失地農(nóng)民權益缺失的成因探析

劉虹

摘 要：失地農(nóng)民是在城市化的進程中產(chǎn)生的，失地農(nóng)民問題實質上是失地農(nóng)民的權益問題。失地農(nóng)民在政治、經(jīng)濟、文化、就業(yè)、社保等多方面權益缺失。究其原因，只要包括二元體制，土地制度、土地征用、農(nóng)村社保等幾大方面。

關鍵詞：失地農(nóng)民 權益缺失 成因

一、失地農(nóng)民問題的由來

城市化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢，隨著我國城市化進程的快速推進，伴隨著相應的土地征用活動也越來越頻繁。千百年來，土地一直是農(nóng)民賴以生存的生活和生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的安身立命之本。但是，城市化對用地的需求使得數(shù)以千萬的農(nóng)民失去了土地。根據(jù)中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報告》指出，目前，我國的失地農(nóng)民總量已達到近5000萬人左右，并且每年的遞增量將近300萬人，預計到2030年將會增至1.1億人左右。在已經(jīng)產(chǎn)生的失地農(nóng)民中，有80%生活受到了影響，有60%生活困難。由此可見，失地農(nóng)民問題在今后一段相當長的時間內，仍將是我國農(nóng)村突出的問題之一。

失地農(nóng)民是城市化過程中征地活動的產(chǎn)物，土地征用表面上是使農(nóng)民失去了土地，但實際上農(nóng)民失去的是附著在土地上的一系列權益。因為，土地是農(nóng)民生存和生產(chǎn)的最基本的物質資料和前提條件，土地是農(nóng)民權利和利益的載體。因此，失地農(nóng)民問題實質上是失地農(nóng)民的權益問題。隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展與市場經(jīng)濟體制的日趨完善，我國的征地補償制度與市場經(jīng)濟社會的矛盾越發(fā)突出，農(nóng)地征用補償制度的完善與建設遠遠落后于土地征用活動的速度。這種現(xiàn)狀造成失地農(nóng)民的權益屢屢受損，由此導致越來越多的失地農(nóng)民權益缺失問題顯得尤為重要。

二、失地農(nóng)民權益缺失的現(xiàn)狀

農(nóng)地征用即農(nóng)地非農(nóng)化，在這一過程中，由土地非農(nóng)化后產(chǎn)生的收益會在不同利益主體之間重新分配，農(nóng)民在這些利益主體中則是最弱勢的，因此失地農(nóng)民的合法權益屢遭侵犯，面臨著巨大的社會風險。他們是典型的社會弱勢群體，經(jīng)濟生活貧困，政治權益缺乏，文化水平低下，就業(yè)能力不足，社會地位劣勢以及社會風險承受力差等等。由于我國現(xiàn)有的征地補償制度和政策不完善，對失地農(nóng)民的權益保障和救濟不力，引發(fā)的矛盾和問題層出不窮，失地農(nóng)民權益缺失的現(xiàn)狀不容樂觀。

1、失地農(nóng)民失去了重要的財產(chǎn)權利

土地是農(nóng)民最基本的生活和生產(chǎn)資料。從法律的角度講，土地使用權是屬于“與財產(chǎn)所有權有關的財產(chǎn)權”， 農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權是具有物權化、財產(chǎn)化性質的權利。農(nóng)民所擁有的權利和利益都是附著在土地上面的，農(nóng)民失去了土地便失去了與土地有著直接或間接關聯(lián)的一系列權利和利益。土地并非是一項普通的財產(chǎn)。由土地資源的緊缺性導致其增值效用和空間愈發(fā)明顯。由于土地被征用農(nóng)民失去了土地所帶來的經(jīng)濟效益，難以享受土地非農(nóng)化所產(chǎn)生的增值成果。因此，從表面看，失地農(nóng)民失去的是土地，而實質上農(nóng)民失去的是一項重要的財產(chǎn)權利。

2、失地農(nóng)民失去了基本的就業(yè)機會

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，一直以來，在土地上耕作是絕大多數(shù)農(nóng)民最基本、最穩(wěn)定的一種就業(yè)選擇，土地給農(nóng)民提供了最好的、天然的就業(yè)保障。農(nóng)民失去了土地就等于失去了傳統(tǒng)的就業(yè)機會。由于現(xiàn)階段對失地農(nóng)民的補償安置等政策的不完善，農(nóng)民在失去土地以后往往只得到有限的貨幣補償，他們割裂了與土地的聯(lián)系，被推向社會。農(nóng)民的文化素質、專業(yè)技術素質等有限，在激烈的就業(yè)市場競爭中處于明顯的弱勢，尋求新的就業(yè)機會非常困難。他們再次就業(yè)的難度大，就業(yè)之后的穩(wěn)定性差，面臨失業(yè)的風險大。這些影響失地農(nóng)民就業(yè)的瓶頸和障礙，直接影響著他們的生存和發(fā)展。

3、失地農(nóng)民缺乏基本的社會保障

土地一直是農(nóng)民經(jīng)濟收入的主要來源，是最直接最主要的生活保障。農(nóng)民在土地上進行基本的生產(chǎn)，可以維持本人及其家庭成員的基本生存需求。由于我國是城鄉(xiāng)分割的二元社會體制，社會保障制度只是面向城市居民的。我國又是一個農(nóng)業(yè)大國，社會保障難以覆蓋整個農(nóng)村，農(nóng)民是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以土地作為保障基本生活需要的手段。另外土地對于農(nóng)民還有養(yǎng)老和失業(yè)保險的功能。土地被征用以后，農(nóng)民失去了土地的保障功能，又無法同市民一樣享受社會保障待遇，即使在一些地方已經(jīng)建立起了農(nóng)村社保系統(tǒng)，但是也存在著覆蓋面小，保障程度低等問題。所以，失地農(nóng)民的生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等一系列問題成為了他們的后顧之憂。

4、失地農(nóng)民缺乏基本的市民待遇

農(nóng)民失去土地以后如何市民化是他們面臨的又一重大課題。農(nóng)民沒有了土地，也便失去了農(nóng)民的身份。我國特有的戶籍制度，長期以來形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會體制的存在。戶籍制度將農(nóng)民與市民兩種身份明顯劃分，這種身份的背后是一系列權益和福利的差別待遇。擁有城市戶口的市民享有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等多方面的福利待遇，而農(nóng)民卻沒有。即使部分農(nóng)民擁有了城市戶口，也無法享受與市民同等的待遇，失地農(nóng)民市民化面臨重重障礙。

5、失地農(nóng)民失去了與土地相關聯(lián)的其他權益

一方面，政府通過出臺一系列的惠農(nóng)政策，一直在很多方面對農(nóng)民加以扶持和優(yōu)惠，政府對農(nóng)業(yè)的扶持力度和投入也不斷加大。但是這種扶持和投入都是與土地密不可分的，農(nóng)民失去了土地也就失去了享有政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民支持政策的權利。另一方面，諸如選舉權、被選舉權、民主管理、村民自治等政治方面的權利也隨著土地的征用而不再享有。最后，農(nóng)民接受教育等文化方面的權利也受到了很大的限制，進而影響到失地農(nóng)民自身及其后代的可持續(xù)發(fā)展。

三、失地農(nóng)民權益缺失的成因

1、城鄉(xiāng)分割的二元社會結構是體制原因

（1）城鄉(xiāng)分割二元社會結構的形成

“三農(nóng)”問題歸根結底是我國“城鄉(xiāng)分治”的二元結構體制和政策造成的。城鄉(xiāng)對立的二元結構體制是中國長期以來存在的基本體制矛盾?！耙环N集權制條件下的工業(yè)化在人口最大的中國，幾乎是必然地派生出城鄉(xiāng)二元結構體制。那就是工業(yè)集中在城市，不斷追求資本增密，同時形成內生性的排斥勞動力的機制，就業(yè)不足問題長期化，于是大量的農(nóng)村人口是不可能隨著這種工業(yè)化變成工業(yè)人口的。這是形成城鄉(xiāng)二元結構的內在原因?！盵1]

（2）城鄉(xiāng)分割二元社會結構是體制障礙

“農(nóng)村問題是‘二元經(jīng)濟結構問題，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展兩個嚴重不平衡；農(nóng)民問題是‘二元經(jīng)濟結構衍生出‘二元社會結構問題，其實質表現(xiàn)為農(nóng)民與市民在法律上平等而事實上嚴重不平等。”[2] 城鄉(xiāng)二元社會結構最為直接的表現(xiàn)就是“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”。形成了以戶籍制度為核心，包括勞動就業(yè)制度、社會保障制度、住房制度、教育制度、分配制度等等一系列的制度體系。農(nóng)民是被排斥在這些制度體系之外的。因此，城鄉(xiāng)分割的二元結構體制是失地農(nóng)民市民化的最大制度障礙。失地農(nóng)民在失地的同時失去了農(nóng)民的身份，進城后在就業(yè)、住房、教育、社會保障等許多方面遭受歧視，無法享受真正的“國民待遇”，基本上還是被排斥在城市之外，所以大量失地農(nóng)民的權益流失，沒有保障。

2、農(nóng)村土地制度存在缺陷是根本原因

（1）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度的缺陷。我國多部法律均明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有。而法律對于農(nóng)村集體土地所有權及其主體和主體代表方面的規(guī)定都存在一定的缺陷。這是失地農(nóng)民權益流失的根本原因所在。

首先，集體土地所有權具有不完全性。與國家土地所有權相比，集體土地所有權在收益權和處分權方面受到很多法律上的限制，具有不完全性。在這樣的制度前提下，國家在土地征用過程中始終處于強勢地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的弱勢導致農(nóng)民權益極易受到侵害，尤其是在目前國家征用土地標準過低的情況下，集體土地所有者的收益權無法充分實現(xiàn)。

其次，集體土地所有權主體具有不確定性。根據(jù)《土地管理法》第十條之規(guī)定，集體土地所有權的主體可以分為：村農(nóng)民集體（或村民委員會）、村內各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或村民小組）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。現(xiàn)實情況中，村民小組既不具備法人資格，也不是一級經(jīng)濟核算組織，它無法承擔集體土地所有權主體代表的職責。村委會代表農(nóng)民的利益同時又要向上級組織或政府負責。當二者利益發(fā)生沖突時，村委會往往選擇維護上級利益而犧牲農(nóng)民利益。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是集經(jīng)濟職能與行政職能于一身，如果農(nóng)民集體土地所有權交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行使，則極易產(chǎn)生尋租、腐敗等現(xiàn)象，農(nóng)民集體的土地收益權往往會受到侵犯。

農(nóng)民集體應該是集體土地所有權的真正主體，但它是一個抽象、模糊的概念。農(nóng)民集體土地所有權主體及其主體代表的不明確性，造成了集體土地產(chǎn)權主體的虛置和缺位。農(nóng)民集體沒有真正的利益代表，在征地過程中也沒有明確的主體代表維護農(nóng)民的利益。農(nóng)民集體是土地的真正所有者卻無法在土地轉讓市場中成為真正的市場主體。因此，失地農(nóng)民的權益，尤其是土地權益受到侵害的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

（2）土地家庭承包經(jīng)營制度的缺陷

土地家庭承包經(jīng)營制度的缺陷最主要的表現(xiàn)是農(nóng)地使用權的穩(wěn)定性差。法律賦予了農(nóng)民長期不可剝奪的土地承包經(jīng)營權，從法律角度講，這一權利應稱為農(nóng)地使用權。農(nóng)地使用權的債權屬性較強，而物權化特性不明確。農(nóng)民對土地只有使用、經(jīng)營和收益權，而缺乏處置權，農(nóng)民所擁有的土地使用權缺乏完整性。土地承包經(jīng)營合同的期限規(guī)定也體現(xiàn)了債權的有限性，“有期限的承包經(jīng)營，終究還是一種‘半截子的產(chǎn)權改革?！盵3]雖然國家規(guī)定農(nóng)民擁有三十年不變的土地承包經(jīng)營權，又確立了必須“保持穩(wěn)定長久不變的土地承包關系”的原則，但是農(nóng)民仍然沒有獲得永久的土地使用權。農(nóng)民的土地承包權仍是一種短期有限的權利。國家的土地征用行為導致農(nóng)地使用權發(fā)生了轉換，破壞了土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定性。因此被征地農(nóng)民的權益流失非常嚴重。

3、農(nóng)村土地征用制度不完善是直接原因

（1）土地征用權限運用過寬

《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定“公共利益”是國家征用土地的前提，是否符合公共利益是土地征用權行使的依據(jù)。“公共利益作為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標，強調以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產(chǎn)征用權進行法律限制的通行做法?！?[4]但是對何謂“公共利益”以及“公共利益”的范圍，憲法和相關法律都未做出明確的規(guī)定，這就給政府在土地征用時以很大的自由裁量權。正是基于農(nóng)地征收的公共利益界定不明晰，導致政府土地征用權限運用過寬，侵害失地農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象層出不窮。

（2）土地征用程序運作失范

根據(jù)《土地管理法》之規(guī)定，“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！蓖瑫r法律還規(guī)定，征地的補償安置爭議不影響征地方案的實施。這說明：土地是否被征收以及補償標準和辦法都是由政府決定的，公告程序是在征地補償安置方案確定后，這種事后公告無異于通知。農(nóng)民在征地過程中完全處于被動和不平等的地位，根本沒有參與權和發(fā)言權，沒有機會表達權益訴求。失地農(nóng)民的合法權益流失非常嚴重。

（3）征地補償標準規(guī)定不公

在征地過程中，農(nóng)民最關注的是如何補償安置。征地補償不足是導致征地滿意度低的首因。我國現(xiàn)行農(nóng)地征收補償是按照被征地的前3年平均產(chǎn)值倍數(shù)為標準進行計算的，并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償。征地補償費用明顯偏低，具有不公平性、不完全性?，F(xiàn)行征地補償標準沒有考慮土地的增值部分，土地征收“剪刀差”問題突出。土地被征用以后，巨大增值收益的分配格局是，政府和開發(fā)商是主導，農(nóng)民及其所屬集體在各方利益主體博弈中是被動的、弱勢的。征地補償標準的不公平、不合理，是造成農(nóng)民經(jīng)濟權益流失的最直接原因。

4、農(nóng)村社會保障制度缺失是重要原因

“從理論上講，社會保障應由一定的社會組織（政府、社區(qū)、各類非盈利機構等）承擔，而不是由某種要素（土地、資金等）承擔，‘土地本身并不能承擔社會保障職能。所謂土地具備社會保障的提法無疑掩蓋了我國農(nóng)村社會保障體系極度薄弱的事實，并混淆了提供社會保障的真正主體?！盵5]

我國城鄉(xiāng)分割二元社會結構，決定了我國的社會保障制度一直是以城鎮(zhèn)社會保障為主體，農(nóng)村被排斥在外。土地一直承載著農(nóng)民社會保障的功能。失地農(nóng)民作為新的特殊群體，他們是去了土地作為生活和發(fā)展的保障，同時又無法像市民一樣享有社會保障的權利，他們面臨極大的社會風險。除了部分省市的試點以外，大部分地區(qū)并未啟動失地農(nóng)民社會保障制度。即使在試點地區(qū)，也存在保障形式單一，覆蓋面窄，保障水平低等缺陷。失地農(nóng)民社會保障的嚴重缺乏影響了其生存權和發(fā)展權的實現(xiàn)。

綜上，失地農(nóng)民權益缺失的成因是復雜而多面的，要解決失地農(nóng)民問題，必須從導致這一問題的成因入手。針對每一方面的不足采取相應的、切合實際的措施才能從整體上保障失地農(nóng)民這一龐大群體的合法權益。

參考文獻：

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