房地產(chǎn)二十年調(diào)控效果評價

楊紅旭

今年2月以來，國五條的出臺引起社會熱議和質(zhì)疑。甚至有人批評十年九調(diào)，屢屢“空調(diào)”，房價越調(diào)越漲。從經(jīng)濟學(xué)原理上講，市場存在失靈現(xiàn)象，失靈時政府就得出手，用“有形之手”調(diào)校“無形之手”，房地產(chǎn)市場亦如此。而且，調(diào)控很復(fù)雜，很難掌握火候，而且各種手段的利用需要協(xié)調(diào)。在當(dāng)前形勢下，客觀分析和評價房地產(chǎn)調(diào)控，頗有意義。

20年間五輪調(diào)控

自1980年代后期，中國開始推進房地產(chǎn)制度改革以來，共經(jīng)歷了五輪房地產(chǎn)市場調(diào)控，其中三輪屬緊縮型，兩輪屬擴張型。

1.1993年：第一輪緊縮型調(diào)控。1992-1993年，經(jīng)濟運行出現(xiàn)諸多矛盾和問題，比如貨幣超發(fā)、金融混亂、經(jīng)濟偏熱、通貨膨脹、房地產(chǎn)投資過熱（尤其是海南、北海等地）。為此，1993年6月，黨中央和國務(wù)院出臺《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控意見》，提出整頓金融秩序、加強宏觀調(diào)控的16條政策措施，其中第12條提出：對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營機構(gòu)進行一次全面檢查，對注冊資金虛假、沒有開發(fā)能力以及偷稅漏稅的經(jīng)營單位，要予以查處。抓緊制定房地產(chǎn)增值稅和有關(guān)稅收政策，堅決制止炒房地產(chǎn)獲取暴利的行為。所有房地產(chǎn)開發(fā)公司都要承擔(dān)20%以上的微利居民住宅建設(shè)任務(wù)。購地后一年內(nèi)投入的開發(fā)資金不足購地費25%的，要收回土地。金融機構(gòu)和土地管理部門一律不得開辦開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)的公司，已開辦的要限期脫鉤。房地產(chǎn)開發(fā)投資必須納入固定資產(chǎn)投資計劃，由人民銀行和國家計委重新核定今年的房地產(chǎn)信貸規(guī)模，并下達到各專業(yè)銀行。

在強有力的政府干預(yù)下，應(yīng)該說第一輪宏觀調(diào)控成效顯著。隨著各項措施的落實，全國房地產(chǎn)開發(fā)的增長速度明顯放緩，通貨膨脹得到遏制，經(jīng)濟由熱轉(zhuǎn)冷，房地產(chǎn)市場也沉寂下來，商品房價格迅速回落。全國房價漲幅由1993年的近30%，大幅回落至1994年的9%，其后直至1997年維持在10%多點。至于海南和北海等地的樓市，則慘不忍睹。

2.1998年：第二輪“改革+擴張”型調(diào)控。1997年東南亞金融危機爆發(fā)之后，中國出現(xiàn)了嚴(yán)重的失業(yè)問題和內(nèi)需不足，經(jīng)濟增幅大降，1998-1999年“保八”失敗。同時，1993年房地產(chǎn)調(diào)控，也使房地產(chǎn)市場持續(xù)降溫，1998年開始趨于惡化，房價漲幅持續(xù)回落，1999年全國房價出現(xiàn)改革開放后第一次年度下跌，雖然跌幅只有0.5%。東部部分大城市出現(xiàn)了商品住房大量空置現(xiàn)象。

在此情況下，為了刺激經(jīng)濟增長，中央想到了房地產(chǎn)業(yè)，于是在住房改革慢吞吞走了十多年后，堅定的把住宅產(chǎn)業(yè)列為拉動經(jīng)濟增長的重要產(chǎn)業(yè)，并配套實施了貨幣化分房政策。1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（即著名的“23號文”）。

文件提出：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。停止住房實物分配后，房價收入比（即本地區(qū)一套建筑面積為60平方米的經(jīng)濟適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比）在4倍以上，且財政、單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補貼的地區(qū)，可以對無房和住房面積未達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實行住房補貼。

建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系。對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。發(fā)展住房金融，擴大個人住房貸款的發(fā)放范圍，所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個人住房貸款。取消對個人住房貸款的規(guī)模限制，適當(dāng)放寬個人住房貸款的貸款期限。

通過國家層面的住房制度改革和促進型調(diào)控，以及上海等地方政府在購房退稅、購房落戶方面的大力刺激消費措施，從而使全國房地產(chǎn)市場很快走出了低谷，房地產(chǎn)業(yè)尤其是住宅產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，開發(fā)投資建設(shè)、市場供應(yīng)，以及市場需求趨于旺盛，空置房減少，居民住房條件得到改善，房地產(chǎn)對國民經(jīng)濟的貢獻顯著提高，并逐漸成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。

3.2003年-2007年：第三輪緊縮型調(diào)控。第二輪調(diào)控后，在樓市快速發(fā)展過程中，難以避免的產(chǎn)生了諸多矛盾，如局部投資過熱、房價增長過快等。于是，自2003年起，中央開始對房地產(chǎn)行業(yè)進行第三輪宏觀調(diào)控。

2003年試探性調(diào)控。2003年6月，出臺《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（“121號文”）收緊信貸：房企申請開發(fā)貸，其自有資金應(yīng)不低于30%；首套房貸首付比例仍是二成，對二套房貸適當(dāng)提高首付款比例。老實說，那個時候全國樓市不算熱，只有上海等少數(shù)地區(qū)較熱。所以，調(diào)控在社會上引發(fā)了一定程度的爭議，后來中央出臺了“國18號文”，既不打壓，也不鼓勵，卻首次提出房地產(chǎn)業(yè)已成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)?！?21號文”執(zhí)行效果不明顯。反映出在調(diào)控初始階段，由于對市場走勢是否真的偏熱吃不準(zhǔn)，政策有點糾結(jié)。需要提及的是，2003年開始禁止別墅用地出讓。

2004年調(diào)控開始動真格。隨著宏觀經(jīng)濟調(diào)控的全面展開，政府在樓市調(diào)控上吃了定心丸，大力緊縮地根和銀根。規(guī)定8月31日后不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)，必須以“招拍掛”方式出讓（即著名的“8.31大限”）；國務(wù)院在全國范圍內(nèi)凍結(jié)農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地半年。房地產(chǎn)開發(fā)項目資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。

2005年調(diào)控升級，全面打壓，直指房價。2004年開始，全國房價大漲，尤其是以上海為代表的長三角。上海房價在2004年底到2005年初的幾個月內(nèi)，大漲約三成。于是，國務(wù)院在2005年3月和5月出臺了“新老國八條”——《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》提出：加大對閑置土地的清理力度，對超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，征收土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)的，無償收回土地使用權(quán)。對個人購買住房不足2年轉(zhuǎn)手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業(yè)稅；對個人購買非普通住房超過2年轉(zhuǎn)手交易的，按差額征收營業(yè)稅。僅對普通住房給予優(yōu)惠政策支持：住宅小區(qū)建筑容積率在1.0以上、單套建筑面積在120平方米以下、實際成交價格低于同級別土地上住房平均交易價格1.2倍以下。

2006年調(diào)控再升級。國八條讓長三角降溫，但全國諸多地區(qū)的房價卻仍然上漲。5月國務(wù)院常務(wù)會議，針對少數(shù)大城市房價上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出等問題出臺六項措施調(diào)控房地產(chǎn)。幾天后，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九部委《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國15條細則）。主要措施：“90/70新政”：套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重，必須達到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上。對購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，全額征收營業(yè)稅；購買非普通住房超過5年轉(zhuǎn)手交易的，按差額征收營業(yè)稅。個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%。對購買自住住房且套型建筑面積90平方米以下的仍執(zhí)行首付款比例20%的規(guī)定。

2007年調(diào)控完善與轉(zhuǎn)型。2007年房價飆升。2007年的政策并不多，主要是貨幣政策急劇收緊，一年加息多達六次。最主要的房地產(chǎn)政策是9月27日出臺的“二套房貸新政”，《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》規(guī)定：第二套（含）以上住房，貸款首付款比例不得低于40%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍。12月份，又出臺“補丁文件”，明確第二套房以“戶”為單位進行認(rèn)定。這一政策效果顯著，證明房貸政策是最重要的調(diào)控工具！

4.1998年-2009年：第四輪刺激型調(diào)控。2008年9月，金融危機席卷全球，中國經(jīng)濟增速也出現(xiàn)快速下滑，房地產(chǎn)市場也于下半年持續(xù)降溫。10月開始，國家籌劃救經(jīng)濟舉措，除了連續(xù)降息之外，還推出了“四萬億投資計劃”。在這一背景下，10月22日，財政部和央行出臺救市政策：首次購買普通自住房和改善型普通自住房，貸款利率的下限可擴大為貸款基準(zhǔn)利率的0.7倍，最低首付款比例調(diào)整為20%。對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。2008年12月，《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國131號文）出臺，除了重申上述政策，另外還包括：爭取用3年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問題，到2011年年底，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題， 2009年到2011年，全國平均每年新增130萬套經(jīng)濟適用住房。對住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅暫定一年實行減免政策（由5年縮至2年）。支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極應(yīng)對市場變化。

5.2010年-2013年：調(diào)控力度空前加大 。2009年的房價暴漲，惹火了決策層。2010-2013年，抑制房價成為調(diào)控核心目標(biāo)。新政一次比一次嚴(yán)厲，可細分為五波攻勢。

第一波：2009年12月，國四條、國十一條，緊縮型調(diào)控。2009年12月，國務(wù)院常務(wù)會議提出“國四條”，加強市場監(jiān)管，穩(wěn)定市場預(yù)期，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭。2010年1月，國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國十一條），主要是進一步細化“國四條”，最重要的措施：對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），貸款首付款比例不得低于40%，貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險定價。

第二波：2010年4月，國十條，打壓型調(diào)控。4月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國十條），被稱為史上最嚴(yán)厲：對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%；對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍；對不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)（限購露面，但其后僅有北京跟進）。

第三波：2010年9月，“9.29新政”，管制型調(diào)控。9月29日，多部委新政出臺。以鞏固樓市調(diào)控成果為目的，“國十條”中部分內(nèi)容升級，變成了全國“一刀切”：對貸款購買商品住房，首付款比例調(diào)整到30%及以上（之前90平米以上最低為20%）；暫停發(fā)放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購房貸款（國十條中只要求房價過高城市有選擇性的實行）。另外，還要求“房價過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市，要在一定時間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)”（限購升級，后有20多個城市跟進）。

第四波：2011年1月，新國八條，“三限令”。一是限購范圍擴大：各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，對2套當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァ?套非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、無法證明非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ィê髞砉灿?8個城市限購）。二是首次提出限價：2011年各城市政府要合理確定本地區(qū)年度新建住房價格控制目標(biāo)，并于一季度向社會公布（結(jié)果大部分城市都將房價增幅定為：不超過GDP或收入增幅）。三是收緊二套貸：首付款比例不低于60%（之前不低于50%）；四是收緊營業(yè)稅，對個人購買住房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，按全額征收。另外，國務(wù)院常務(wù)會議原則同意部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，1月27日，上海、重慶宣布從28日起開征房產(chǎn)稅。

第五波：2013年2月，國五條。2月20日，國務(wù)院常務(wù)會議推出“國五條”，26日國務(wù)院辦公廳下發(fā)細則。重要內(nèi)容包括：嚴(yán)格執(zhí)行商品住房限購措施，要覆蓋全市，一手二手房皆限，外地有證明者只能擁有1套房；嚴(yán)格實施差別化住房信貸政策，對房價上漲過快的城市，進一步提高第二套住房貸款的首付款比例和貸款利率；對出售自有住房按規(guī)定應(yīng)征收的個人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征；擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍。從主要城市出臺的細則看，除了北京、上海比較嚴(yán)格外，其他城市總體偏寬松。除京滬二地外，其他城市將房價增幅定為：不超過收入增幅。大部分城市，都未能嚴(yán)格落實計征20%所得稅。

應(yīng)客觀評價房價調(diào)控成效

對于房地產(chǎn)調(diào)控效果，社會上存在一些偏激觀點，認(rèn)為總是“空調(diào)”。這種觀點有失偏頗。通過分析上述五輪房地產(chǎn)調(diào)控，可以發(fā)現(xiàn)：第一輪調(diào)控效果最明顯，但那時基本處于福利分房時代，房價漲跌，與普通百姓生活無關(guān)。第二次調(diào)控更多的屬于制度改革，暫且不論。第四輪調(diào)控是救市，引發(fā)了2009年的顯著回暖，效果很好，不過同時也增加了第五輪調(diào)控的難度。接下來，重點分析一下2005年以來，將房價列為重要調(diào)控對象之后，所經(jīng)歷的九次調(diào)控效果。

2005年開始，調(diào)控越來越多的將矛頭指向持續(xù)上漲的房價。每次出臺重大房地產(chǎn)調(diào)控政策后，全國70個大中城市房價指數(shù)環(huán)比（此月比上月）變化。

第一次：2005年5月，“國八條”出臺后，房價漲幅連續(xù)數(shù)月收窄，其后在0.6%上下的低位振蕩，抑制了房價漲勢。效果是有的，但不太明顯，一方面當(dāng)時宏觀經(jīng)濟面良好，另一方面全國樓市尚處于“樓市黃金十年中場階段”，自住性需求旺盛，投資投機者剛嘗到甜頭。所以房價沒跌，只是漲幅回落。

第二次：2006年6月，“國十五條細則”出臺后，房價漲幅再度回落，并在0.4%的低位徘徊了3個月，效果比國八條更明顯些。房價沒跌的原因與上同。

第三次：2007年9月，“二套房貸新政”出臺后，房價漲幅急速回落，由1.7%的近十幾年歷史高值，2個月后即回落至0.2%。其后，在經(jīng)濟下滑、樓市降溫的綜合作用下，房價漲幅持續(xù)回落，并于2008年8月轉(zhuǎn)為下跌。

第四次：2008年10月，“救市新政”出臺后，房價跌幅見底，在0.5%維持了兩個月，其后跌幅收窄，2009年3月逆轉(zhuǎn)為上漲，其后房價越漲越兇。與其他幾次壓制型的調(diào)控不同，這次屬于刺激型。4個月后效果開始顯現(xiàn)。

第五次：2010年1月，“國十一條”出臺后，房價漲幅基本沒回落，仍保持1.2%的高位。當(dāng)時處于行業(yè)景氣周期的高點，而且正值流動性泛濫和開發(fā)企業(yè)資金面超寬裕的時點，房價并沒顯著降溫。

第六次：2010年4月，“國十條”出臺后，房價漲幅急速回落，兩個月后（6月份）即出現(xiàn)微跌。這是在史上最嚴(yán)厲政策的威懾下的過激反應(yīng)，因為從短周期的運行時間看，還沒到持續(xù)下跌的時點，所以下跌僅是曇花一現(xiàn)，7、8兩個月持平，9月就跳漲至0.5%。

第七次：2010年9月，“9.29新政”出臺后，房價漲幅由9月的0.5%，回落至10月的0.2%，但隨后反彈，2011年1月高達0.8%。總體看來，這次調(diào)控效果最差，或者說基本沒效果，不僅價格堅挺，最關(guān)鍵是住宅成交量也沒降。所以說，是2005年以來，市場反應(yīng)最詭異的一次！主要原因：四季度經(jīng)濟面、流動性等出現(xiàn)異動，較三季度略有反彈，另外2009年市場繁榮過度，余威消得慢。

第八次：2011年1月，“新國八條”出臺后，房價漲幅持續(xù)回落，9個月后（10月）正式步入下跌通道，并一直跌至2012年5月。一方面，從2009年12月以來，政策第三次升級，非常嚴(yán)厲，效果可期；另一方面，從短周期的運行時間看，本輪樓市的景氣頂點是2010年4月，短周期已下行到中段，房價上漲的根基越來越弱。因此，這次新政出臺后，效果較好，當(dāng)然也有前面三次新政效果累加的功勞。

第九次，2013年2月出臺“國五條”后，3月出現(xiàn)成交爆增的“末班車”行情，但從4月開始，無論二手房還是一手房，都出現(xiàn)了成交量的萎縮，其中二手房尤甚。5月份市場上的觀望氣氛明顯增加，上海五一假日房展會，已可感受到這一點。筆者預(yù)計，成交量的調(diào)整將會持續(xù)半年左右。至于價格，其變化滯后于成交量，今年主要表現(xiàn)為漲幅回落，也即房價將趨穩(wěn)。所以說，本輪調(diào)控同樣會出現(xiàn)一定的效果。如果沒有國五條，則今年樓市直線拉升，出了國五條，就變成了振蕩上行，市場出現(xiàn)了調(diào)整。

（作者為上海易居房地產(chǎn)研究院副院長）

收緊貨幣政策，證明控制房貸是最重要的調(diào)控工具

調(diào)控效果不彰，反映的是思路的不清晰。

今年主要表現(xiàn)為漲幅回落，即房價將趨穩(wěn)