在社會經濟生活中，許多制度安排往往只是過渡性制度安排，隨著客觀環(huán)境和現(xiàn)實條件的變化，原有的一些能夠有效應對和解決發(fā)展挑戰(zhàn)的制度安排的效率可能會出現(xiàn)衰減，甚至完全退化為無效制度安排或負效制度安排。而一國的經濟發(fā)展從低收入階段到中等收入階段所遇到的挑戰(zhàn)，與從中等收入階段到高收入階段所遇到的挑戰(zhàn)是有所不同的，如果不能適時適度地進行制度轉型，可能會使得制度供求處于一個非均衡狀態(tài)，無法有效應對和解決社會經濟轉型發(fā)展過程中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、新問題。因而，能否避免陷入“中等收入陷阱”，關鍵取決于制度的內在合理調整及其供求是否處于均衡狀態(tài)，政府是否實現(xiàn)了從發(fā)展型的全能政府向公共服務型的有限政府的轉型，經濟增長動力是否實現(xiàn)了從要素驅動向效率驅動乃至創(chuàng)新驅動的轉型，社會是否從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代公民社會轉型。“中等收入陷阱”只是表象，其內涵本質是制度轉型困境。

當前中國面臨的就是這樣一種制度轉型的困境，一旦陷入這一桎梏的束縛而無法掙脫，會導致“政府—市場—社會”這樣一個國家公共治理三維結構難以得到有效的耦合和整合，從而會出現(xiàn)以下一些具有普遍性的負面表現(xiàn)：

政府失效。主要是指政府缺乏對于經濟社會轉型的駕御和治理能力，不僅不能提供適應經濟發(fā)展進入新階段后所必要的公共產品和服務以彌補市場失靈，反而出現(xiàn)了大量的尋租和腐敗現(xiàn)象，使得社會經濟的公平正義受到極大減損。其中，尤其值得警惕的就是所謂“政府俘獲（State Capture）”①現(xiàn)象。究其根源，還是政府無法擺脫傳統(tǒng)體制下全能型政府和發(fā)展型政府的影子，導致政府角色越位、缺位、錯位的現(xiàn)象屢見不鮮。

市場失靈。一般意義上的市場失靈是指經濟中存在著壟斷、外部性、公共產品和信息不對稱等因素導致市場在資源配置中的低效或失效，這就需要政府的矯正。但是，政府的介入應該是有限度的，一旦越界，同樣會導致資源配置的低效或無效。受傳統(tǒng)體制的影響，轉型國家的一個突出特點就是政府介入經濟活動太廣、太深，這種外在的高度干預使得內生的市場規(guī)律難以很好地發(fā)揮作用。如果說一國經濟發(fā)展需要經過從要素驅動到效率驅動再到創(chuàng)新驅動的三個階段，那么中國當前依然沒有從要素驅動階段完全轉型到效率驅動階段，市場在資源配置中的基礎性作用還遠沒有得到充分發(fā)揮，從而使得價格傳遞信息、提供激勵和決定收入分配的三大基本功能也出現(xiàn)扭曲。所以，市場化改革的紅利還有可挖掘空間。

社會失范。急劇的經濟社會轉型往往也會使得一個社會的傳統(tǒng)價值觀體系面臨極大的沖擊，而如果一個具備較強的利益協(xié)調能力的獨立、自治公民社會又未曾建立起來，在這樣一個舊規(guī)已破、新制未立的時期，正式制度安排和非正式制度安排都處于嚴重的供求不均衡狀態(tài)，這種制度真空狀態(tài)很容易滋生各種失范乃至犯罪行為。當前，中國社會層出不窮的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“有色饅頭”等事件所表征出來的誠信缺失、道德滑坡、人情冷漠，也已到了觸目驚心的地步，這導致的一個嚴重后果就是市場經濟活動的各類顯性和隱性交易成本都非常大，社會最基本的信任關系已經難以構筑。一些社會學家將這種社會狀態(tài)定義為“社會潰敗”，形容社會肌體的細胞已經壞死，機能失效。

此外，政府失效和市場失靈相疊加也會造成其他一些不良的社會后果，比如兩極分化、機會不均、社會不公等等。而現(xiàn)代經濟學中有一個結果公正定理（outcome fairness theorem），告訴我們：只要每個人的初始稟賦的價值相等，通過競爭市場的運作，即使個體追求自身利益，思想覺悟有限，也可以導致既有效率也是公平的資源配置結果②。所以，一個轉型國家要實現(xiàn)效率、公平與法治的良好均衡，需要理清和合理界定政府、市場和社會之間的治理邊界，有效回應因政府失效、市場失靈、社會失范所提出的制度變遷需求。

擺脫轉型困境的國家公共治理模式再抉擇

黨的十八大報告將經濟體制改革的核心問題歸結到“處理好政府和市場的關系”上來，并強調改革“必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。雅諾什·科爾奈曾指出，人類社會存在三種規(guī)制經濟行為的基本協(xié)調機制，即作為官僚協(xié)調機制的政府，作為自利性交易關系總和的市場，以及自愿互惠的聯(lián)合性協(xié)調機制或公民社會。③所以，在改革的力量博弈中還應加入社會的一方，需要正確處理好政府、市場和社會的關系，以此來重構國家公共治理模式，通過政府、市場與社會三位一體的整體設計和綜合治理，以及長期積淀后所形成的文化這一更為持久的因素，來不斷推動中國經濟社會的全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。未來，這一結構性的轉型還需要作出進一步深化。

重新定位政府角色，促進有限政府和服務政府的加快形成。在政府、市場和社會這樣一個三維框架中，政府作為一種制度安排，有極強的正負外部性，起著非常關鍵的作用，既可以讓市場有效，成為促進經濟改革發(fā)展的動力，也可以讓市場無效，導致社會矛盾重重，成為巨大的阻力。

那么，如何合理定位現(xiàn)代市場經濟條件下政府的基本職能和角色，更好地發(fā)揮政府的作用呢？哈耶克認為政府的基本職能有二：一是必須承擔實施法律和抵御外敵的職能，二是必須提供市場無法提供或無法充分提供的服務。同時，他也指出，必須將這兩方面的職能和任務明確地界分開來，“當政府承擔服務性職能的時候，我們不能把我們在政府實施法律和抵御外敵時賦予它的權威性也同樣賦予它”。這實際上道出了政府最基本的作用就是“維護”和“服務”，即制定基本的規(guī)則和保障社會秩序的穩(wěn)定，以及供給公共產品和服務。這要求政府首先應轉變自身的治理理念，向市場和社會分權，努力實現(xiàn)從發(fā)展型的全能政府向公共服務型的有限政府的根本轉變。

為了促進政府職能的根本轉變，在考量政府及其官員績效的時候，僅僅依靠GDP指標是非常不全面的，政績考核激勵機制要從“為增長而競爭”轉換到“為發(fā)展而競爭”，這樣社會公共服務指標就應該成為硬約束，以此來引導政府少伸“掠奪之手”，多伸“援助之手”，采用“無為之手”，讓財富更多地流向百姓，以實現(xiàn)社會福利最大化。如果政府績效體系能夠將地方官員的經濟單一發(fā)展觀徹底扭轉，轉而更多地關注科學發(fā)展、關注人的發(fā)展本身，必定會有利于中央政策目標的落地，形成平穩(wěn)較快的可持續(xù)發(fā)展，最終建成和諧社會。

尊重市場經濟規(guī)律，構筑效率驅動和創(chuàng)新驅動的內生機制。效率驅動和創(chuàng)新驅動，都是市場主導的結果，與價值規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律等市場經濟的內在基本規(guī)律密切相關。我國經濟現(xiàn)實中由于對這些規(guī)律的忽視和背離，使得契約精神、信托責任、企業(yè)家精神等市場經濟要素也受到壓制。比如，當前中國的要素市場、基礎資源市場基本上還是被國企所壟斷的，這不利于激發(fā)市場在競爭中提升效率方面的作用。政府如能有序放開對水、電、成品油等稀缺資源價格的實際控制，建立反映市場供求情況、體現(xiàn)資源稀缺程度的資源要素價格形成機制，將有利于促進各類企業(yè)在市場競爭壓力下形成提高資源利用效率的內在動力。

除了效率驅動，創(chuàng)新驅動也已成為今天主要發(fā)達市場經濟國家經濟發(fā)展的主驅動，而其創(chuàng)新所依靠的不是國有部門，而是民營部門。一般來說，由于追求自身利益的強烈動機，民營經濟是最具有創(chuàng)新意識和創(chuàng)新力的。中國過去30多年的經濟蓬勃發(fā)展，本質上也是由于備受束縛的企業(yè)家才能和企業(yè)家精神得到釋放推動的。

發(fā)揮社會力量作用，為轉型發(fā)展深化奠定穩(wěn)固的社會基礎。這要求國家治理理念和治理體系的同步再調整，適應轉型發(fā)展的需要逐步向社會下放權力，大力培育社會自我組織、自我管理、自我服務的能力。

可以說，一個沒有良好社會自治的國家治理，難以稱得上是成熟的國家治理。面對轉型過程中日益復雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務，緊靠政府的力量顯然已經遠遠不夠，并且可能會起反效果，將矛盾焦點引向政府自身。國際的經驗表明，社會可以作為平衡和控制政府與市場之間張力的要素，社會組織在協(xié)調各方利益、共享公共資源、促進公平正義等方面有著政府不可替代的作用，這要求政府從具體的、微觀的社會管理環(huán)節(jié)中抽身出來，將自身管不好也管不了的領域交給社會組織來自我管理，同時也要求政府采取一定的措施讓公眾參與社會公共政策的討論，以確保政府決策的科學、民主和公正，從而減少社會摩擦，降低發(fā)展成本。

當然，社會力量要真正成為促進國家發(fā)展的具有理性、建設性的內在推動力，還需要政府的扶持和引導，特別是需要對社會福利體制進行深入的改革，為轉型深化和經濟發(fā)展構筑穩(wěn)固的社會基礎。

【注釋】

①[美]喬爾·S·赫爾曼：“轉型經濟中對抗政府俘獲和行政腐敗的策略”，葉謙、賓建成編譯，《經濟社會體制比較》，2009年第2期。

②田國強：“和諧社會構建與現(xiàn)代市場體系完善”，《經濟研究》，2007年第3期。

③[匈牙利]雅諾什·科爾奈：《社會主義體制—共產主義政治經濟學》，張安譯，北京：中央編譯出版社，2007年。

責編/張蕾