國外政府農(nóng)村公共服務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

摘 要：（本文原刊于《理論探討》2013年8月刊P61-P62）論文介紹了國外政府所提供農(nóng)村公共服務(wù)的典型模式，總結(jié)了國外政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的主要經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，提出了要發(fā)揮政府在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用、政府要加強(qiáng)與非政府組織合作、整合農(nóng)村公共服務(wù)信息資源等改革完善我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)模式；政府主導(dǎo)；公共信息服務(wù)

（本文原刊于《理論探討》2013年8月刊P61-P62）

一、國外典型農(nóng)村公共服務(wù)模式簡介

（一）農(nóng)業(yè)科技推廣模式

作為農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分，公益性的農(nóng)業(yè)科技推廣工作直接影響著廣大農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，直接反映了農(nóng)村公共服務(wù)的狀況。農(nóng)業(yè)推廣工作在改變農(nóng)村落后面貌、提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮過程中，都起到了不可替代的作用。國外農(nóng)業(yè)推廣工作因世界各國的歷史、資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)不同而產(chǎn)生了不同的組織機(jī)構(gòu)和模式，但也形成一些共同特征。

一是政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)或支持有關(guān)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民組織從事農(nóng)業(yè)推廣工作，即中央政府或地方政府的機(jī)構(gòu)作為農(nóng)業(yè)推廣的主要領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)施者，通過一定方式和手段，把農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)傳播給農(nóng)民。這類模式的優(yōu)點(diǎn)在于能協(xié)調(diào)中央、地方以至農(nóng)民的利益，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，也為解決它們之間的利益沖突和矛盾，提供一種折衷的辦法。

二是政府具有健全的農(nóng)業(yè)推廣組織系統(tǒng)和精干的推廣配備。如全美國3150個(gè)縣中，每個(gè)縣都有1名到數(shù)名高級推廣員，大約有16000名具有學(xué)士學(xué)位的專職推廣員和3000萬志愿服務(wù)人員。泰國和菲律賓農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)從中央到基層都有健全的組織機(jī)構(gòu)。泰國5757個(gè)小區(qū)（一個(gè)小區(qū)1000戶左右）均有一名推廣員，推廣員與農(nóng)戶的比例達(dá)到1：1000。菲律賓僅有4500多萬農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)推廣員高達(dá)1.97萬人，農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)官員3.2萬多人。[1]美國為農(nóng)民提供的推廣服務(wù)是免費(fèi)的。泰國的農(nóng)業(yè)推廣和培訓(xùn)也都是無償?shù)?，良種供應(yīng)是優(yōu)惠的。菲律賓盡管經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)，但農(nóng)業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)也是有保障的。

（二）其他農(nóng)村公共服務(wù)模式—以美國為例

20世紀(jì)80年代以來美國各級政府的政策選擇是：“在政府公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，將政府權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢有機(jī)組合，提高政府功能的輸出的能力。這就是政府公共服務(wù)輸出市場化的取向”。[2]這種取向不是聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定一個(gè)什么法律，確立個(gè)什么日程而推動(dòng)的結(jié)果，它是美國各級政府在財(cái)政的壓力之下自發(fā)選擇演進(jìn)的結(jié)果。美國公共服務(wù)輸出市場化的類型，美國政府雇員除了按照標(biāo)準(zhǔn)做法直接提供服務(wù)外，還有36種其他可供選擇的辦法。根據(jù)戴維·奧斯本與特德·蓋布勒的歸納，它們可以分為三類。在這36種公共服務(wù)供給方式中，表1基本上屬于由政府直接提供公共服務(wù)的方式；表2主要是以政府為主導(dǎo)的，由公共部門和私營部門聯(lián)合提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式；表3主要是以市場為主導(dǎo)，政府監(jiān)管的公共產(chǎn)品供給方式。但無論什么供給方式，總離不開公共服務(wù)的供給和需求，只有同時(shí)或分別從市場機(jī)制的兩個(gè)最基本要素即供給與需求入手，才能談得上探索政府公共服務(wù)輸出的市場化問題。

表1 公共服務(wù)供給基本上由政府直接提供的有：

表2 公共服務(wù)供給方式主要是以政府為主導(dǎo)的有：

表3 公共服務(wù)供給方式主要是以市場為主導(dǎo)的有：

資料來源：奧斯本等著，《政府改革手冊》[M]，中國人民大學(xué)出版社，2004年版

二、國外政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的主要經(jīng)驗(yàn)

一是政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給主體多元化。國外農(nóng)村公共服務(wù)供給主體有：各級政府、政府支持和資助的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、非營利性的社會中介組織和農(nóng)民自己組織起來的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會等組織。各級政府包括中央政府和各級地方政府，面積較小國家如希臘、英國、挪威等國多以中央政府對農(nóng)村、社區(qū)提供公共服務(wù)為主；面積較大國家如加拿大、澳大利亞等國多以地方政府對農(nóng)村、社區(qū)提供公共服務(wù)為主；還有一些國家采用中央、省和地方政府聯(lián)合主持的模式來提供公共服務(wù)。

不管這些國家采取什么樣的農(nóng)村公共服務(wù)模式，有一點(diǎn)是非常清楚的，那就是政府在農(nóng)村公共服務(wù)的提供上占主導(dǎo)地位。具體地說，各級政府對農(nóng)村提供公共服務(wù)是通過設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。這些專門機(jī)構(gòu)在組織管理上實(shí)行的是垂直的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村設(shè)置代理機(jī)構(gòu)，派遣農(nóng)業(yè)特派員來組織、實(shí)施和監(jiān)督特定農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

二是農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制與市場機(jī)制相適應(yīng)。盡管世界各國農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)生的時(shí)期、結(jié)構(gòu)和體制、發(fā)展道路、形成模式各不相同，農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)涵和手段也發(fā)生了巨大的變化，參與農(nóng)村公共服務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)日益增多。但是國外農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制與市場要求相適應(yīng)，農(nóng)村公共服務(wù)十分到位。在一些國家如美國、日本、韓國、加拿大等國家，農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制一直是與市場要求相適應(yīng)，公共服務(wù)的供給一直是根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需求來運(yùn)作。在美國，農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的“顧客”，在重塑農(nóng)村公共服務(wù)體系的過程中，一直堅(jiān)持“顧客第一主義”的原則，也就是一直堅(jiān)持以農(nóng)民為本的原則。當(dāng)然，農(nóng)民作為顧客是如何“購買”服務(wù)的，有不同的方式。如果農(nóng)民或者由農(nóng)民主辦的經(jīng)濟(jì)組織能夠以單個(gè)個(gè)體或聯(lián)合的形勢直接購買這種服務(wù)，則這種服務(wù)可以采取商業(yè)化方式進(jìn)行運(yùn)作。如果做不到這一點(diǎn)，則由各國政府以投資、補(bǔ)貼、特許等不同方式來做這件事情。

三是政府直接或間接地為農(nóng)村提供公共信息服務(wù)。美國、日本、法國、韓國等國家的農(nóng)業(yè)部門都設(shè)有專業(yè)的農(nóng)業(yè)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，從資金、政策、立法和綜合管理上保證農(nóng)業(yè)信息化的順利實(shí)施，一方面政府投入大筆財(cái)政資金，用于農(nóng)業(yè)信息體系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)軟件和信息資源，維護(hù)信息網(wǎng)絡(luò)體系的正常運(yùn)行，為農(nóng)村無償提供信息服務(wù)；另一方面一些國家和政府通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)投資建設(shè)或改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，將公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)延伸到農(nóng)村并與城市公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相連接，以此來提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

三、國外政府農(nóng)村公共服務(wù)模式對我們的借鑒

（一）充分發(fā)揮政府在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用

建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系是全面履行政府管理職能、加快新農(nóng)村建設(shè)的迫切要求。各級政府要進(jìn)一步明確農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)和重點(diǎn)，把發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)作為政府的重要職能，加快從過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到公共服務(wù)型政府上來，充分發(fā)揮在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用。首先，政府要制定好農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。政府作為新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)者和相關(guān)制度的決策者，要加強(qiáng)對公共服務(wù)的前瞻性研究，把農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，制定一個(gè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃相銜接的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，明確今后努力和發(fā)展的方向。其次，明確各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)上的職責(zé)和義務(wù)。一般來說，涉及整體性、全局性、長期性的農(nóng)村公共服務(wù)主要應(yīng)由中央政府提供，如農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等；受益范圍主要是區(qū)域性的、地方性的農(nóng)村公共服務(wù)，則由相應(yīng)層次的地方政府提供；具有外溢性的或跨區(qū)域的地方性公共服務(wù)，應(yīng)由中央政府和地方政府共同提供；社區(qū)性的農(nóng)村公共服務(wù)由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同提供。再次，科學(xué)界定農(nóng)村公共服務(wù)的范圍和重點(diǎn)。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，其范圍比較廣，各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平高低和政府建設(shè)的能力大小確定范圍和重點(diǎn)，但基本上應(yīng)包括農(nóng)村公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)，包括農(nóng)村公共交通、通信、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括解決人的生存、發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定所需要的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、社會分配、農(nóng)村養(yǎng)老、社會保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全等公共制度建設(shè)。最后，深化農(nóng)村綜合改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。由于受傳統(tǒng)考核機(jī)制和公共財(cái)政體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)還習(xí)慣于把主要精力放在招商引資和增加財(cái)政收入上，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共服務(wù)也缺乏必需的財(cái)政實(shí)力和必要的機(jī)構(gòu)、人力，這就直接影響了對農(nóng)村公共事務(wù)的管理和服務(wù)。因此，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)和工作精力逐步轉(zhuǎn)移到為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境、為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)上來。

（二）發(fā)揮非政府組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府與相關(guān)組織的有機(jī)結(jié)合

當(dāng)前我國政府正處于轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該努力去培育和發(fā)展更多的非政府組織，用它們來解決當(dāng)前社會中存在的許多問題和公共產(chǎn)品的提供難題。[3]一是盡可能通過非政府組織來提供公共產(chǎn)品，主要是通過現(xiàn)在農(nóng)村中的各種基金會來為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的所需。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村各地建立了許多經(jīng)濟(jì)協(xié)會，通過民間的合作形式來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自己提供自己所需產(chǎn)品；二是要努力實(shí)現(xiàn)基層政府、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)會和農(nóng)民的三者的統(tǒng)一與聯(lián)合。農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)組織的建立，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也逐步地多元化，由原來的政府惟一供給變?yōu)榱苏?、?jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民三者共同供給。三是要改革創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村公共服務(wù)多元化的投入機(jī)制。我國農(nóng)村地域廣大，農(nóng)民人數(shù)眾多，對公共服務(wù)需求的規(guī)模較大，僅僅依靠政府財(cái)政投入，很難及時(shí)解決農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的問題。為了盡快滿足農(nóng)民對公共服務(wù)的需求，除政府要增加直接投入外，還要改革農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金籌集制度，積極利用市場機(jī)制、社會力量、農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民自身的力量，共同參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，逐步建立起以政府主導(dǎo)、社會參與、有序競爭、監(jiān)管有力的農(nóng)村公共服務(wù)多元化投入機(jī)制。

（三）充分整合農(nóng)村公共服務(wù)信息資源，多方參與共建

我國目前農(nóng)業(yè)公共信息服務(wù)還沒有走入正軌，存在的問題很多。一是現(xiàn)有的信息發(fā)布的渠道少，形式不夠靈活、多樣，特別是發(fā)揮新聞媒體在市場信息服務(wù)方面的作用不夠，信息發(fā)布、傳播的覆蓋面窄，不能順暢地延伸到農(nóng)村、貼近農(nóng)民；二是信息發(fā)布工作分散、零亂，缺乏統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，信息發(fā)布沒有形成合力并進(jìn)而建立起以各級農(nóng)業(yè)行政部門為主的具有權(quán)威性的信息發(fā)布渠道，使農(nóng)民無所適從，難辨真?zhèn)危袭?dāng)受騙、信息誤導(dǎo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是信息發(fā)布率低，無規(guī)律、不規(guī)范，沒有形成嚴(yán)格的發(fā)布制度，信息時(shí)有時(shí)斷，不能滿足廣大農(nóng)民的需要。面對人多地廣的農(nóng)村和農(nóng)民，信息網(wǎng)絡(luò)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和信息服務(wù)建設(shè)是一項(xiàng)公益性、社會性的事業(yè)，需要投入的資金量很大，靠分散的千家萬戶農(nóng)民是辦不到的，這就需要將農(nóng)村主要通信網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)站建設(shè)納入到各級政府基本建設(shè)投資計(jì)劃之中，財(cái)政列專項(xiàng)預(yù)算用于維護(hù)網(wǎng)站運(yùn)行和開展信息服務(wù)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。一是建設(shè)涉農(nóng)信息服務(wù)網(wǎng)站。充分利用和整合氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、果業(yè)、教育、文化、人口和計(jì)生、衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會保障等方面的業(yè)務(wù)資源，建設(shè)涉農(nóng)信息服務(wù)網(wǎng)站。該網(wǎng)站以發(fā)布農(nóng)村實(shí)用技術(shù)為主，其主要服務(wù)功能包括：信息查詢，信息發(fā)布，技術(shù)答疑、咨詢、診斷等。二是建設(shè)農(nóng)村綜合信息服務(wù)站，配備、發(fā)展農(nóng)業(yè)信息員隊(duì)伍，為農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營提供服務(wù)。同時(shí)，依托現(xiàn)有的遠(yuǎn)程教育資源，整合新農(nóng)村建設(shè)資源構(gòu)建農(nóng)村信息化服務(wù)平臺。（原載于《理論探討》2013年8月刊）

參考文獻(xiàn)

[1]徐小青，《中國農(nóng)村公共服務(wù)》[M]，北京：中國發(fā)展出版社，2002：157-195

[2]奧斯本，《改革政府—企業(yè)精神如何改革公營部門》[M]，中譯本，上海譯文出版社，1996：87

[3]張玉磊，《構(gòu)建公共服務(wù)體系的新視角：政府與社會分擔(dān)機(jī)制研究》[J]，中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2008（1）：19.

作者簡介：

王為民，男，1966.1，江西余江人，漳州師范學(xué)院政法系教授，研究方向：公共管理。