中國(guó)財(cái)政到底養(yǎng)了多少官吏？

佚名

30多年來中國(guó)政府進(jìn)行了七輪機(jī)構(gòu)改革，試圖把龐大的財(cái)政供養(yǎng)人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強(qiáng)力反彈。

中國(guó)財(cái)政到底養(yǎng)了多少人？答案可能會(huì)讓你吃驚不已。中國(guó)“吃公糧”人口僅截止2009年就已超過5700萬(wàn)，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)逼近英國(guó)的人口規(guī)模，并且還以每年超過100萬(wàn)人的速度遞增。30多年來中國(guó)政府進(jìn)行了七輪機(jī)構(gòu)改革，試圖把龐大的財(cái)政供養(yǎng)人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強(qiáng)力反彈。

3月17日，為削減政府開支，李克強(qiáng)約法三章：本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車只減不增。這三條中央政府將帶頭做起，一級(jí)做給一級(jí)看。由此，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模再次成為公眾話題。

中國(guó)財(cái)政要養(yǎng)多少人？

中國(guó)納稅人到底養(yǎng)了多少公職人員？在網(wǎng)絡(luò)上流傳頗廣的是這樣一個(gè)數(shù)據(jù)，2008年國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)公布，全國(guó)少數(shù)民族干部數(shù)量為291.5萬(wàn)人，占干部隊(duì)伍總數(shù)的7.4%，網(wǎng)友據(jù)此推斷出全國(guó)共有干部3940萬(wàn)人。

但問題在于，這里使用的“干部”的概念和“公務(wù)員”“官員”等諸多概念，與李克強(qiáng)所提的財(cái)政供養(yǎng)人員存在著很大的差別。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)政府規(guī)模問題一直是學(xué)界和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，但官方和學(xué)界往往各說各話。如官方宣稱中國(guó)官員只有1000余萬(wàn)人，而學(xué)界宣稱有7000多萬(wàn)人吃皇糧，其原因就在于各自采用了不同的統(tǒng)計(jì)口徑。

關(guān)于此問題，現(xiàn)在見諸于公開媒體討論的常見概念包括：官員數(shù)量、公務(wù)員的數(shù)量、干部數(shù)量、政府雇員以及財(cái)政供養(yǎng)人員等。這些概念按照劃分的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑大概可以分為三種：第一種是最狹窄的黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員數(shù)量；第二種是財(cái)政供養(yǎng)人口；第三種是在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和由財(cái)政供養(yǎng)的準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員。

而此次李克強(qiáng)約法三章中提到的財(cái)政供養(yǎng)人口，實(shí)際上采用第二種口徑也就是財(cái)政供養(yǎng)人員的口徑來衡量政府的規(guī)模。從納稅人負(fù)擔(dān)的角度來說，采用財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模的口徑來衡量一國(guó)政府規(guī)模的大小也是更為合理的一種選擇。

所謂財(cái)政供養(yǎng)人口，是指由財(cái)政來支付個(gè)人收入以及辦公費(fèi)用的人員。在中國(guó)，財(cái)政供養(yǎng)人員主要由三部分組成：首先是黨政群機(jī)關(guān)人員，主要供職于黨委、人大、政府、政法機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派及群眾團(tuán)體等機(jī)構(gòu)；其次是各類事業(yè)單位人員，供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域；第三種是黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退長(zhǎng)休人員。

財(cái)政供養(yǎng)人員年增超百萬(wàn)

根據(jù)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司編寫的《2009年地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，總數(shù)接近5400萬(wàn)的財(cái)政供養(yǎng)人口中，在職人員3815.24萬(wàn)人，離休退休人員1391.35萬(wàn)人，還有其他人員185.98萬(wàn)人。

其中事業(yè)單位人員占了大頭。按照財(cái)政部的分類，事業(yè)單位即一般預(yù)算財(cái)政補(bǔ)助開支的人員為3589.8萬(wàn)人，財(cái)政承擔(dān)其工資的60%-80%，其余由所在單位自行籌集；而公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的一般預(yù)算財(cái)政撥款開支的人員為1553.6萬(wàn)人，他們分布在黨政群機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，其所需工資和辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥付。

還有一類是經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)單位，其特點(diǎn)是有編制和財(cái)政不會(huì)給予撥款，但是這些單位有收費(fèi)權(quán)和執(zhí)法權(quán)，人員數(shù)量為249.2萬(wàn)人。盡管他們不直接領(lǐng)取財(cái)政資金，但同樣具備行政或者事業(yè)編制，且政府賦予其的收費(fèi)權(quán)和執(zhí)法權(quán)實(shí)際上等同于一種稅收和財(cái)政權(quán)力。

中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模的問題不僅僅是存量巨大，其加速增長(zhǎng)的趨勢(shì)才是真正令人擔(dān)憂的地方。從1998年到2009年，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模從3843萬(wàn)人飆升到5393萬(wàn)人，11年間增加了1550萬(wàn)人，年均增加141萬(wàn)人。期間，2007年是一個(gè)拐點(diǎn)，當(dāng)年財(cái)政供養(yǎng)人口突然增加了300多萬(wàn)人，增速飆升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以內(nèi)。

財(cái)政供養(yǎng)人口的快速增加主要有兩個(gè)來源，一方面是離退長(zhǎng)休人員的迅速增加，離休、退休和長(zhǎng)休人員從1998年的629萬(wàn)增加到1577萬(wàn)人，平均年增近90萬(wàn)人，占總體財(cái)政供養(yǎng)人員增加數(shù)量的60%以上。而且這種趨勢(shì)將長(zhǎng)期持續(xù)下去。中國(guó)正面臨老齡化趨勢(shì)，這意味著未來公職人員中離退休人員將加速增長(zhǎng)。

中國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老體制是雙軌制，公務(wù)員和事業(yè)單位人員由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)：在籌資方面，個(gè)人不用繳費(fèi)，全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)；在調(diào)整機(jī)制方面，退休待遇調(diào)整與在職人員工資同步。5400萬(wàn)體制內(nèi)人員目前的養(yǎng)老金替代率不低于80%，而2008年中國(guó)普通職工的養(yǎng)老金替代率，僅為44%，兩者相差達(dá)36%。

財(cái)政供養(yǎng)新增人口的另外一個(gè)來源是在職人員的增加。中國(guó)1998年體制內(nèi)在職人員3214萬(wàn)人，到2009年時(shí)增加到3815萬(wàn)人，增加了600萬(wàn)人，接近20%。這種增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)以2006年（當(dāng)年在職人員為3366人萬(wàn)）為界，可以分為兩個(gè)階段：此前的8年間僅增加了150萬(wàn)人左右，此后三年新增450萬(wàn)人。按此速度，到2012年，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口或已超過6000萬(wàn)。

中國(guó)“官民比”比肩發(fā)達(dá)國(guó)家

中國(guó)財(cái)政的供養(yǎng)規(guī)模從絕對(duì)數(shù)額來說冠絕全球。衡量政府規(guī)模的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政供養(yǎng)比，即財(cái)政供養(yǎng)人口與總?cè)丝诘谋戎?，民間稱之為“官民比”。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口共13.397億人。兩者相比，中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)比約為1：23.5，即大約23.5個(gè)納稅人供養(yǎng)1人。

從歷史上來看，國(guó)務(wù)院參事任玉嶺計(jì)算了中國(guó)各朝代的人口與官吏之比，西漢時(shí)的比率為7945：1；東漢為7464：1；唐朝為2927：1；元朝為2613：1；明朝為2299：1；清末為911：1；改革開放初期為67：1；2005年為26：1。

如果和國(guó)際橫向?qū)Ρ?，中?guó)現(xiàn)時(shí)的“官民比”從絕對(duì)數(shù)值來看并不算高。中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口與西方的公共部門雇員的概念較為相似，國(guó)際勞工組織網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)2009年不包含軍隊(duì)在內(nèi)，公共部門的雇員人數(shù)為2255.5萬(wàn)人，美國(guó)人口總數(shù)約為3.12億人，其供養(yǎng)比例約為14人供養(yǎng)1人。

世界第三大經(jīng)濟(jì)體日本的公共部門雇員約為524萬(wàn)人，日本人口為1.278億人，其供養(yǎng)比例為24.4人供養(yǎng)1人；8172.6萬(wàn)人口的德國(guó)2009年的公共部門的雇員約為439萬(wàn)人，供養(yǎng)比例約為18.4人供養(yǎng)1人。但上述進(jìn)行對(duì)比的都是發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模是否合適的比較對(duì)象，應(yīng)該是那些處于同等發(fā)展水平的國(guó)家。

如果以處于同等水平的“金磚四國(guó)”為參照，印度人口12.4億人，共公共部門的雇員在2005年為1800萬(wàn)人，供養(yǎng)比為69人供養(yǎng)1人。俄羅斯、巴西的公職人員數(shù)分別為1340萬(wàn)人和1056萬(wàn)人，俄羅斯的供養(yǎng)比約為11人供養(yǎng)1人，巴西約為20人供養(yǎng)1人。

國(guó)家行政學(xué)院教授王健認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品遠(yuǎn)多于發(fā)展中國(guó)家，其“官民比”理應(yīng)比發(fā)展中國(guó)家高一些；其人均GDP的水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)，對(duì)公職人員的供養(yǎng)能力也高于中國(guó)。中國(guó)人均GDP大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，“官民比”卻與發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)，以至公務(wù)員占GDP的比例大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家。

按照2009年的數(shù)據(jù)計(jì)算，中國(guó)每百萬(wàn)美元GDP的財(cái)政供養(yǎng)人口為10.8人，而美、日、德、法和英國(guó)每百萬(wàn)美元供養(yǎng)的財(cái)政人口分別為：美國(guó)1.56人、日本0.95人、德國(guó)1.33人、英國(guó)2.8人。中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)的負(fù)擔(dān)和規(guī)模相當(dāng)于日本的10倍多、美國(guó)的7倍、德國(guó)的8倍以及英國(guó)的4倍。這表明，中國(guó)公務(wù)員數(shù)量相對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言確實(shí)太多了。過多的公務(wù)員不僅占用了大量資源、影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且限制了行政效率的提高。

中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模的真正問題不僅僅在于人數(shù)太多，更在于行政成本和管理費(fèi)用高昂，超出了國(guó)民所能承受的范圍。這也是李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)要減少財(cái)政供養(yǎng)人口的實(shí)質(zhì)所在。

政府開支增速遠(yuǎn)超GDP

衡量一個(gè)政府規(guī)模大小是否合適，不僅需要看其絕對(duì)數(shù)量，而且要看其投入與產(chǎn)出，即投入的行政成本和產(chǎn)出的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

政治學(xué)博士方建文在《中國(guó)能否走出帕金森怪圈》中提到，1990年代以來，中國(guó)政府運(yùn)行的顯性成本占財(cái)政支出的總比重幾乎都在10%以上，而且大部分年份增速超過15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP的增長(zhǎng)增速。

其他國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重普遍低于中國(guó)，日本、法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、加拿大大分別為3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。

財(cái)政部沒有公開過中國(guó)的行政成本數(shù)據(jù)，一般認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算科目中的“一般公共服務(wù)支出”大概等同于行政成本和管理費(fèi)用，以2009年為例，地方一般公共服務(wù)支出的金額為8080億元，占地方財(cái)政總支出61044億元的13.2%。除了正式的“一般公共服務(wù)支出”外，還有隱藏在其他科目中的“三公”消費(fèi)也是行政成本的重要組成部分。

產(chǎn)出方面，中國(guó)公共服務(wù)盡管近兩年獲得不少進(jìn)步，建立了全覆蓋的醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但是公共服務(wù)的水平和質(zhì)量都仍然很低。

城市化可以作為衡量一國(guó)提供公共服務(wù)水平的指標(biāo)。盡管中國(guó)城市化率按照常住人口計(jì)算已經(jīng)達(dá)到了2012年的51%的水平，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個(gè)百分點(diǎn)之中，蘊(yùn)含的是數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會(huì)，不能享受附著在戶籍上的、城鎮(zhèn)居民獨(dú)享的福利待遇，包括醫(yī)療、住房、義務(wù)教育等各方面的公共服務(wù)。

換句話說，只有35%的中國(guó)人口能夠享受較為全面的公共服務(wù)，而財(cái)政供養(yǎng)率與中國(guó)較為接近的美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家，其城鎮(zhèn)化率分別為82%、66%和74%。這些國(guó)家都采取了有效措施，保障不同區(qū)域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服務(wù)，其涵蓋就業(yè)、養(yǎng)老、公共教育、公共醫(yī)療、公共住房等的基本公共服務(wù)體系，也讓中國(guó)望塵莫及。除了覆蓋面之外，中國(guó)公共服務(wù)的質(zhì)量和其他國(guó)家也難比肩。

“官多兵少”結(jié)構(gòu)性過剩

為什么中國(guó)擁有近6000萬(wàn)公職人員，消耗的財(cái)政收入比例和絕對(duì)數(shù)額在全球名列前茅，但提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量卻不盡人意呢？

中共十八大報(bào)告在闡述“深化行政體制改革”時(shí)透露了一點(diǎn)端倪。報(bào)告要求嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本，該提法反映了中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口中一個(gè)很大的問題——公職人員結(jié)構(gòu)不合理，“官多兵少”，所以才需要“減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。

“官多兵少”導(dǎo)致的結(jié)果是，真正服務(wù)于公眾的公職人員少，后勤人員即服務(wù)于公職人員這個(gè)群體自身的人員太多。中山大學(xué)哲學(xué)系副教授何博傳在《山坳上的中國(guó)》一書中提到，中國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，約有1/3是后勤服務(wù)性的，實(shí)為世界所罕見。

復(fù)旦大學(xué)公共行政系教授唐亞發(fā)現(xiàn)，盡管美國(guó)各級(jí)政府年度開支占當(dāng)年GDP的接近一半，但這些財(cái)政開支主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會(huì)保險(xiǎn)、教育項(xiàng)目和貧困救濟(jì)等領(lǐng)域，政府雇員的人頭費(fèi)和日常管理費(fèi)用支出比例卻較低；而中國(guó)的情況恰恰相反，人頭費(fèi)和管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服務(wù)方面的財(cái)政支出的比例卻較低，應(yīng)該增加提供公共服務(wù)的醫(yī)療衛(wèi)生、教師和警察等人員的數(shù)量。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理學(xué)部副主任馬慶鈺教授在接受媒體采訪時(shí)也表示，目前公職隊(duì)伍主要的問題是崗位配比不合理：一線窗口人員太少，而后臺(tái)人員過多。他建議借鑒成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將兩者比例最少控制到六四開，即一線窗口不少于60%。

中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)性過剩的另一表現(xiàn)是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)上下對(duì)口，重疊設(shè)置。對(duì)比英、美等西方國(guó)家，其不同級(jí)別政府的職責(zé)構(gòu)成，基本上每一級(jí)政府只管特定的事情，事權(quán)劃分清晰，各自負(fù)責(zé)，誰(shuí)決策誰(shuí)執(zhí)行，誰(shuí)管的事情出了問題就找誰(shuí)負(fù)責(zé)，不會(huì)到別的層級(jí)去推卸責(zé)任。而中國(guó)幾乎每一級(jí)政府都保持相同的機(jī)構(gòu)，每一個(gè)機(jī)構(gòu)都希望從下一級(jí)政府找到自己的腿。比如軍事問題，中央有軍委和國(guó)防部，各級(jí)地方對(duì)應(yīng)設(shè)立武裝部；再比如外事問題，中央有外交部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)對(duì)口設(shè)立外事辦，人員浪費(fèi)顯而易見。

摘編自鳳凰網(wǎng)