新型城鎮(zhèn)化不能再依賴財政擴(kuò)張

馮興元

城鎮(zhèn)化也一樣，大規(guī)模擴(kuò)大財政支出已經(jīng)不是可行的選項，選擇大規(guī)模擴(kuò)大財政支出，就是選擇自殺。

“城鎮(zhèn)化”是國人提出的一個概念，旨在強(qiáng)調(diào)“小城鎮(zhèn)”的發(fā)展。費孝通在上世紀(jì)80年代初期提出發(fā)展小城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)人口集中到小城鎮(zhèn)生活、生產(chǎn)、發(fā)展，同時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵農(nóng)村人口就地就業(yè)。

國際上沒有“城鎮(zhèn)化”的概念，通行的對應(yīng)術(shù)語是“城市化”。在美國和德國，“市”和“鎮(zhèn)”屬于平級，都實行自治管理。我國強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”的背景主要是，長期以來政府推進(jìn)朝大中城市發(fā)展的實際政策取向比較明顯，并造成了一種“單中心”的格局，也帶來了相關(guān)的問題，需要強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的平衡發(fā)展。

我國最重要的政治、行政、社會、教育、文化、經(jīng)濟(jì)和金融資源均集中在首都或者首府，特大或者大城市。政府還對大小不同的市、鎮(zhèn)推行一種行政等級制：特大城市的級別高于大城市，大城市的級別高于中小城市，中小城市的級別高于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。根據(jù)“下管一級”的行政管理慣例，由較高級別的城市管理較低級別的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），較低級別的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管理沒有級別的村莊。為了維持這種“單中心”格局，政府推行較為嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍隔離制度，優(yōu)先發(fā)展城市，尤其是更大的城市。

舊城鎮(zhèn)化：土地滾動開發(fā)下的快速增長

改革開放以來，為了加快工業(yè)化進(jìn)程，政府允許農(nóng)村勞動力朝著城市流動，成為“農(nóng)民工”，但是不為其落實城市戶口。由此土地的城市化快于人的城市化。

同時，1996年以來，我國政府加快了城市化的步伐，其主導(dǎo)模式就是“土地滾動開發(fā)”。由于中央于1994年集中了財政收入，作為側(cè)面補償措施，中央允許地方大興“土地財政”，后者采取的模式就是“土地滾動開發(fā)”。城市政府以國家的名義往往以低補償?shù)男问秸魇辙r(nóng)村土地，然后以高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者低價甚至無償把部分土地出讓給工商業(yè)企業(yè)。在這種“土地滾動開發(fā)”運作中，地方政府獲得大量的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。這就是“土地財政”，又稱地方預(yù)算收入之外的“第二財政”，用于支撐下一輪的“土地滾動開發(fā)”。

整個過程中，農(nóng)村土地變性為國有土地，村變?yōu)樯鐓^(qū)，鄉(xiāng)變?yōu)殒?zhèn)或街道，農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)居民。農(nóng)民的土地權(quán)益被制度化剝奪，其本可獲得的土地收益剩余被轉(zhuǎn)移給了城市政府。整個征地補償機(jī)制是行政統(tǒng)一規(guī)定的，不是基于公平市場交易。雖然一些城市的部分近郊農(nóng)民所獲補償并不低，但是大部分土地補償價格偏低，而且由于所有補償均屬于行政定價，缺乏真正的市場價格作為依據(jù)，整個征地缺乏公正可言。

根據(jù)統(tǒng)計，我國的城市化率在1949年才達(dá)10.64%，2011年達(dá)51.27%。按照世界銀行的數(shù)據(jù)，全世界2010年的平均城市化率是52%，比世界銀行統(tǒng)計的我國當(dāng)年水平高1.5個百分點。當(dāng)然，有關(guān)我國的城市化率統(tǒng)計是有水分的。被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的人群中，有大約2億農(nóng)民工。這部分人在城市里享受有限的公共服務(wù)?？鄢@部分人口，我國的人口城市化率與印度差不多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，更比不上發(fā)達(dá)國家。比如，日本現(xiàn)在的城市化率高達(dá)91%，美國為82%。

1949～1978年是我國城市化的嚴(yán)重抑制期，年均增長0.25%。新中國成立初的那幾年城鎮(zhèn)人口快速增長，因為沒有戶籍限制。后來有戶籍限制，很快就趨于緩慢增長，搞計劃經(jīng)濟(jì)時更是不利于城市化。1979～1995年是緩慢恢復(fù)期，年均增長0.65%。1996～2011年是加速期，年均增長1.39%。

1996年是我國城市化進(jìn)程中的一個特殊時點。1994年，我國推行了分稅制財政體制改革。分稅制財政體制改革名字里有“分稅”，實際上是集權(quán)過程。當(dāng)時的體制設(shè)計就是兩個提高，一是提高財政收入在全部GDP中的比重，二是提高中央財政收入占全部財政收入的比重。1994年的改革是財稅向中央集中，作為討價還價的結(jié)果，中央給地方開了一個口子：可以大搞“土地財政”。這導(dǎo)致的一個結(jié)果就是從1996年開始，中國的城市化呈現(xiàn)快速增長。

新型城鎮(zhèn)化：要體現(xiàn)對公民權(quán)利的保護(hù)，落實人的城鎮(zhèn)化

去年“十八大”明確提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。今年中央一號文件體現(xiàn)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個重要方面，就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。文件提出農(nóng)業(yè)要規(guī)模經(jīng)營，要允許土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村組織，比如說專業(yè)合作社，或者是搞家庭農(nóng)場等。今年3月，時任國務(wù)院總理溫家寶的政府工作報告里提出要積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化之所以為“新”，就是要打破以前的城鎮(zhèn)化路徑，要體現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。李克強(qiáng)在就任總理之前，就在多個場合提及新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略設(shè)想。去年4月，李克強(qiáng)指出，要尊重農(nóng)民意愿，切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，嚴(yán)格保護(hù)耕地。今年1月15日，李克強(qiáng)再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融進(jìn)城市。

李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)的實際上是要讓農(nóng)民平等參與分享城市化的成果，這一點至關(guān)重要。不過，現(xiàn)在我國政府仍然采取行政化統(tǒng)一確定補償標(biāo)準(zhǔn)，其與過去的差別只是統(tǒng)一規(guī)定要提高補償標(biāo)準(zhǔn)，還不是采取“市價補償”。李克強(qiáng)還說要放寬中小城市落戶條件，將在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。今年6月26日，在十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》，展現(xiàn)了新城鎮(zhèn)化的要旨：人的城鎮(zhèn)化比土地的城鎮(zhèn)化更重要，要以發(fā)展城市群的方式節(jié)約資源。人口城市化的路線圖為：先全面放開小城鎮(zhèn)與小城市的落戶限制，而后放開中等城市，最后是大城市。應(yīng)該指出的是，這種路線圖最好配合一個時間表，以倒計時的方式要求各級政府落實人的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化不能再依賴財政支出擴(kuò)張政策

目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力不足。外部需求不振，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，國有產(chǎn)權(quán)比重過大，政府權(quán)力和行政壟斷越來越強(qiáng)勢，城鄉(xiāng)戶籍隔離問題嚴(yán)重，城鄉(xiāng)收入差距和居民收入差距較大，強(qiáng)勢特權(quán)階層日益控制我國重要的產(chǎn)業(yè)。推動新型城鎮(zhèn)化，可以發(fā)揮四兩撥千斤的功效，部分化解上述的一些問題。新型城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)土地的有效利用和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地的規(guī)模利用，釋放被原來碎塊化土地所拴住的農(nóng)村勞動力，為城鄉(xiāng)資本的有效投入找到契合點。通過改革釋放這些生產(chǎn)力，就能夠獲得所謂的“改革紅利”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長和百姓的福祉。

從宏觀經(jīng)濟(jì)來說，GDP等于消費、投資、政府支出和凈出口之和?，F(xiàn)在我國要提升國內(nèi)的需求，實際上主要就是要拉動私人消費和投資需求。政府?dāng)U大支出的沖動總是有的，但有著很大的反噬效應(yīng)。在市場經(jīng)濟(jì)國家，責(zé)任政府的支出需求有限。但在我國，政府需求容易膨脹，由于還不是責(zé)任政府，對擴(kuò)大政府支出的自我約束不足。政府花多少錢，全國人民都需要為之埋單。

過去城鎮(zhèn)化和刺激經(jīng)濟(jì)主要依賴政府?dāng)U張財政支出。2008年，我國推行4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃，支撐了其后數(shù)年經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展。但是其代價是放松了財政與貨幣紀(jì)律。地方政府融資平臺林立，地方政府負(fù)債水平日益上升。保守估計，全國2012年政府負(fù)債率，也就是政府負(fù)債占GDP的比率達(dá)86%，其中地方政府負(fù)債率達(dá)48%。根據(jù)國家統(tǒng)計局對地方融資平臺的審計結(jié)果，各地政府違約現(xiàn)象目前已經(jīng)頻繁發(fā)生，很多違約是以借新還舊的形式掩蓋的，還有部分違約是對項目工程的欠資。財政風(fēng)險已經(jīng)蔓延到金融部門，構(gòu)成金融風(fēng)險。

政府負(fù)債率水平不在于多高多低，而在于可持續(xù)性。比如日本的政府債務(wù)占GDP的比率估計將在2015年達(dá)到250%。雖然問題極其嚴(yán)重，但是可能仍在可持續(xù)水平的邊緣。但是最近幾年我國的經(jīng)濟(jì)估計將會在較低水平上增長，財政收入有限，地方融資平臺還債高峰已經(jīng)來臨，未來幾年地方政府違約將只增不減。也就是說，我國的負(fù)債率水平已經(jīng)接近不可持續(xù)。多地區(qū)小規(guī)模財政危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)端倪。而且，從目前政府公布的用電量增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP增長率來看，我國的實際經(jīng)濟(jì)增長率可能低于政府公布數(shù)字。

2012年，全國國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入達(dá)28886億元，占GDP的6%。雖然其規(guī)模巨大，但是從2010年開始逐年下降。地方本級預(yù)算收入，土地轉(zhuǎn)讓收入，以及其他政府性收入之和，難以用來支撐地方財政的平穩(wěn)運作，包括地方融資平臺的還本付息。

上述分析意味著，我國已經(jīng)不可能采取與2008年類似的財政支出擴(kuò)張政策來支撐經(jīng)濟(jì)的較高速增長。城鎮(zhèn)化也一樣，大規(guī)模擴(kuò)大財政支出已經(jīng)不是可行的選項，選擇大規(guī)模擴(kuò)大財政支出，就是選擇自殺。

因此，新型城鎮(zhèn)化只能依賴依托改革現(xiàn)有的戶籍制度、土地制度、金融體制和經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造和利用“改革紅利”，促進(jìn)私人部門的投資，包括外資的投入。在征地制度改革方面，大規(guī)模的征地需要引入法治，奉行自愿同意原則，恪守正當(dāng)程序，實行充分補償。而充分補償?shù)幕A(chǔ)則是適用公平市場交易價。這里，基于公平市場交易價的征地由于產(chǎn)生收入，政府可以對其增值征稅。但是由于征地涉及農(nóng)民工作、生活和養(yǎng)老保障方式的改變，如果農(nóng)民來自征地收入偏低，政府仍然需要負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的安置和生活保障工作。

總之，大規(guī)模的新型城鎮(zhèn)化需要依托私人部門的投資和公民的權(quán)利保護(hù)。沒有私營部門的激活，不會有大規(guī)模的新型城鎮(zhèn)化。沒有公民的權(quán)利保護(hù)，不成其為新型城鎮(zhèn)化。

作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員