從根本上解決農(nóng)田水利建設(shè)管理中存在的問題

2013年8月1日，《山東省農(nóng)田水利管理辦法》（以下稱《辦法》）施行。該《辦法》圍繞耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長效化、環(huán)境生態(tài)化的目標(biāo)要求，對(duì)農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)、使用、監(jiān)督管理等進(jìn)行了全面規(guī)范。

該《辦法》是山東省農(nóng)田水利發(fā)展史上的第一部政府規(guī)章，是山東省民生立法上的又一重大成果。它的施行，標(biāo)志著山東省農(nóng)田水利管理工作步入規(guī)范化、制度化、法制化軌道。該《辦法》是在國家無上位法、省外基本無參考的情況下制定的，可以說是一部開創(chuàng)性的立法，有許多亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。

將從根本上解決農(nóng)田水利建設(shè)管理中存在的問題

山東是我國的農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)省份之一，農(nóng)田水利在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。山東以約占全國1%的水資源灌溉了約占全國6%的耕地，生產(chǎn)了約占全國8%的糧食，養(yǎng)育了約占全國7%的人口，完成了約占全國25%的農(nóng)產(chǎn)品出口，創(chuàng)造了約占全國8%的農(nóng)業(yè)增加值，支撐了約占全國10%的經(jīng)濟(jì)總量。但是，山東水資源嚴(yán)重短缺，人均水資源量不足全國平均水平的1/6，年用水總量中68%為農(nóng)業(yè)用水，用水比重嚴(yán)重“偏農(nóng)”。

目前，山東省已建成各類農(nóng)田水利工程200多萬處，農(nóng)田水利工程體系基本形成，保證了一般年份應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害的能力，全省總灌溉面積達(dá)到8350萬畝，有效灌溉面積達(dá)到7480萬畝，旱澇保收面積為5470萬畝，為連續(xù)十年糧食增產(chǎn)提供了有力支撐。

山東省水利廳副廳長曹金萍說，雖然山東農(nóng)田水利工作取得了長足進(jìn)步，但整體來看，農(nóng)田水利建設(shè)仍存在一些問題，與實(shí)現(xiàn)千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃的要求相比，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求相比，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是制約糧食安全、影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最大硬傷，主要表現(xiàn)在：一是投入機(jī)制不完善，農(nóng)田水利設(shè)施配套程度差。因長期投入不足，加之原有工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，全省灌排設(shè)施不配套問題突出，大中型灌區(qū)骨干工程的配套率在70%以上，田間工程配套率為55%，而山水田林路綜合治理達(dá)標(biāo)率更低，僅有40%左右。二是規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，制約農(nóng)田水利規(guī)模發(fā)展。目前，相關(guān)涉及農(nóng)田水利的項(xiàng)目規(guī)劃因其編制部門、依據(jù)、原則、重點(diǎn)、內(nèi)容、區(qū)域、時(shí)限要求不一致，不僅造成工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差異，也極易造成重復(fù)建設(shè)，影響投資效益發(fā)揮。三是管護(hù)措施不到位，工程難以實(shí)現(xiàn)長效運(yùn)行。因產(chǎn)權(quán)不清、使用和維護(hù)主體不明，加之后續(xù)缺乏維修養(yǎng)護(hù)資金，工程老化、失修嚴(yán)重。四是立法不系統(tǒng)不全面，農(nóng)田水利工作缺乏法律約束。農(nóng)田水利工作涉及政府、部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶以及其他社會(huì)群體，因缺乏法律依據(jù)和規(guī)范，存在政府主導(dǎo)責(zé)任不清、多頭管理協(xié)調(diào)難度大、群眾參與度低等諸多問題。

《辦法》作為一部規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)管理的政府規(guī)章，從法律層面確定各級(jí)政府、相關(guān)部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和其他社會(huì)力量在農(nóng)田水利建設(shè)管理中的職責(zé)和權(quán)利，形成農(nóng)田水利事業(yè)健康發(fā)展的長效機(jī)制，將從根本上解決農(nóng)田水利建設(shè)管理中存在的問題，加快推進(jìn)“旱能澆、澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

《辦法》在內(nèi)容上有六大創(chuàng)新

《辦法》圍繞耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長效化、環(huán)境生態(tài)化的目標(biāo)要求，對(duì)農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)、使用、監(jiān)督管理等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，為建設(shè)“旱能澆、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供了法律依據(jù)。《辦法》主要在六個(gè)方面有所創(chuàng)新：一是農(nóng)田水利實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃布局；二是明確農(nóng)田水利建設(shè)的投入機(jī)制；三是強(qiáng)化農(nóng)田水利工程的質(zhì)量控制；四是明確農(nóng)田水利工程的管護(hù)主體和資金渠道；五是明確農(nóng)田灌溉用水的管理；六是強(qiáng)化農(nóng)田水利工作的監(jiān)督管理。

創(chuàng)新一：農(nóng)田水利實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，將編制農(nóng)田水利規(guī)劃放在首位

為避免重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，切實(shí)提高資金效益，《辦法》將編制農(nóng)田水利規(guī)劃放在首位，要求以規(guī)劃為依據(jù)統(tǒng)籌安排農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目?！掇k法》對(duì)農(nóng)田水利規(guī)劃的編制程序、內(nèi)容和效力作了明確規(guī)定，規(guī)定了規(guī)劃的編制主體和基本要求，明確了規(guī)劃的基本內(nèi)容，規(guī)定了規(guī)劃的法律地位，明確了各級(jí)人民政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的組織、協(xié)調(diào)職責(zé)。

《辦法》指出：縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建等農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，以水源為依托，以灌區(qū)為基本單元，統(tǒng)一編制農(nóng)田水利規(guī)劃，經(jīng)上一級(jí)人民政府水行政主管部門審查同意后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，并向社會(huì)公布。編制農(nóng)田水利規(guī)劃應(yīng)當(dāng)采取多種方式，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)、村民以及有關(guān)專家的意見；農(nóng)田水利規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括水源保障、工程布局、工程建設(shè)、節(jié)水措施應(yīng)用、管理能力建設(shè)以及生態(tài)保障措施等內(nèi)容；經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)田水利規(guī)劃是農(nóng)田水利建設(shè)管理工作的依據(jù)。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，不得違反規(guī)劃建設(shè)農(nóng)田水利工程。農(nóng)田水利規(guī)劃進(jìn)行修改的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制審批程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)；新建、改建、擴(kuò)建農(nóng)田水利及其他涉及農(nóng)田水利的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)田水利規(guī)劃，并在辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)前，按照國家規(guī)定進(jìn)行水資源論證。

創(chuàng)新二：明確農(nóng)田水利建設(shè)的投入機(jī)制，逐步建立多元化、多渠道投入機(jī)制

開展農(nóng)田水利建設(shè)，資金投入是關(guān)鍵。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)投入不足的問題，《辦法》提出了政府主導(dǎo)、主體多元的投入機(jī)制，提出要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界和農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，逐步建立起多元化、多渠道的農(nóng)田水利投入機(jī)制。

《辦法》指出：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定增長的農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制，逐步增加農(nóng)田水利專項(xiàng)財(cái)政資金，并從國有土地出讓收益中計(jì)提10%專項(xiàng)用于農(nóng)田水利建設(shè)；地方水利建設(shè)基金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)田水利建設(shè)，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民投資投勞和社會(huì)投資進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)；對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶建設(shè)的農(nóng)田水利工程應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，符合一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)條件的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先納入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。

創(chuàng)新三：強(qiáng)化農(nóng)田水利工程的質(zhì)量控制，對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和竣工驗(yàn)收等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定

百年大計(jì)，質(zhì)量第一。為保證農(nóng)田水利工程建設(shè)質(zhì)量，確保工程建一處、成一處、發(fā)揮效益一處，《辦法》強(qiáng)化了農(nóng)田水利工程的質(zhì)量控制，對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和竣工驗(yàn)收以及質(zhì)量保修等作了統(tǒng)一規(guī)定。

《辦法》指出：屬于基本建設(shè)范圍內(nèi)的農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制，其設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔(dān)。其他農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目的管理，按照省水行政主管部門的規(guī)定執(zhí)行；農(nóng)田水利工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家和省有關(guān)水利工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，所需材料和設(shè)備的質(zhì)量符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。國家規(guī)定節(jié)水灌溉水利工程所需材料和設(shè)備應(yīng)當(dāng)經(jīng)過節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定進(jìn)行認(rèn)證，未經(jīng)認(rèn)證的，不得參與工程招投標(biāo)；農(nóng)田水利及其他涉及農(nóng)田水利的建設(shè)項(xiàng)目竣工后，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)田水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入使用；農(nóng)田水利工程實(shí)行質(zhì)量保修制度。在保修期限和保修范圍內(nèi)發(fā)生的質(zhì)量問題，由施工單位負(fù)責(zé)維修并對(duì)造成的損失承擔(dān)責(zé)任。

創(chuàng)新四：明確農(nóng)田水利工程的管護(hù)主體和資金渠道

水利工程建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵。山東省高度重視工程運(yùn)行管護(hù)問題，積極探索農(nóng)田水利管理模式，積累了一些成功的管理經(jīng)驗(yàn)和做法，《辦法》進(jìn)一步明確了農(nóng)田水利工程的管護(hù)主體和管護(hù)資金來源渠道。

《辦法》指出：大中型農(nóng)田水利工程由水行政主管部門所屬的水利工程管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理、維修、養(yǎng)護(hù)，小型農(nóng)田水利工程由投資者確定管理主體和管護(hù)方式。鼓勵(lì)支持農(nóng)民用水合作組織參與工程管理、維修、養(yǎng)護(hù)；大中型農(nóng)田水利工程的運(yùn)行與維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，小型農(nóng)田水利工程的運(yùn)行與維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由受益者承擔(dān)，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助；各級(jí)人民政府可以從土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中，安排日常維護(hù)管理費(fèi)用；農(nóng)田水利工程運(yùn)行與維修養(yǎng)護(hù)資金應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用和截留。

為避免農(nóng)田水利設(shè)施受到人為破壞，對(duì)于農(nóng)田水利工程建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)，《辦法》也作了規(guī)定。相應(yīng)的一系列規(guī)定，將大大提升農(nóng)田水利工程的管護(hù)水平，保障工程長期良性運(yùn)行。

《辦法》指出：在農(nóng)田水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)從事取土、采石、挖砂、排污、傾倒垃圾、棄渣以及在渠道內(nèi)設(shè)置阻水建筑物等影響工程運(yùn)行、危及工程安全等活動(dòng)的，依照有關(guān)法律、法規(guī)予以處罰；法律、法規(guī)未規(guī)定的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取補(bǔ)救措施；情節(jié)嚴(yán)重的，處1000元以上1萬元以下罰款；造成損失的，依法予以賠償。

縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)、防汛抗旱供水專業(yè)服務(wù)組織和農(nóng)民用水合作組織，強(qiáng)化其水利公共服務(wù)功能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利工程的維護(hù)管理。防汛抗旱供水專業(yè)服務(wù)組織的公益性服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。

縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利工作的考核，建立和完善農(nóng)田水利工程建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

創(chuàng)新五：明確農(nóng)田灌溉用水的管理，規(guī)定農(nóng)田灌溉用水實(shí)行計(jì)劃用水、有償用水、鼓勵(lì)節(jié)約用水

《辦法》指出：農(nóng)田灌溉實(shí)行計(jì)劃用水。縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件合理確定農(nóng)業(yè)灌溉用水量，制訂灌區(qū)水量分配計(jì)劃。水利工程管理機(jī)構(gòu)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂相應(yīng)的用水計(jì)劃，并報(bào)有管轄權(quán)的水行政主管部門批準(zhǔn)后組織實(shí)施；農(nóng)田灌溉用水實(shí)行有償使用，計(jì)量收費(fèi)，逐步實(shí)行終端水價(jià)制度和計(jì)量水價(jià)制度。具體價(jià)格由價(jià)格主管部門會(huì)同水行政主管部門核定。農(nóng)田灌溉實(shí)行節(jié)約用水、定額管理，逐步推行超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣使用管道輸水灌溉、噴灌、微灌等高效節(jié)水技術(shù)。節(jié)水效益明顯的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)；農(nóng)民購買的節(jié)水設(shè)備與產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。

創(chuàng)新六：強(qiáng)化農(nóng)田水利工作的監(jiān)督管理，依法劃定管理和保護(hù)范圍

《辦法》指出：縣級(jí)以上人民政府及其水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立健全執(zhí)法巡查制度和違法行為舉報(bào)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正農(nóng)田水利工作中的違法行為，保障農(nóng)田水利工程建設(shè)質(zhì)量和工程正常運(yùn)行。

農(nóng)田水利工程應(yīng)當(dāng)依法劃定管理和保護(hù)范圍。國有灌區(qū)的灌排干、支渠以及閘壩、水電站、排灌站等工程的管理和保護(hù)范圍，按照《山東省灌區(qū)管理辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。其他農(nóng)田水利工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)組織劃定保護(hù)范圍。

確?！掇k法》各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處

《辦法》已正式施行，為確保《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處，山東省水利廳副廳長曹金萍說，要配套完善多方面政策和措施——在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，縣（市、區(qū)）級(jí)人民政府作為農(nóng)田水利建設(shè)的實(shí)施主體，應(yīng)盡快建立政府牽頭、多部門共同參與的農(nóng)田水利工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌解決農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)及管理中的重大問題；在項(xiàng)目規(guī)劃方面，組織各地盡快編制完成農(nóng)田水利規(guī)劃，以指導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)管理工作的開展；在資金投入方面，各級(jí)財(cái)政按照《辦法》規(guī)定逐步增加農(nóng)田水利資金投入，同時(shí)盡快制定相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，吸引群眾和社會(huì)資金開展農(nóng)田水利建設(shè)；在運(yùn)行管護(hù)方面，積極落實(shí)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行與維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，并制定出臺(tái)管護(hù)資金具體補(bǔ)助辦法；在監(jiān)督管理方面，建立健全執(zhí)法巡查制度和違法行為舉報(bào)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正農(nóng)田水利工作中的違法行為，保證農(nóng)田水利工程建設(shè)質(zhì)量和工程正常運(yùn)行。

通過配套完善上述政策和措施，相信《辦法》中的各項(xiàng)規(guī)定一定能夠落到實(shí)處、取得實(shí)效，有力推動(dòng)山東省農(nóng)田水利事業(yè)的健康發(fā)展。