試論公共組織的“效率”與“民主”行政學(xué)博弈

蔣歡

中圖分類號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-5811（2013）03-0201-01

摘要：民主與效率一直以來(lái)都是兩個(gè)不能完全融合的概念，也是公共行政學(xué)的難題。從官僚制到后官僚制這一范式轉(zhuǎn)換就是“效率”與“民主”的博弈過(guò)程。盡管兩者矛盾的最終解決還存在實(shí)際的困難，但是現(xiàn)代公共行政學(xué)在實(shí)踐中的有效性一再地為我們顯現(xiàn)出希望。

關(guān)鍵詞：效率 民主 官僚制 博弈

一、行政學(xué)界對(duì)效率和民主的看法

在公共行政研究中，效率與民主關(guān)系問(wèn)題可分為兩個(gè)層面：第一是價(jià)值層面；第二是實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面。民主，向來(lái)都是政治學(xué)研究的重要領(lǐng)域，而效率，卻是行政學(xué)追求的核心價(jià)值目標(biāo)，是“行政科學(xué)的大廈得以建立起來(lái)的價(jià)值基石”。 20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方學(xué)術(shù)界對(duì)傳統(tǒng)官僚制模式的價(jià)值取向與組織設(shè)計(jì)進(jìn)行了一系列的反思和批判，與此同時(shí)也產(chǎn)生了一些新的管理理念，如“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“企業(yè)型政府”等等一系列的“后官僚制典范”。如果把“從官僚制到后官僚制”的范式轉(zhuǎn)換置于行政學(xué)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中來(lái)考察，我們就不難發(fā)現(xiàn)這實(shí)際上就是效率與民主之間的相互博弈過(guò)程。

二、從官僚制時(shí)代到后官僚制時(shí)代“效率”與“民主”行政學(xué)博弈過(guò)程

（一）官僚制時(shí)代：效率---成功關(guān)鍵

19世紀(jì)末，伴隨著西方資本主義國(guó)家向城市化和工業(yè)化國(guó)家邁進(jìn)，迫切需要一種新的管理方法和組織模式來(lái)注入新的血液回應(yīng)時(shí)代的需求。在這種時(shí)代背景之下，以威爾遜、古德諾為代表的“政治行政二分法”和以馬克斯·韋伯理性官僚制模式正好在理論上迎合了這種對(duì)技術(shù)的訴求。威爾遜在1887年的《行政學(xué)研究》中第一次系統(tǒng)闡述了將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)的觀點(diǎn)。至于如何提高政府的行政管理效率，馬克斯·韋伯的官僚制模式為人們提供了實(shí)現(xiàn)這種效率的理想類型?？傊?，早期的行政學(xué)家們以“政治行政二分法”為依據(jù)，把官僚制模式當(dāng)作一種實(shí)現(xiàn)行政效率最理想的類型。在這種理論背景之下，相對(duì)于結(jié)構(gòu)、控制和效率的關(guān)注，對(duì)民主的職責(zé)的關(guān)注雖然并非沒(méi)有，但是處于后排的位置。

（二）后官僚制時(shí)代：民主——行政的合法性基礎(chǔ)

20世紀(jì)60年代末70年代初，政府改革的呼聲此起彼伏，傳統(tǒng)官僚制面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對(duì)此，西方行政學(xué)界作出了積極、有力的回應(yīng)，并且由此引發(fā)了一場(chǎng)新的改革運(yùn)動(dòng)，也就是被稱之為“新公共管理范式”。在價(jià)值層面上，官僚制導(dǎo)致民主的萎縮和人的異化；在技術(shù)層面上，官僚制是一種缺乏學(xué)習(xí)能力的行政模式。在對(duì)待“效率”問(wèn)題上，新公共管理認(rèn)為效率有兩種形式：一是機(jī)械性效率，是那種可以用具體的數(shù)字來(lái)表示投入與產(chǎn)出之比率。二是社會(huì)性效率，即是指以社會(huì)價(jià)值觀念為目標(biāo)，規(guī)范地予以衡量的效率。顯然他們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政片面追求的是前一種”機(jī)械性效率”或者說(shuō)是“技術(shù)效率”，這樣的所謂效率帶來(lái)的一個(gè)直接后果是侵害了社會(huì)公平、民主等價(jià)值觀。所以他們主張公共行政應(yīng)該追求的是社會(huì)性效率，他們指出，這種效率觀不僅可以獲得管理學(xué)的高效率，而且還有利于社會(huì)公平，有利于民主價(jià)值觀確立。

（三）現(xiàn)代公共組織——效率與民主的權(quán)衡

“效率”和“民主”的問(wèn)題一直貫穿于西方行政學(xué)發(fā)展的全過(guò)程，不管是哪個(gè)時(shí)代，討論的焦點(diǎn)都集中于“效率”和“民主”這兩個(gè)基本價(jià)值觀。只不過(guò)是在某一時(shí)期某種價(jià)值觀占優(yōu)勢(shì)，而另一時(shí)期另一種價(jià)值觀占優(yōu)勢(shì)而已。正是由于這兩種價(jià)值觀之間博弈造就了西方行政學(xué)的各個(gè)理論與流派。一方面，我們必須在實(shí)踐中追求它的高效（社會(huì)效益），另一方面，我們?cè)谥v究它的效率的同時(shí)還必須求得民主的實(shí)現(xiàn)（社會(huì)公平）。也許對(duì)現(xiàn)代公共組織而言，在兩者孰輕孰重的權(quán)衡方面也同樣會(huì)是一件勉為其難的事情。但是，由于公共組織是為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織，因而它不可能采取犧牲一方而保護(hù)另一方的方法或路徑來(lái)維持自身的存在，這也就決定了公共組織必須在民主與效率之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)來(lái)緩解或消融兩者的矛盾。

三、公共組織民主與效率的現(xiàn)狀與曙光

不同時(shí)期，效率與民主的取向會(huì)出現(xiàn)輪回與側(cè)重的現(xiàn)象，但從行政理論發(fā)展的角度來(lái)看，效率與民主的融合是一種趨勢(shì)。民主與效率矛盾的最終解決，有賴于公共組織形式的有效變革。然而，這并不是說(shuō)在這一根本變革到來(lái)之前，公共組織的民主與效率相互矛盾的問(wèn)題就沒(méi)有解決的希望。一方面，隨著公共組織在技術(shù)方面的不斷變化，已經(jīng)出現(xiàn)了所謂“數(shù)字化”、“虛擬化”組織的形態(tài)，它在保證公共組織滿足高效率的同時(shí)，至少在組織參與性方面具有廣泛的社會(huì)性，方便快捷的信息溝通渠道。另一方面，公共組織自身的發(fā)展和變化也為傳統(tǒng)官僚體制的變革提供了十分有利的條件：首先，公共組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)日益走向分權(quán)化；其次，“政府再造”與“重塑”既是公共組織為了提升自身工作績(jī)效的必要舉措，同時(shí)也是進(jìn)一步擴(kuò)大民主參與的重要途徑；最后，公共組織尤其是公共行政組織“效率優(yōu)先、兼顧公平”的管理模式及其實(shí)踐，似乎為公共組織民主與效率之間矛盾的消融找到了一個(gè)契合點(diǎn)，同時(shí)也為我們提供了一個(gè)極好的操作模式和實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，只要我們不斷地探索和創(chuàng)新，假以時(shí)日，我們將終究會(huì)求得民主與效率之間矛盾的合理解決。

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