勞動教養(yǎng)的行政救濟研究

秦翔龍

一、概述

（一）“湖南永州唐慧被勞教事件”簡介

2006年，湖南永州11歲幼女樂樂（化名）被朋友周軍輝騙奸并被脅迫賣淫。樂樂母親唐慧救出女兒后，曾多次到公安機關(guān)要求立案，但都遭拒，直到她以死相逼才立案。2011年3月，永州中院對7名被告人一審宣判，休閑中心老板娘和周軍輝被判死刑，四人被判無期徒刑，另外一人被判刑15年，同時7名被告人賠償樂樂20萬元。一審判決后，雙方均提起上訴，被告人認為量刑過重，于是四處上訪喊冤。2012年8月2日，唐慧收到永州市勞動教養(yǎng)管理委員勞動教養(yǎng)一年零六個月的決定。唐慧不服，于是提出書面復議申請。經(jīng)復議，決定撤銷永州市勞動教養(yǎng)管理委員會對唐慧的勞教決定，但并未作出給予賠償。8月10日唐慧最終獲得了釋放。當記者問其代理律師胡益華：對于勞動教養(yǎng)決定，可以提起行政復議也可以提起行政訴訟，當時為什么選擇行政復議？而他則表示：因勞動教養(yǎng)，使唐慧更不信任永州市。如果提起行政訴訟還是會回到永州市中院，唐慧缺乏信心，所以最后選擇到湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會提起行政復議?？上攵灰獎趧咏甜B(yǎng)制度依舊存在，救濟途徑必然存在，而其中行政復議這種救濟方式便發(fā)揮著不可磨滅的作用。

（二）當前不服勞動教養(yǎng)的救濟途徑

當前不服勞動教養(yǎng)的救濟途徑具體包括以下幾種方式：

1、審批機關(guān)復查?！秳趧咏甜B(yǎng)試行辦法》第12條第2款規(guī)定，被決定勞動教養(yǎng)的人，對主要事實不服的，由審批機關(guān)組織復查。經(jīng)復查后，不夠勞動教養(yǎng)條件的，應撤銷勞動教養(yǎng)；經(jīng)復查事實確鑿，本人還不服的，則應堅持收容勞動教養(yǎng)。

2、申請行政復議。《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第71條第1款規(guī)定，被勞動教養(yǎng)人員對勞動教養(yǎng)決定不服的，可以依照行政復議法的規(guī)定向作出決定的勞動教養(yǎng)管理委員會的本級人民政府或者上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請行政復議。

3、提起行政訴訟。最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見 （試行）第2條第1款規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第十一條規(guī)定的受案范圍，公民對勞動教養(yǎng)管理委員會作出的勞動教養(yǎng)的決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”本文中，筆者探討的是勞動教養(yǎng)的行政復議這一救濟方式。

（三）勞動教養(yǎng)行政復議的意義

所謂勞動教養(yǎng)的行政復議，是指勞動教養(yǎng)管理委員會對公民作出勞動教養(yǎng)決定后，被決定人或者被侵害人認為該決定侵犯了其合法權(quán)益，在法定期限內(nèi)向原決定機關(guān)的本級人民政府或上一級勞動教養(yǎng)管理委員會提出申請，由受理申請的機關(guān)依法對該行政行為進行審查，并作出決定的法律活動。其意義具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，它是勞動教養(yǎng)行政救濟機制中不可缺少的環(huán)節(jié)。前面介紹了不服勞動教養(yǎng)的三種救濟途徑：審批機關(guān)復查即是作出勞教決定的機關(guān)自身進行復查，這一救濟途徑缺乏監(jiān)督機制，具有很大的隨意性；至于行政訴訟，雖然是加強了對被勞動教養(yǎng)人的保護，但其程序嚴格、復雜，遠不及行政復議迅捷、經(jīng)濟。換言之，行政復議這種行政內(nèi)救濟，屬于公安機關(guān)上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督，相對于審批機關(guān)的復查，有一定的進步。相對于行政訴訟而言，顯得更加迅速、經(jīng)濟?？偠灾?，行政復議為被勞動教養(yǎng)人這一社會相對弱勢群體不服勞動教養(yǎng)決定，提供了一條高效、廉價的救濟途徑。其次，它是勞動教養(yǎng)內(nèi)部監(jiān)督機制。行政復議是行政系統(tǒng)內(nèi)部實施的監(jiān)督，可以監(jiān)督勞動教養(yǎng)最重要的審批環(huán)節(jié)中的具體行政行為和部分抽象行政行為。比其他監(jiān)督更內(nèi)行、更準確。最后，它推進民主法治的進程。行政訴訟與行政復議都是勞動教養(yǎng)的行政救濟方式，二者各有特點，我國法律并未規(guī)定勞動教養(yǎng)行政復議是提起行政訴訟的前置程序，所以相對人有自行選擇的余地，其權(quán)益獲得救濟的途徑更為全面。行政復議通過不斷糾正勞動教養(yǎng)審批環(huán)節(jié)的不當行為，培養(yǎng)相關(guān)機關(guān)及其工作人員尊重法律、保護人權(quán)和依法行政的意識；行政復議以行政途徑解決爭議，提供救濟，使被勞動教養(yǎng)人逐步形成信仰法律，敢于和習慣運用法律武器維護自己權(quán)益。這些無疑都會推進我國的民主法治進程。

二、勞動教養(yǎng)行政復議實踐中存在的問題及分析

勞動教養(yǎng)行政復議在實踐中發(fā)揮著十分重要的作用，但問題也十分突出。隨著依法行政不斷地推進，在其他行政復議案件逐步下降的同時，勞動教養(yǎng)行政復議持續(xù)上升，說明行政內(nèi)救濟渠道還不夠暢通，勞動教養(yǎng)行政復議并未完全發(fā)揮作用。

（一）勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛設，公安機關(guān)集權(quán)于一身

勞動教養(yǎng)制度名義上由勞動教養(yǎng)管理委員會行使勞動教養(yǎng)決定權(quán)，實際上由公安機關(guān)獨家行使處罰權(quán)，可不經(jīng)檢察院審查批準、法院開庭審理。這種狀況就造成了：勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛設，公安機關(guān)由此便集勞動教養(yǎng)案件的辦案、呈報、審批、復議權(quán)于一身。由此產(chǎn)生的問題：是勞教審批、復議權(quán)的形式缺乏有效的監(jiān)督機制。

（二） 勞動教養(yǎng)行政復議程序不規(guī)范，申請人權(quán)利難保障

1、行政復議審理方式單一?！缎姓妥h法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上應采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人的意見。”由此可知，行政復議原則上采用書面審查，但對“調(diào)查情況、聽取意見”的規(guī)定不明確?！罢{(diào)查情況、聽取意見”在勞動教養(yǎng)行政復議實踐中幾乎不存在，而勞動教養(yǎng)這種剝奪人身自由1～3年的最為嚴厲的強制性措施進行復議，全面調(diào)查情況和聽取意見是必要的。如果仍保持書面、單方面、間接、不透明的復議方式，顯然與整個國家法治化之路相悖。這一制度甚至淪為政府實現(xiàn)社會秩序和公共安全的工具和手段。這種情況下，更何以談被勞動教養(yǎng)人的權(quán)利保障！既不能對勞動教養(yǎng)的適用、期限等進行反駁，也無法對負責復議的辦案人員施加有效影響，他們實際只是被動地等待行政機構(gòu)給予懲罰。

2、缺乏關(guān)于回避的明確規(guī)定。行政復議人員對于有利害關(guān)系的案件應當回避。在美國行政法上，做出裁決者必須對于案件沒有法律上的偏見，法律規(guī)定排除偏見的作用是為了達到公平的聽證和裁決的目的?！堵?lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定了“偏見”構(gòu)成美國行政程序法中回避的主要理由。在實際工作中，勞動教養(yǎng)的審批部門與復議部門往往同屬一個處室，大家相互在隔壁辦公“低頭不見抬頭見”，事實上的同事關(guān)系，很難避免個人偏見。

3、申請人的行政賠償請求難以實現(xiàn)?！缎姓妥h法》規(guī)定，申請人在申請行政復議時可以提出行政賠償請求，行政復議機關(guān)對符合《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定應當給予國家賠償?shù)模跊Q定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。實踐中行政復議機關(guān)在撤銷、變更具體勞動教養(yǎng)決定時很少或者基本沒有決定原審批機關(guān)（其實即為自身）予以賠償，例如唐慧一案中，雖然復議后其恢復了自由之身，但是永州市勞教委決定對唐慧不予國家賠償。這種做法實際上違背了有關(guān)規(guī)定，是對申請人合法權(quán)益的一種漠視和侵犯。

（三）勞動教養(yǎng)行政復議機關(guān)不中立，復議結(jié)果有違公正

公正性與中立性是行政復議活動的基本屬性，它是一種行政司法活動而非一般的行政活動。我國行政復議機關(guān)的管轄體制是下級行政機關(guān)隸屬于上級，這種行政隸屬關(guān)系與行政復議的基本屬性即中立、公正性相沖突。在行政復議實踐中，有些行政行為在作出以前，作為被申請人的下級行政機關(guān)已經(jīng)同作為復議機關(guān)的上級機關(guān)請示匯報過或“打過招呼”， 這樣原行政機關(guān)的決定實際上就已經(jīng)體現(xiàn)了復議機關(guān)的意志，也就決定了復議機關(guān)在裁決行政糾紛時難以十分公正，其結(jié)果導致的是復議有違公正，行政相對人的合法權(quán)益難以得到保護。

三、完善勞動教養(yǎng)行政復議的設想

（一）撤銷勞動教養(yǎng)管理委員會，設置專門行政復議委員會

勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛置，它早已將勞動教養(yǎng)的審批、復議權(quán)委托公安機關(guān)行使而自身不具有執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)。中央并無勞動教養(yǎng)管理委員會，各級勞動教養(yǎng)管理委員會之間無明確的隸屬關(guān)系，這些使勞動教養(yǎng)管理委員會的工作失去具體的領(lǐng)導、要求和監(jiān)督，行政復議被申請人的地位也形同虛置。為了嚴格執(zhí)法辦案，明確公安機關(guān)、司法行政機關(guān)、專門復議主體、檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)案件辦案、審批、執(zhí)行、復議、監(jiān)督的職責，保證執(zhí)法的獨立性，現(xiàn)已名存實亡的勞動教養(yǎng)管理委員會應當撤銷。

嚴格按照《行政復議法》，成立統(tǒng)一、專業(yè)、獨立的行政復議委員會審查勞動教養(yǎng)行政復議案件，并在行政復議委員會中設置勞動教養(yǎng)行政復議專門委員會。行政復議委員會必須按以下三個條件來設置：一是有獨立的主體資格、獨立的行政職權(quán)；二是有專業(yè)、獨立的復議人員隊伍；三是審查程序準司法化。只有這樣才能使復議機構(gòu)脫離原有的行政隸屬關(guān)系，從而保證復議機構(gòu)的專業(yè)性、獨立性，有利于充分發(fā)揮行政復議制度的作用，也有利于樹立復議機構(gòu)的權(quán)威。

（二）規(guī)范行政復議程序，保障復議結(jié)果公正

1、采取二級復議方式。 一級復議形式與二級復議形式的區(qū)分是第一次行政復議完成并且作出復議決定之后，當事人能否就此決定向上級行政復議機關(guān)再次申請復議。如果可以，則為二級行政復議形式；當事人不能向上級行政機關(guān)申請復議而只能向司法機關(guān)申請司法救濟，即為一級復議形式。筆者以為，為了達到復議的公正與效率雙重價值的目標，拓寬行政救濟渠道，勞動教養(yǎng)行政復議應該實行二級復議形式。二級復議體現(xiàn)了行政復議對公正的追求，這樣可發(fā)揮復議對復議申請人的權(quán)利保護功能。

2、完善回避制度。 當前引起回避程序的方式包括自行回避和申請回避兩種。無論是自行回避還是申請回避，必須對提出回避請求人的資格、方式、受理機關(guān)、決定機關(guān)等作出明確的程序性規(guī)定。同時，法定條件不應只是“利害關(guān)系”這一模糊概念，而應當在確定“利害關(guān)系”為前提條件下詳細列舉出若干常見利害關(guān)系的表現(xiàn)形式。我國行政訴訟法明確規(guī)定了違反法定程序的具體行政行為的效力。因此，行政復議法可以據(jù)此作出明確的規(guī)定，違反回避制度所實施的具體行政行為應當撤銷。

3、實行聽證制度。 在實際工作中，沒有一個讓申請人、被申請人、第三人相互對質(zhì)、相互辯駁的舞臺，當前的行政復議審查方式并不能有效地保護當事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)。從保護當事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)的角度出發(fā)，很有必要確立和實施勞動教養(yǎng)行政復議聽證審查方式，以充分地保障當事人的合法權(quán)益。該聽證制度應當具有以下功能：一是核實證據(jù)、查明事實。二是保障當事人平等并且有效地參與行政復議。三是保證行政復議決定公平、公正。

（作者單位：安徽大學）