我國(guó)城市土地利用效率研究

楊力

【摘 要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市發(fā)展走了一條外延式擴(kuò)張用地的路子，城市用地規(guī)模越來(lái)越大。城市規(guī)模的擴(kuò)大是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果，同時(shí)又是數(shù)量擴(kuò)張和消耗資源型的粗放式土地利用的后果。

【關(guān)鍵詞】城市土地；效率；工業(yè)用地；國(guó)民生產(chǎn)總值

城市土地作為城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的空間載體，其利用效率狀況直接影響到城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境建設(shè)。因此，城市土地利用效率研究一直受到研究者的高度重視。

國(guó)外有關(guān)城市土地利用效率的理論研究，早期主要是生態(tài)學(xué)派采用描述性的歷史形態(tài)方法直觀辨認(rèn)城市土地利用類型的空間分布及演變，歸納出軸向模式、同心圓模式、扇形模式及多核模式等一般性的城市土地利用模式。經(jīng)濟(jì)區(qū)位理論以市場(chǎng)平衡理論為基礎(chǔ)，注重運(yùn)用空間經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和系統(tǒng)的數(shù)理分析方法來(lái)演繹和構(gòu)建城市土地利用理論模型，推導(dǎo)出競(jìng)標(biāo)地租隨距城市中心的距離增加而減少、不同土地利用類型在空間上趨向于自然分離、城市土地利用強(qiáng)度由中心向外緣逐漸降低的城市土地利用三大特點(diǎn)，對(duì)城市發(fā)展理論起著重大作用。

一、我國(guó)城市化進(jìn)程與城市發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化。與發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展階段相比，我國(guó)城市化水平較低。2010年我國(guó)人均GDP達(dá)到4682美元，2011年突破5000美元，而我國(guó)2010年城市化率僅為49.5%，2011年也只是剛剛超過(guò)50%，達(dá)到50.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)在5000美元發(fā)展階段的城市化水平。與發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家相比，我國(guó)的城市化進(jìn)程比較滯后。按照WDI統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年中國(guó)按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的人均GDP為7589美元，比中國(guó)發(fā)展水平稍高的厄瓜多爾人均GDP為8028美元，城市化率為66.9%；與中國(guó)發(fā)展水平接近的牙買加城市化率為53.7%；而比我國(guó)發(fā)展水平低的安哥拉、約旦的城市化水平也達(dá)到58.5%、78.5%，都高于我國(guó)的49.95%。

二、我國(guó)城市土地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1、城市土地供需矛盾不斷擴(kuò)大。我國(guó)的土地從總體資源來(lái)看僅次于俄羅斯和加拿大，居世界第三位。但按人均陸地面積計(jì)算不足12畝，不足世界人均面積的1/3，只有澳大利亞人均土地的1/61，加拿大的1/49，巴西的1/8，美國(guó)的1/5。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快以及人口的增加，需要大量的土地來(lái)建設(shè)，使得我國(guó)城市發(fā)展對(duì)土地的需求量越來(lái)越大，這使本來(lái)就很稀缺的土地變得更為重要，同時(shí)加劇了土地供需矛盾。

2、城市土地集約利用效率低，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。按照現(xiàn)行的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，在地級(jí)以上城市中2010年全國(guó)400萬(wàn)人口以上的城市有14座，200萬(wàn)到400萬(wàn)人口的城市有30座，100萬(wàn)到200萬(wàn)81座，人口超過(guò)100萬(wàn)的特大城市總共有123座，人口50到100萬(wàn)的大城市109座。大型城市規(guī)模龐大且急劇擴(kuò)張。由于城市化增量土地大部分是耕地，與城市用地的急劇擴(kuò)張伴隨而來(lái)的是我國(guó)耕地的大量流失。與此同時(shí)，這些擴(kuò)張的用地并未得到充分利用。從人均建設(shè)用地上看，我國(guó)的數(shù)值大大超出了發(fā)達(dá)國(guó)家人均建設(shè)用地?cái)?shù)值。2002年，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市建設(shè)用地人均82.4平方米，發(fā)展中國(guó)家人均接近83.3平方米，對(duì)我國(guó)31個(gè)特大城市的分析表明，人均建設(shè)用地己接近100平方米。我國(guó)城鎮(zhèn)人均城市建設(shè)用地己達(dá)130多平方米，平均值已超過(guò)國(guó)家定額的50%以上。人均建設(shè)用地說(shuō)明目前我國(guó)用地的浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

3、我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理

（1）二業(yè)用地比例過(guò)大，商業(yè)用地比例過(guò)小。我國(guó)城市工業(yè)用地人均23.5平方米，占城市用地的比重一般在20一30%之間甚至更高，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般不超過(guò)15%，城市土地空間布局不合理。辦公、商業(yè)、工業(yè)和居住用地混雜，城市土地的功能分區(qū)和相互配合不明顯，生活居住用地所占比例偏低，內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。

（2）道路用地、綠地用地比例低。生態(tài)用地得不到保證2010年全國(guó)城市人均道路用地13.2平方米，城市人均擁有公共綠地11.2平方米，而國(guó)外城市一般達(dá)到人均道路廣場(chǎng)用地和綠地20平方米以上，許多城市達(dá)到50平方米以上。園林綠化面積偏低，城市生產(chǎn)和生活環(huán)境質(zhì)量低下。

（3）地用途安排不合理，優(yōu)地未能優(yōu)用。城市區(qū)位論圈層布局理論認(rèn)為，若城市內(nèi)部各區(qū)其他條件都相同，惟一影響功能區(qū)布局的因素是區(qū)位地租，那么各類企業(yè)、居民戶都會(huì)按其支付地租能力的大小成圈層狀分布。圈層理論在世界多數(shù)國(guó)家特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都能得到程度不等的驗(yàn)證。然而在我國(guó)，這一理論難以得到檢驗(yàn)。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行土地的行政劃撥制度，用地者獲得土地的數(shù)量、區(qū)位與其支付地租的能力缺乏聯(lián)系，結(jié)果是土地實(shí)際用途與最佳用途相關(guān)性差，優(yōu)地?zé)o法優(yōu)用，大型工業(yè)企業(yè)、行政機(jī)關(guān)占據(jù)城市中心黃金地段。

三、我國(guó)土地利用效率低下的主要原因分析

影響我國(guó)城市土地資源利用效率的因素是多方面的，但主要是政策制度方面的因素和經(jīng)濟(jì)方面的因素，使得城市規(guī)模盲目擴(kuò)大、用地結(jié)構(gòu)不合理、土地不可持續(xù)利用、土地利用效率低等問(wèn)題普遍存在。

1、土地產(chǎn)權(quán)制度的法律缺失及土地支配不公平。我國(guó)憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有。國(guó)家土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家代表全體人民的利益，對(duì)與全體人民利益密切相關(guān)的土地進(jìn)行管理，國(guó)家的這種權(quán)利受到憲法和法律的保護(hù)。但國(guó)家只是一個(gè)法律上虛擬的概念，中央政府行使著國(guó)家土地的所有權(quán)。而地方政府也是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，而且由于土地分散在各地，所以土地開(kāi)發(fā)利用需要地方政府來(lái)實(shí)施。但是，在法律上，土地所有權(quán)在中央政府和地方政府之間界定不清，造成了中央政府和地方政府之間為了爭(zhēng)奪各自利益而進(jìn)行博弈，這樣就造成了地方政府為實(shí)現(xiàn)各自利益而對(duì)土地資源的掠奪性使用。

2、土地公共管理制度的滯后性和不科學(xué)性。土地管理部門對(duì)于地方政府的土地違法行為缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。由各級(jí)土地管理是實(shí)行“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，土地管理部門受同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。從而也導(dǎo)致地方政府利用國(guó)家“所有權(quán)的殘缺”追求局部利益的行為頻頻發(fā)生，不僅引起國(guó)家利益的損失，也造成大量稀缺土地資源的浪費(fèi)。

3、土地稅收結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，稅費(fèi)混雜，重費(fèi)輕稅。現(xiàn)行稅制在不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種較多，稅負(fù)過(guò)重，而在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種較少，稅負(fù)過(guò)輕。前者導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)稅收負(fù)擔(dān)占總開(kāi)發(fā)成本的比率過(guò)高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)其他行業(yè)和國(guó)外同行業(yè)，使得土地開(kāi)發(fā)利用成本過(guò)高，降低了土地利用效率：后者降低了不動(dòng)產(chǎn)保有者的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了不動(dòng)產(chǎn)利用的低效率，同時(shí)也使得國(guó)家無(wú)法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的溢價(jià)部分參與分配，導(dǎo)致稅收收入的流失，客觀上增加了房地產(chǎn)投機(jī)者的收益。土地有關(guān)的收費(fèi)凸出問(wèn)題是名目繁多，隨意性強(qiáng)?！百M(fèi)大于稅”抑制了稅收的培育和成長(zhǎng)，使得稅收不能很好發(fā)揮其作為經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)稅費(fèi)混雜、計(jì)算復(fù)雜也給偷稅漏稅埋下了禍根，一些土地使用單位使用了土地，但并未付出應(yīng)付的稅款，這也是土地低效利用的原因之一。

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