失地農(nóng)民權(quán)益缺失的成因探析

劉虹

摘 要：失地農(nóng)民是在城市化的進(jìn)程中產(chǎn)生的，失地農(nóng)民問題實(shí)質(zhì)上是失地農(nóng)民的權(quán)益問題。失地農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、就業(yè)、社保等多方面權(quán)益缺失。究其原因，只要包括二元體制，土地制度、土地征用、農(nóng)村社保等幾大方面。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 權(quán)益缺失 成因

一、失地農(nóng)民問題的由來

城市化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，伴隨著相應(yīng)的土地征用活動(dòng)也越來越頻繁。千百年來，土地一直是農(nóng)民賴以生存的生活和生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的安身立命之本。但是，城市化對(duì)用地的需求使得數(shù)以千萬的農(nóng)民失去了土地。根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，目前，我國(guó)的失地農(nóng)民總量已達(dá)到近5000萬人左右，并且每年的遞增量將近300萬人，預(yù)計(jì)到2030年將會(huì)增至1.1億人左右。在已經(jīng)產(chǎn)生的失地農(nóng)民中，有80%生活受到了影響，有60%生活困難。由此可見，失地農(nóng)民問題在今后一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，仍將是我國(guó)農(nóng)村突出的問題之一。

失地農(nóng)民是城市化過程中征地活動(dòng)的產(chǎn)物，土地征用表面上是使農(nóng)民失去了土地，但實(shí)際上農(nóng)民失去的是附著在土地上的一系列權(quán)益。因?yàn)?，土地是農(nóng)民生存和生產(chǎn)的最基本的物質(zhì)資料和前提條件，土地是農(nóng)民權(quán)利和利益的載體。因此，失地農(nóng)民問題實(shí)質(zhì)上是失地農(nóng)民的權(quán)益問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，我國(guó)的征地補(bǔ)償制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的矛盾越發(fā)突出，農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的完善與建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于土地征用活動(dòng)的速度。這種現(xiàn)狀造成失地農(nóng)民的權(quán)益屢屢受損，由此導(dǎo)致越來越多的失地農(nóng)民權(quán)益缺失問題顯得尤為重要。

二、失地農(nóng)民權(quán)益缺失的現(xiàn)狀

農(nóng)地征用即農(nóng)地非農(nóng)化，在這一過程中，由土地非農(nóng)化后產(chǎn)生的收益會(huì)在不同利益主體之間重新分配，農(nóng)民在這些利益主體中則是最弱勢(shì)的，因此失地農(nóng)民的合法權(quán)益屢遭侵犯，面臨著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。他們是典型的社會(huì)弱勢(shì)群體，經(jīng)濟(jì)生活貧困，政治權(quán)益缺乏，文化水平低下，就業(yè)能力不足，社會(huì)地位劣勢(shì)以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受力差等等。由于我國(guó)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度和政策不完善，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障和救濟(jì)不力，引發(fā)的矛盾和問題層出不窮，失地農(nóng)民權(quán)益缺失的現(xiàn)狀不容樂觀。

1、失地農(nóng)民失去了重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

土地是農(nóng)民最基本的生活和生產(chǎn)資料。從法律的角度講，土地使用權(quán)是屬于“與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”， 農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化性質(zhì)的權(quán)利。農(nóng)民所擁有的權(quán)利和利益都是附著在土地上面的，農(nóng)民失去了土地便失去了與土地有著直接或間接關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)利和利益。土地并非是一項(xiàng)普通的財(cái)產(chǎn)。由土地資源的緊缺性導(dǎo)致其增值效用和空間愈發(fā)明顯。由于土地被征用農(nóng)民失去了土地所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，難以享受土地非農(nóng)化所產(chǎn)生的增值成果。因此，從表面看，失地農(nóng)民失去的是土地，而實(shí)質(zhì)上農(nóng)民失去的是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2、失地農(nóng)民失去了基本的就業(yè)機(jī)會(huì)

我國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，一直以來，在土地上耕作是絕大多數(shù)農(nóng)民最基本、最穩(wěn)定的一種就業(yè)選擇，土地給農(nóng)民提供了最好的、天然的就業(yè)保障。農(nóng)民失去了土地就等于失去了傳統(tǒng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。由于現(xiàn)階段對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置等政策的不完善，農(nóng)民在失去土地以后往往只得到有限的貨幣補(bǔ)償，他們割裂了與土地的聯(lián)系，被推向社會(huì)。農(nóng)民的文化素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)素質(zhì)等有限，在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯的弱勢(shì)，尋求新的就業(yè)機(jī)會(huì)非常困難。他們?cè)俅尉蜆I(yè)的難度大，就業(yè)之后的穩(wěn)定性差，面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大。這些影響失地農(nóng)民就業(yè)的瓶頸和障礙，直接影響著他們的生存和發(fā)展。

3、失地農(nóng)民缺乏基本的社會(huì)保障

土地一直是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的主要來源，是最直接最主要的生活保障。農(nóng)民在土地上進(jìn)行基本的生產(chǎn)，可以維持本人及其家庭成員的基本生存需求。由于我國(guó)是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制，社會(huì)保障制度只是面向城市居民的。我國(guó)又是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，社會(huì)保障難以覆蓋整個(gè)農(nóng)村，農(nóng)民是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以土地作為保障基本生活需要的手段。另外土地對(duì)于農(nóng)民還有養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)的功能。土地被征用以后，農(nóng)民失去了土地的保障功能，又無法同市民一樣享受社會(huì)保障待遇，即使在一些地方已經(jīng)建立起了農(nóng)村社保系統(tǒng)，但是也存在著覆蓋面小，保障程度低等問題。所以，失地農(nóng)民的生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等一系列問題成為了他們的后顧之憂。

4、失地農(nóng)民缺乏基本的市民待遇

農(nóng)民失去土地以后如何市民化是他們面臨的又一重大課題。農(nóng)民沒有了土地，也便失去了農(nóng)民的身份。我國(guó)特有的戶籍制度，長(zhǎng)期以來形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制的存在。戶籍制度將農(nóng)民與市民兩種身份明顯劃分，這種身份的背后是一系列權(quán)益和福利的差別待遇。擁有城市戶口的市民享有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等多方面的福利待遇，而農(nóng)民卻沒有。即使部分農(nóng)民擁有了城市戶口，也無法享受與市民同等的待遇，失地農(nóng)民市民化面臨重重障礙。

5、失地農(nóng)民失去了與土地相關(guān)聯(lián)的其他權(quán)益

一方面，政府通過出臺(tái)一系列的惠農(nóng)政策，一直在很多方面對(duì)農(nóng)民加以扶持和優(yōu)惠，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度和投入也不斷加大。但是這種扶持和投入都是與土地密不可分的，農(nóng)民失去了土地也就失去了享有政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民支持政策的權(quán)利。另一方面，諸如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、民主管理、村民自治等政治方面的權(quán)利也隨著土地的征用而不再享有。最后，農(nóng)民接受教育等文化方面的權(quán)利也受到了很大的限制，進(jìn)而影響到失地農(nóng)民自身及其后代的可持續(xù)發(fā)展。

三、失地農(nóng)民權(quán)益缺失的成因

1、城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是體制原因

（1）城鄉(xiāng)分割二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成

“三農(nóng)”問題歸根結(jié)底是我國(guó)“城鄉(xiāng)分治”的二元結(jié)構(gòu)體制和政策造成的。城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)體制是中國(guó)長(zhǎng)期以來存在的基本體制矛盾?！耙环N集權(quán)制條件下的工業(yè)化在人口最大的中國(guó)，幾乎是必然地派生出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。那就是工業(yè)集中在城市，不斷追求資本增密，同時(shí)形成內(nèi)生性的排斥勞動(dòng)力的機(jī)制，就業(yè)不足問題長(zhǎng)期化，于是大量的農(nóng)村人口是不可能隨著這種工業(yè)化變成工業(yè)人口的。這是形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在原因?！盵1]

（2）城鄉(xiāng)分割二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是體制障礙

“農(nóng)村問題是‘二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展兩個(gè)嚴(yán)重不平衡；農(nóng)民問題是‘二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)衍生出‘二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問題，其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為農(nóng)民與市民在法律上平等而事實(shí)上嚴(yán)重不平等。”[2] 城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)最為直接的表現(xiàn)就是“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”。形成了以戶籍制度為核心，包括勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、住房制度、教育制度、分配制度等等一系列的制度體系。農(nóng)民是被排斥在這些制度體系之外的。因此，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制是失地農(nóng)民市民化的最大制度障礙。失地農(nóng)民在失地的同時(shí)失去了農(nóng)民的身份，進(jìn)城后在就業(yè)、住房、教育、社會(huì)保障等許多方面遭受歧視，無法享受真正的“國(guó)民待遇”，基本上還是被排斥在城市之外，所以大量失地農(nóng)民的權(quán)益流失，沒有保障。

2、農(nóng)村土地制度存在缺陷是根本原因

（1）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。我國(guó)多部法律均明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有。而法律對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其主體和主體代表方面的規(guī)定都存在一定的缺陷。這是失地農(nóng)民權(quán)益流失的根本原因所在。

首先，集體土地所有權(quán)具有不完全性。與國(guó)家土地所有權(quán)相比，集體土地所有權(quán)在收益權(quán)和處分權(quán)方面受到很多法律上的限制，具有不完全性。在這樣的制度前提下，國(guó)家在土地征用過程中始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的弱勢(shì)導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益極易受到侵害，尤其是在目前國(guó)家征用土地標(biāo)準(zhǔn)過低的情況下，集體土地所有者的收益權(quán)無法充分實(shí)現(xiàn)。

其次，集體土地所有權(quán)主體具有不確定性。根據(jù)《土地管理法》第十條之規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體可以分為：村農(nóng)民集體（或村民委員會(huì)）、村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民小組）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。現(xiàn)實(shí)情況中，村民小組既不具備法人資格，也不是一級(jí)經(jīng)濟(jì)核算組織，它無法承擔(dān)集體土地所有權(quán)主體代表的職責(zé)。村委會(huì)代表農(nóng)民的利益同時(shí)又要向上級(jí)組織或政府負(fù)責(zé)。當(dāng)二者利益發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)往往選擇維護(hù)上級(jí)利益而犧牲農(nóng)民利益。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是集經(jīng)濟(jì)職能與行政職能于一身，如果農(nóng)民集體土地所有權(quán)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行使，則極易產(chǎn)生尋租、腐敗等現(xiàn)象，農(nóng)民集體的土地收益權(quán)往往會(huì)受到侵犯。

農(nóng)民集體應(yīng)該是集體土地所有權(quán)的真正主體，但它是一個(gè)抽象、模糊的概念。農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體及其主體代表的不明確性，造成了集體土地產(chǎn)權(quán)主體的虛置和缺位。農(nóng)民集體沒有真正的利益代表，在征地過程中也沒有明確的主體代表維護(hù)農(nóng)民的利益。農(nóng)民集體是土地的真正所有者卻無法在土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中成為真正的市場(chǎng)主體。因此，失地農(nóng)民的權(quán)益，尤其是土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

（2）土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的缺陷

土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的缺陷最主要的表現(xiàn)是農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性差。法律賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期不可剝奪的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從法律角度講，這一權(quán)利應(yīng)稱為農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)的債權(quán)屬性較強(qiáng)，而物權(quán)化特性不明確。農(nóng)民對(duì)土地只有使用、經(jīng)營(yíng)和收益權(quán)，而缺乏處置權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)缺乏完整性。土地承包經(jīng)營(yíng)合同的期限規(guī)定也體現(xiàn)了債權(quán)的有限性，“有期限的承包經(jīng)營(yíng)，終究還是一種‘半截子的產(chǎn)權(quán)改革?！盵3]雖然國(guó)家規(guī)定農(nóng)民擁有三十年不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又確立了必須“保持穩(wěn)定長(zhǎng)久不變的土地承包關(guān)系”的原則，但是農(nóng)民仍然沒有獲得永久的土地使用權(quán)。農(nóng)民的土地承包權(quán)仍是一種短期有限的權(quán)利。國(guó)家的土地征用行為導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)換，破壞了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。因此被征地農(nóng)民的權(quán)益流失非常嚴(yán)重。

3、農(nóng)村土地征用制度不完善是直接原因

（1）土地征用權(quán)限運(yùn)用過寬

《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定“公共利益”是國(guó)家征用土地的前提，是否符合公共利益是土地征用權(quán)行使的依據(jù)?！肮怖孀鳛橐粋€(gè)社會(huì)存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值，是全體社會(huì)成員的共同目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以公共利益為目的，是世界各國(guó)對(duì)國(guó)家行使財(cái)產(chǎn)征用權(quán)進(jìn)行法律限制的通行做法?！?[4]但是對(duì)何謂“公共利益”以及“公共利益”的范圍，憲法和相關(guān)法律都未做出明確的規(guī)定，這就給政府在土地征用時(shí)以很大的自由裁量權(quán)。正是基于農(nóng)地征收的公共利益界定不明晰，導(dǎo)致政府土地征用權(quán)限運(yùn)用過寬，侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象層出不窮。

（2）土地征用程序運(yùn)作失范

根據(jù)《土地管理法》之規(guī)定，“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”同時(shí)法律還規(guī)定，征地的補(bǔ)償安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施。這說明：土地是否被征收以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法都是由政府決定的，公告程序是在征地補(bǔ)償安置方案確定后，這種事后公告無異于通知。農(nóng)民在征地過程中完全處于被動(dòng)和不平等的地位，根本沒有參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，沒有機(jī)會(huì)表達(dá)權(quán)益訴求。失地農(nóng)民的合法權(quán)益流失非常嚴(yán)重。

（3）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不公

在征地過程中，農(nóng)民最關(guān)注的是如何補(bǔ)償安置。征地補(bǔ)償不足是導(dǎo)致征地滿意度低的首因。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償是按照被征地的前3年平均產(chǎn)值倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算的，并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。征地補(bǔ)償費(fèi)用明顯偏低，具有不公平性、不完全性?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮土地的增值部分，土地征收“剪刀差”問題突出。土地被征用以后，巨大增值收益的分配格局是，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，農(nóng)民及其所屬集體在各方利益主體博弈中是被動(dòng)的、弱勢(shì)的。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不公平、不合理，是造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益流失的最直接原因。

4、農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失是重要原因

“從理論上講，社會(huì)保障應(yīng)由一定的社會(huì)組織（政府、社區(qū)、各類非盈利機(jī)構(gòu)等）承擔(dān)，而不是由某種要素（土地、資金等）承擔(dān)，‘土地本身并不能承擔(dān)社會(huì)保障職能。所謂土地具備社會(huì)保障的提法無疑掩蓋了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系極度薄弱的事實(shí)，并混淆了提供社會(huì)保障的真正主體。”[5]

我國(guó)城鄉(xiāng)分割二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，決定了我國(guó)的社會(huì)保障制度一直是以城鎮(zhèn)社會(huì)保障為主體，農(nóng)村被排斥在外。土地一直承載著農(nóng)民社會(huì)保障的功能。失地農(nóng)民作為新的特殊群體，他們是去了土地作為生活和發(fā)展的保障，同時(shí)又無法像市民一樣享有社會(huì)保障的權(quán)利，他們面臨極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。除了部分省市的試點(diǎn)以外，大部分地區(qū)并未啟動(dòng)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。即使在試點(diǎn)地區(qū)，也存在保障形式單一，覆蓋面窄，保障水平低等缺陷。失地農(nóng)民社會(huì)保障的嚴(yán)重缺乏影響了其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

綜上，失地農(nóng)民權(quán)益缺失的成因是復(fù)雜而多面的，要解決失地農(nóng)民問題，必須從導(dǎo)致這一問題的成因入手。針對(duì)每一方面的不足采取相應(yīng)的、切合實(shí)際的措施才能從整體上保障失地農(nóng)民這一龐大群體的合法權(quán)益。

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