包容性社會(huì)政策的建構(gòu)與公共服務(wù)創(chuàng)新

袁年興

摘要：作為科學(xué)發(fā)展觀在社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)決策中的系統(tǒng)性拓展，“包容性增長(zhǎng)”為中國社會(huì)政策的完善提供了重要的理論指導(dǎo)。包容性社會(huì)政策的核心內(nèi)容在于落實(shí)“以人為本”及“成果共享”的公共服務(wù)政策。基于杭州市上城區(qū)的例證，構(gòu)建包容性社會(huì)政策的基本規(guī)范包括：堅(jiān)持公平正義的社會(huì)主義價(jià)值觀和效益優(yōu)先原則；堅(jiān)持“議行合一”的組織原則，在憲政現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和公共利益的辯證統(tǒng)一；推動(dòng)公民積極參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，拓展從民生到民權(quán)的制度空間。

關(guān)鍵詞：基本現(xiàn)代化；包容性公共服務(wù)：上城區(qū)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544（2013）01-0166-06

進(jìn)入21世紀(jì)，全球化背景中的國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)展到了一個(gè)日益復(fù)雜且又比較微妙的歷史進(jìn)程，世界諸多國家的社會(huì)政策革新無不與現(xiàn)實(shí)世界的緊張狀態(tài)緊密關(guān)聯(lián)。對(duì)于中國而言，立足于馬克思主義的立場(chǎng)，未來社會(huì)“管理”的所有方面將是完全負(fù)責(zé)的，人民的“共同意志”將占主導(dǎo)地位。因此，摒棄西方社會(huì)管理理論的意識(shí)形態(tài)，探索與中國行政生態(tài)相適應(yīng)的社會(huì)管理范式，應(yīng)是中國社會(huì)管理創(chuàng)新的邏輯選擇，也將是中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義初級(jí)階段根本任務(wù)的必由之路。正如十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前，世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有。全黨一定要牢記人民信任和重托，更加奮發(fā)有為、兢兢業(yè)業(yè)地工作，繼續(xù)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，繼續(xù)改善人民生活、增進(jìn)人民福祉，完成時(shí)代賦予的光榮而艱巨的任務(wù)。”作為科學(xué)發(fā)展觀在社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)決策中的系統(tǒng)性拓展，“包容性增長(zhǎng)”為中國社會(huì)政策的完善提供了重要的理論指導(dǎo)。就當(dāng)下及未來一段時(shí)間而言，如何將這一范疇融入社會(huì)發(fā)展的政策與實(shí)踐中，這是一項(xiàng)具有重要現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值的課題。從此層意義出發(fā)，本文圍繞著“包容性增長(zhǎng)”的價(jià)值理念及其社會(huì)政策內(nèi)涵，以杭州市上城區(qū)為例證，系統(tǒng)論述包容性社會(huì)政策的基本規(guī)范，希望能給正處在快速轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)政策建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新帶來一些啟示。

一、文獻(xiàn)分析：“包容性增長(zhǎng)”理念及其政策內(nèi)涵

“包容性增長(zhǎng)”的概念具有極為豐富的含義。“包容性增長(zhǎng)”譯自英語復(fù)合名詞“Inclusive Growth”，其中心詞是“Growth（增長(zhǎng)）”，常常與“"Economic（經(jīng)濟(jì)的）”搭配使用。作為一種使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)合理化、合法化、常規(guī)化的重要手段?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”的初始意義源自于2007年10月亞洲開發(fā)銀行組織的“新亞太地區(qū)的包容性增長(zhǎng)與貧困減除”國際研討會(huì)，主要是指“有效的包容性增長(zhǎng)（發(fā)展）戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長(zhǎng)，能確保機(jī)遇平等的社會(huì)包容性以及能減少風(fēng)險(xiǎn)，并能給弱勢(shì)群體帶來緩沖的社會(huì)安全網(wǎng)”。從亞洲銀行的界定來看，“包容性增長(zhǎng)”實(shí)際上已跨越了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，擴(kuò)展到發(fā)展社會(huì)學(xué)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域，其中蘊(yùn)涵著兩個(gè)層面的內(nèi)涵：首先。“包容性增長(zhǎng)”是建立在多樣性和多元化的基礎(chǔ)之上，“包容性增長(zhǎng)”意味著異質(zhì)共生的價(jià)值理念；其次，“包容性增長(zhǎng)”的目的在于社會(huì)發(fā)展，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外，還應(yīng)該包括制度、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)、管理的結(jié)構(gòu)以及人的發(fā)展，而人則是“包容性增長(zhǎng)”的最終落腳點(diǎn)。

中國是包容性增長(zhǎng)的積極倡導(dǎo)者，更是包容性增長(zhǎng)的積極實(shí)踐者。2009年11月，胡錦濤在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織上發(fā)表題為《合力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，推動(dòng)持續(xù)發(fā)展》的講話，首次使用“包容性”這一概念，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌兼顧，倡導(dǎo)包容性發(fā)展”。2010年9月，在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，胡錦濤又發(fā)表《深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展》的致辭，系統(tǒng)闡述了中國對(duì)包容性發(fā)展的認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的主要途徑。在此后諸多重要的國際會(huì)議上，如2010年的金磚國家會(huì)議和博鰲亞洲論壇上，中國政府反復(fù)闡述并豐富了“包容性增長(zhǎng)”的內(nèi)容。于是，有學(xué)者指出，中國“包容性增長(zhǎng)”的內(nèi)涵包括：（1）改善不平等或收入分配狀態(tài)；（2）擴(kuò)展社會(huì)各階層特別是弱勢(shì)群體獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)；（3）提高社會(huì)各階層特別是弱勢(shì)群體參與增長(zhǎng)過程的能力；（4）確保社會(huì)各階層特別是弱勢(shì)群體公平地享有增長(zhǎng)成果。也有學(xué)者認(rèn)為，在社會(huì)政策包容化的過程中，我們應(yīng)努力關(guān)注更多不同群體的權(quán)益，重視底層群體及弱勢(shì)群體的賦權(quán)，與此同時(shí)，大力發(fā)展我國的社會(huì)工作事業(yè)。學(xué)界相關(guān)結(jié)論顯然都還不足以解釋“包容性增長(zhǎng)”作為一種價(jià)值理念在社會(huì)政策層面的內(nèi)涵。

其實(shí)，中國深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極構(gòu)建和諧社會(huì)，本身就具有“包容性增長(zhǎng)”的涵義。十七大報(bào)告中明確指出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！痹谶@里，科學(xué)發(fā)展觀的核心以圍繞人的全面發(fā)展而制定，其中人的基本生存需求和生存空間的不斷被滿足，是一切發(fā)展的基石。也正如胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的致辭中強(qiáng)調(diào)：“實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，根本目的是讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！秉h的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了共同富裕是中國特色社會(huì)主義的根本原則，“要堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，調(diào)整國民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。”顯而易見，“包容性增長(zhǎng)”與科學(xué)發(fā)展觀一脈相承，是科學(xué)發(fā)展觀在社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)決策中的具體化和系統(tǒng)性拓展。

由于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，當(dāng)前中國面臨著一系列的社會(huì)矛盾和問題?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”的提出，意味著從“發(fā)展是硬道理”的原初立場(chǎng)出發(fā)，開始重點(diǎn)思考如何發(fā)展、發(fā)展的目的、發(fā)展的方式等系列問題。在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的致辭，胡錦濤還指出：“我們將以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力加強(qiáng)自主創(chuàng)新，切實(shí)抓好節(jié)能減排，不斷深化改革開放，著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，切實(shí)做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！痹谑舜髨?bào)告中，有關(guān)于社會(huì)發(fā)展與人民利益的辯證關(guān)系上升到了“人的全面發(fā)展”的立場(chǎng)。報(bào)告指出：“必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，不斷在實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享、促進(jìn)人的全面發(fā)展上取得新成效?！笨梢悦鞔_，“包容性增長(zhǎng)”與馬克思主義有關(guān)實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”這一社會(huì)立場(chǎng)一脈相承，其中意味著“人民群眾創(chuàng)造歷史”這一辯證唯物主義的觀點(diǎn)在中國不斷得到具體實(shí)踐和理論升華，也是科學(xué)地解決中國發(fā)展問題的必然選擇。

毋庸置疑，“包容性增長(zhǎng)”的理念為中國社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)管理的創(chuàng)新提供了重要的理論指導(dǎo)。中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要科學(xué)發(fā)展，需要“包容性增長(zhǎng)”，這很容易成為共識(shí)。因此，就當(dāng)下及未來一段時(shí)間而言，關(guān)鍵是如何將這一概念融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的政策與實(shí)踐中。這里涉及三個(gè)層面的課題：（1）從政府的角度出發(fā)，包容性的理念與科學(xué)發(fā)展觀相互支撐，已經(jīng)上升為中國政府的一種執(zhí)政理念，但是如何在具體的社會(huì)政策中貫徹落實(shí)“以人為本”、“公平正義”及“成果共享”的價(jià)值理念？怎么才能做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生的辯證統(tǒng)一？這需要在具體實(shí)踐中不斷摸索。（2）從社會(huì)的角度出發(fā)，包容具有主體相對(duì)性的問題，一方包容另一方的同時(shí)，本身也被他方所包容，包容存在包容和被包容的問題。換言之，包容性增長(zhǎng)還面臨著社會(huì)整體層面公共性和包容性的形成問題。如果得不到社會(huì)的普遍認(rèn)可，這也就意味著第一個(gè)層面的努力是無效的。（3）上述相關(guān)課題相輔相成，彼此滲透，其問題的解決不僅需要依賴社會(huì)文明的自組織發(fā)展程度，還涉及到政府的決策如何通過自身的努力得到社會(huì)的認(rèn)可，引導(dǎo)社會(huì)包容性的形成，這其實(shí)又涉及到了社會(huì)管理層面的問題。顯然，三者彼此之間的張力成為了包容性社會(huì)政策的核心所在。

二、個(gè)案研究：包容性社會(huì)政策的實(shí)踐命題

上城區(qū)位于杭州市區(qū)中心，轄湖濱、清波、小營、紫陽、望江、南星6個(gè)街道辦事處，有51個(gè)社區(qū)140289戶，34萬常住人口。作為杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的中心，上城區(qū)自改革開放以來一直大力實(shí)施“工業(yè)富區(qū)、商旅興區(qū)、環(huán)境立區(qū)、科教強(qiáng)區(qū)、依法治區(qū)”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值48.6億元，地方財(cái)政收入12.4億元。2007年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值352.2億元，同比增長(zhǎng)15.5%。實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入39.1億元，同比增長(zhǎng)44.4%，其中地方財(cái)政收入21.2億元，同比增長(zhǎng)44.9%，增長(zhǎng)率分別名列全省第一和第五。十二五期間，上城區(qū)政府為了貫徹落實(shí)浙江省第十三次黨代會(huì)提出的“推進(jìn)浙江省率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化”的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施居家服務(wù)系列惠民工程，要求各級(jí)政府完善就業(yè)、社保、公共文化、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療與健康、養(yǎng)老服務(wù)、住房、基本生活品供應(yīng)等八大保障體系建設(shè)，具有明顯的包容性社會(huì)政策特征。

（一）公平正義的社會(huì)分配結(jié)構(gòu)

公平和正義作為現(xiàn)代文明社會(huì)的主要標(biāo)志，是對(duì)政治、法律、道德等領(lǐng)域中的是與非、善與惡作出的肯定判斷。從歷史唯物主義的立場(chǎng)出發(fā)，公平正義的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)問題，即社會(huì)基本權(quán)利和義務(wù)的分配制度問題。作為杭州市的老城區(qū)，上城區(qū)人口密度大，老年人口和困難家庭較多。民生保障問題是人民群眾最關(guān)心和最現(xiàn)實(shí)的利益問題。在上城區(qū)的公共服務(wù)體系中。涉及到的民生問題包括：擴(kuò)大就業(yè)、調(diào)整收入分配關(guān)系、完善社會(huì)保障體系、推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展、做好人口和計(jì)劃生育工作、維護(hù)社會(huì)公共安全和完善安居工程建設(shè)等方面。作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷而作出的制度安排，上城區(qū)創(chuàng)新公共服務(wù)政策突出了把普通市民的利益擺在首要位置，特別是保障弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展成果，關(guān)注他們不同的公共服務(wù)需求，強(qiáng)化了保障民生對(duì)本地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的指導(dǎo)性地位，是實(shí)踐包容性社會(huì)政策的一種重要手段。

2010年，當(dāng)年全區(qū)財(cái)政收入50億，用于民生保障的支出就達(dá)到15.5億。2012年，在全區(qū)啟動(dòng)居家醫(yī)療服務(wù)T作時(shí)，上城區(qū)居家醫(yī)療的重點(diǎn)服務(wù)人群包括505名90歲以上獨(dú)居空巢老人、617名困難殘疾人、143戶失去獨(dú)生子女家庭等困難群體和撫恤優(yōu)待對(duì)象，20%以上常住居民享受到居家醫(yī)療服務(wù)，其中90歲以上老人、殘疾人（含精神病患者）全覆蓋，政府購買上門服務(wù)的人數(shù)占老年人口總數(shù)的7%以上。截止到2012年7月，居家養(yǎng)老政府買單共112423人次，2145.19萬元。實(shí)施“大服務(wù)”居家系列惠民工程。其根本目的是為了針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成的社會(huì)問題，保障老年人、殘疾人、慢性病患者、兒童、孕產(chǎn)婦、貧困人口以及失業(yè)人員等弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展成果，涵蓋了轄區(qū)內(nèi)普通市民特別是弱勢(shì)群體日常生活的方方面面。

（二）整體政府與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)模式

在此之前，上城區(qū)公共服務(wù)的供給模式存在著政府服務(wù)部門化、部門服務(wù)單體化等問題，導(dǎo)致政府公共服務(wù)部門條塊分裂嚴(yán)重，隸屬不同部門、不同單位間的公共服務(wù)信息交流不暢，公共服務(wù)提供質(zhì)量不均，無法滿足群眾社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。十二五期間，上城區(qū)強(qiáng)化政府服務(wù)一體化意識(shí)，要求“一專多能”，打破部門服務(wù)以鄰為壑的格局，并由區(qū)民政局牽頭組織對(duì)各部門工作人員的整合培訓(xùn)。在保留各部門自身信息化系統(tǒng)服務(wù)平臺(tái)的同時(shí)，以“大管家”信息系統(tǒng)為核心擴(kuò)充升級(jí)，與其它部門信息化系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，逐步做到對(duì)外服務(wù)一個(gè)界面，按照響應(yīng)及時(shí)、操作留痕、流程自驅(qū)、后臺(tái)統(tǒng)計(jì)、量化評(píng)價(jià)、信息共享的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求各部門升級(jí)和改造原有信息化系統(tǒng)，從技術(shù)手段上提供“大服務(wù)”體系保障，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一的宣傳途徑、統(tǒng)一的教育培訓(xùn)、統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一的接入界面、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)后臺(tái)。

為了實(shí)現(xiàn)“大服務(wù)”體系的實(shí)現(xiàn)效果，上城區(qū)實(shí)行“三級(jí)管理。四級(jí)運(yùn)作”的運(yùn)作模式。區(qū)政府成立“居家系列服務(wù)惠民工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)委書記任組長(zhǎng)，組員由區(qū)政府各職能部門、區(qū)各街道一把手組成，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)配合抓的組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作。相關(guān)行政部門出臺(tái)了多項(xiàng)具體政策，對(duì)居家服務(wù)項(xiàng)目的落實(shí)提供完備的政策引導(dǎo)、資金支持與質(zhì)量監(jiān)督，街道建立綜合性居家服務(wù)中心，社區(qū)建立居家服務(wù)工作站。同時(shí)，上城區(qū)綜合采取政府購買服務(wù)、公建民營、民辦公助等形式，運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作手段，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與居家服務(wù)事業(yè)。顯然，上城區(qū)“大服務(wù)”以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐，使公共管理主體（政府包括政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門等、公益組織、私人組織）在管理活動(dòng)、社會(huì)服務(wù)中最大化的達(dá)到協(xié)調(diào)一致，從而實(shí)現(xiàn)功能、目標(biāo)之間的整合，為公眾提供他們期望得到的服務(wù)。

（三）效率優(yōu)先原則與責(zé)任政府的構(gòu)建

公共服務(wù)的效率問題是一項(xiàng)事關(guān)人的自由發(fā)展的程度問題。也是公共行政的基本目標(biāo)訴求。怎樣把瑣碎的生活服務(wù)需求整合成完整的服務(wù)流，實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求與社會(huì)服務(wù)資源的無縫對(duì)接，成為擺在社會(huì)管理者面前的一大難題。為此，上城區(qū)通過公開招標(biāo)、服務(wù)外包的形式，確定由杭州大管家服務(wù)社來進(jìn)行“大管家系統(tǒng)”信息平臺(tái)建設(shè)。該技術(shù)平臺(tái)依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)“云計(jì)算”工作理念和后臺(tái)支撐，積極應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，非常好地整合了八家政府職能部門的服務(wù)路徑，并附列詳細(xì)的服務(wù)內(nèi)容，形成了分類別分層次的服務(wù)對(duì)象信息庫。在信息呼叫方面，該信息平臺(tái)利用新技術(shù)直接接入互聯(lián)網(wǎng)，信息呼叫自動(dòng)實(shí)現(xiàn)中轉(zhuǎn)，不需人工服務(wù)，直接向居民提供便捷服務(wù)?！耙绘I通”、“生命在線”、遠(yuǎn)程監(jiān)控、近距離非觸摸感應(yīng)等前臺(tái)設(shè)備的推廣有效整合了政府、社會(huì)實(shí)體及服務(wù)對(duì)象之間的溝通渠道，加上在中間途徑上與華數(shù)、電信、大管家服務(wù)社等網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商和增值服務(wù)提供單位合作，確保通過“大管家”技術(shù)平臺(tái)最終使得整個(gè)社會(huì)服務(wù)環(huán)閉合起來，使得全天候、全過程服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)。

在具體實(shí)施過程中，區(qū)政府一方面通過“大服務(wù)”體系，以信息化為手段整合和規(guī)范政府公共服務(wù)，讓普通市民通過“大管家”系統(tǒng)就能享受多項(xiàng)政府服務(wù)。實(shí)現(xiàn)“民有所求，我有所應(yīng)；民有所需，我有所為”的公共服務(wù)目標(biāo)；另一方面，政府通過各個(gè)部門特定的服務(wù)對(duì)象，由政府、政府服務(wù)外包商、企業(yè)等不同性質(zhì)主體來為具體對(duì)象提供集聚式服務(wù)，最大可能滿足個(gè)體服務(wù)需求。同時(shí)，上城區(qū)以弱勢(shì)群體為主要服務(wù)對(duì)象，并向全區(qū)市民覆蓋，以居民群眾的“幸福感”和“滿意度”來推進(jìn)這項(xiàng)公共服務(wù)工程的主要標(biāo)準(zhǔn)，特別是公共服務(wù)的菜單式選擇讓百姓自主選擇服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)了公共服務(wù)政策工作的針對(duì)性。可以明確，樹立和提高民生意識(shí)是上城區(qū)政府打造包容性公共服務(wù)體系的前提，因而居家服務(wù)系列工程在推進(jìn)中極力凸顯了民生價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展和民生的統(tǒng)一。

（四）多元參與與公共服務(wù)的社會(huì)支持

上城區(qū)通過政府購買服務(wù)將政府原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過公開招標(biāo)的方式交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用。對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，上城區(qū)通過招標(biāo)采購或特定委托等方式購買服務(wù)。同時(shí)，通過居家服務(wù)惠民工程，促使“在水一方”、“清禾居家服務(wù)中心”等民間服務(wù)組織得到了更好發(fā)展，使得社會(huì)管理的網(wǎng)格更加有彈性、有活力，更加精細(xì)化和柔性化。另外，上城區(qū)通過“大管家”這信息服務(wù)平臺(tái)，培育與扶持了400多家現(xiàn)代化的家政公司，使原有的各種資源產(chǎn)生倍數(shù)效應(yīng)，同時(shí)拓展了就業(yè)崗位，向社區(qū)居民提供了280多個(gè)服務(wù)，促進(jìn)了上城區(qū)家庭服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

以市民的身心健康服務(wù)為例，上城區(qū)政府通過區(qū)衛(wèi)生局加強(qiáng)了與浙醫(yī)二院、浙一醫(yī)院、浙江省中醫(yī)藥、杭州市一醫(yī)院等省市醫(yī)院的協(xié)作，通過雙向轉(zhuǎn)診、專家預(yù)約、同質(zhì)化培訓(xùn)、特色學(xué)科培育等合作，為居家醫(yī)療提供技術(shù)保障、智力支撐和科研平臺(tái)。各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心具體承接“大管家”平臺(tái)轉(zhuǎn)接的居家醫(yī)療服務(wù)。對(duì)轄區(qū)內(nèi)困難群體實(shí)行基本醫(yī)療服務(wù)“零自負(fù)”，并根據(jù)服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求提供必要的心理疏導(dǎo)、體檢、提醒檢查項(xiàng)目等服務(wù)。對(duì)于獨(dú)居空巢老人和殘疾人，各街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心還每月提供兩次居家醫(yī)療服務(wù)，具體包括基本醫(yī)療服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)以及個(gè)性化的特色服務(wù)，內(nèi)容涵蓋慢性病診療服務(wù)、家庭護(hù)理、康復(fù)治療、建立健康檔案、開展健康教育、健康評(píng)估等。各合作歸口部門根據(jù)協(xié)議按照政府埋單的形式，定期結(jié)算服務(wù)費(fèi)用，支付給各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，區(qū)衛(wèi)生局則通過“大管家”系統(tǒng)建立評(píng)價(jià)考核機(jī)制，確保居家醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量。

三、理論總結(jié)：包容性社會(huì)政策與公共服務(wù)的基本規(guī)范

“一個(gè)政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預(yù)社會(huì)生活，直接關(guān)系到該社會(huì)中種種矛盾的解決以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而也直接影響社會(huì)的未來發(fā)展方向?！憋@而易見，上城區(qū)的公共服務(wù)模式是一種包容性公共服務(wù)政策的建構(gòu)和實(shí)踐，維護(hù)社會(huì)的公平公正成為了這種公共服務(wù)模式的基本任務(wù)，它以居家服務(wù)為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)為補(bǔ)充、社會(huì)（社區(qū)）服務(wù)為依托，其重點(diǎn)是倡導(dǎo)不同個(gè)體公平合理地分享社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，不僅有助于推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、培育社會(huì)公民意識(shí)都具有積極的意義。立足我國當(dāng)前的現(xiàn)狀。結(jié)合上城區(qū)實(shí)踐的優(yōu)勢(shì)以及存在的不足。包容性社會(huì)政策的構(gòu)建需要立足于以下基本規(guī)范。

（一）構(gòu)建包容性社會(huì)政策需要確立以民為本的公共服務(wù)理念。堅(jiān)持公平正義的社會(huì)主義價(jià)值觀和效益優(yōu)先原則

“社會(huì)包容”或者“社會(huì)融合”。就是將所有人包容到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，消除任何形式的“社會(huì)排斥”，消除社會(huì)階層、社會(huì)群體之間的隔閡和裂隙，使所有社會(huì)成員，包括男性和女性，老年人、成年人和未成年人，健康人和病人、殘疾人，富裕階層、中間階層、勞動(dòng)階層和社會(huì)底層都能夠無障礙地融為一體。胡錦濤在十八大報(bào)告中指出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長(zhǎng)治久安?！睒?gòu)建包容性社會(huì)化政策，就是要求確立以民為本的公共服務(wù)理念，建立多層次、立體化的弱勢(shì)群體社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，既要有政府的政策支持和制度保護(hù)，又要能夠有效發(fā)揮社區(qū)服務(wù)和“第三部門”的積極作用，有利于從根本上解決弱勢(shì)群體的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)問題，彰顯了我國社會(huì)制度的優(yōu)越性。

一種理想的社會(huì)政策需要立足于正確的政治價(jià)值觀以及具體的實(shí)施方案。對(duì)于中國而言，以民為本的公共服務(wù)理念其實(shí)質(zhì)就是公平正義的價(jià)值觀在現(xiàn)實(shí)條件下的實(shí)現(xiàn)問題，即社會(huì)基本權(quán)利和義務(wù)的分配制度問題。按照羅爾斯的觀點(diǎn)，“在作為公平的正義中，分配正義的問題永遠(yuǎn)是這樣的：基本結(jié)構(gòu)的制度作為一種制度體系應(yīng)該如何加以調(diào)整，以使一種公平的、有效的和富有生產(chǎn)力的社會(huì)合作體系能夠得以繼續(xù)維持、世代相繼？”相比較而言，資本主義國家僅把公平正義停留在一種抽象的人道主義的層面，忽視了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所產(chǎn)生的諸多社會(huì)不公平問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)不公的表現(xiàn)通常由制度、市場(chǎng)與政策的不完善與失靈所造成，作為中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，公平正義的價(jià)值觀需要加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境。

同時(shí)，上城區(qū)的案例告訴我們，公平正義作為一種價(jià)值觀，并不排斥市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，但是需要社會(huì)制度的安排需要以“人的全面發(fā)展”為基礎(chǔ)。需要深入社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。在國家同歸社會(huì)的過程中，人的自由與發(fā)展是非常有限的，而相對(duì)有限的自由發(fā)展需要通過公共利益的實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)現(xiàn)效率來提供支持。效益優(yōu)先的基本原則既需要肯定對(duì)組織完善、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進(jìn)、治理高效的追求，同時(shí)也需要把行政系統(tǒng)置于公平正義、公共責(zé)任、人的尊嚴(yán)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)等“公共性”的價(jià)值基礎(chǔ)之上，其核心存于與人緊密關(guān)聯(lián)的公共利益的實(shí)現(xiàn)效率和程度。在此基礎(chǔ)上，市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮人的能動(dòng)性，促使個(gè)人承擔(dān)所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也有利于公平正義作為一種社會(huì)普遍價(jià)值為人們所共享，其實(shí)質(zhì)是要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

（二）包容性社會(huì)政策依賴于責(zé)任政府的整體性治理，要求堅(jiān)持“議行合一”的組織原則以及實(shí)施憲政的責(zé)任保障

通過上城區(qū)的案例，我們可以確定，政府不斷回應(yīng)公民以形成一種以政府權(quán)力為中心、同時(shí)包含社會(huì)自治權(quán)在內(nèi)的互動(dòng)體系，是當(dāng)代社會(huì)“責(zé)任政府”的體現(xiàn)。通過整體性的社會(huì)治理和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，公共管理主體（政府包括政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門等、公益組織、私人組織）在管理活動(dòng)、社會(huì)服務(wù)中最大化的達(dá)到協(xié)調(diào)一致，從而實(shí)現(xiàn)功能、目標(biāo)之間的整合，為公民提供他們期望得到的服務(wù)，這是實(shí)踐包容性社會(huì)政策的基本路徑。這顯然有助于實(shí)現(xiàn)以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)公共行政的發(fā)展，有助于促進(jìn)公民社會(huì)正日益發(fā)育成熟，推動(dòng)公民積極參與民主治理。然而，政府部門在整體性治理的過程中，如何做到公開、透明和規(guī)范？如何改變公共服務(wù)工程或購買服務(wù)項(xiàng)目的“臨時(shí)性”？如何充分發(fā)揮服務(wù)對(duì)象的主體性地位？顯然，這些是我國公共服務(wù)體系存在的主要問題。正如史柏年教授指出：“政府機(jī)關(guān)與民間服務(wù)機(jī)構(gòu)不是建立在服務(wù)“購買者”和“提供者”基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系，而仍然是“管理者”與“被管理者”的關(guān)系?！币簿褪钦f，公共服務(wù)在市場(chǎng)化手段與行政化手段聯(lián)合之后，政府的責(zé)任落實(shí)和監(jiān)督問題成為了主要問題。

立足于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期諸多結(jié)構(gòu)性的社會(huì)矛盾，“責(zé)任政府”的行為過程不僅要求具有責(zé)任能力的政府在行使社會(huì)管理職能的過程中承擔(dān)專業(yè)責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任以及民主責(zé)任，而且還需要公共權(quán)力和公共行政保持協(xié)調(diào)一致，為公共服務(wù)提供一種統(tǒng)一有效的組織機(jī)制。從我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國情出發(fā)，“議行合一”是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的一種體制保障。“議行合一”和“三權(quán)分立”體制之間的顯著區(qū)別在于：由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決定國家一切重大事務(wù)的權(quán)力，它與“一府兩院”雖是分設(shè)的，但不是簡(jiǎn)單的議會(huì)，更沒有與它平行或是可以相互牽制的機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和武裝部隊(duì)等都由它產(chǎn)生，受它領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。簡(jiǎn)而言之，“議行合一”即立法權(quán)和行政權(quán)相統(tǒng)一、政治與行政相統(tǒng)一，其組織原則包含了一條社會(huì)主義民主建設(shè)的總原則，這就喚起勞動(dòng)人民，使他們代替官員積極參與國家事務(wù)管理，并逐漸走向“自由人的聯(lián)合體”。

恩格斯曾經(jīng)告誡到，國家是社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。并有其萌芽、異化與回歸的過程，取得勝利的無產(chǎn)階級(jí)要在實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義之前，盡量防止公共權(quán)力的異化。因此，“責(zé)任政府”還要求具有責(zé)任能力的政府在行使社會(huì)管理職能的過程中，積極主動(dòng)地就自己的行為向人民負(fù)責(zé)；政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。在“議行合一”體制安排下，在國家回歸社會(huì)之前，實(shí)施憲政是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的基本保障一憲政的核心目標(biāo)就是“保護(hù)身為政治人的政治社會(huì)中的每個(gè)成員。保護(hù)他們享有真正的自治。憲法旨在維護(hù)具有尊嚴(yán)和價(jià)值的自我，因?yàn)樽晕冶灰暈槭滓膬r(jià)值”。同樣，憲政精神及憲政本身在很大程度上要通過政府的公共管理的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)，保障人民的自由和權(quán)利與限制和制約公共權(quán)力尤其是政府權(quán)力構(gòu)成了憲政的基本精神。特別是在多元沖突的社會(huì)中，憲法只是代表一種形式的共識(shí)。社會(huì)管理的追求要服從于憲政價(jià)值，畢竟效率、價(jià)值離開了特定語境將失去意義。

（三）包容性社會(huì)政策需要立足于政策主體的相對(duì)性，推動(dòng)公民積極參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，拓展從民生到民權(quán)的制度空間

Tandon and Zhuang認(rèn)為，發(fā)展中國家除了收入差距外，非收入方面的差距也在擴(kuò)大，其中最受人關(guān)注的是民眾在接受基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及其他基本社會(huì)服務(wù)等方面所面臨機(jī)會(huì)的不平等。而這主要是緣于民眾尤其是貧困人口和弱勢(shì)群體的各種權(quán)利（包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利等基本人權(quán)）的被剝奪和被侵蝕，以及由于等級(jí)地位、權(quán)勢(shì)和財(cái)勢(shì)、城鄉(xiāng)分割制度、地理位置、性別以及無能力等原因而遭受到的各種社會(huì)排斥。換言之，只有當(dāng)公民各項(xiàng)權(quán)利得到了基本保障，才有可能實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等和人的全面發(fā)展，才有可能推動(dòng)公平、正義的社會(huì)政策的有效實(shí)施。長(zhǎng)期以來，中國各級(jí)政府是公共服務(wù)供給的唯一主體，公共服務(wù)供給采用的是“自上而下”的管理決策模式，國家政府行政管理部門作為各具體公立服務(wù)機(jī)構(gòu)的直接上級(jí)，決定著各具體服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)、資金、資源與人事的配置以及重大事項(xiàng)的決策與審批。這種公共服務(wù)的管理模式，不僅削弱或妨礙了公共組織的地位與效能，而且造成了行政機(jī)構(gòu)包攬大量非公共行政事務(wù)。同時(shí)，公共服務(wù)自上而下的管理模式不能有效地反映人們的實(shí)際需求，人們?cè)诠财饭┙o決策中基本上沒有參與權(quán)和表達(dá)真實(shí)意愿的話語權(quán)和渠道。因此最終形成公共服務(wù)脫離真實(shí)需求的非均衡供給決策困境。

從包容性社會(huì)政策的基本要義出發(fā)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、權(quán)利獲得、機(jī)會(huì)平等和福利普惠相輔相成，缺一不可。包容性公共服務(wù)模式需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，提供普惠性的社會(huì)福利和平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，并保障民眾尤其是貧困人口和弱勢(shì)群體的各種權(quán)利?！叭绻狈A聽人民呼聲的機(jī)制，那么他們就不會(huì)對(duì)人民的利益，尤其是少數(shù)民族和窮人的利益作出有益的反應(yīng)，這些階層的人民往往很難使他們的意見傳達(dá)到權(quán)力通道。如果政府不知道大眾需求什么，那么即使是懷著好意圖的政府。也不可能有效地滿足他們的需求?！蔽覈壳暗墓卜?wù)政策雖然在一定程度上解決了“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”與“福利普惠”及“機(jī)會(huì)平等”的辯證關(guān)系，特別是在培育和提升人力資本方面的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及其他基本社會(huì)服務(wù)等方面取得了明顯效果，但是在“權(quán)利獲得”層面還存在有待進(jìn)一步拓展的空間，這主要表現(xiàn)在廣大市民還處于一種被動(dòng)接受服務(wù)的狀態(tài)，不能有效、積極地參與到社會(huì)公共政策的制定、監(jiān)督和評(píng)估的過程，這也在一定程度制約了社會(huì)主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮，壓抑了廣大民眾當(dāng)家做主的積極性。

行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，“包容性”的理念意味著中國未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將會(huì)突出多元共生的價(jià)值取向，更多實(shí)現(xiàn)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)在體制內(nèi)外的權(quán)力表達(dá)。從政策主體的相對(duì)性來看，民眾對(duì)政府的信任不簡(jiǎn)單停留在得到什么或看到什么的物質(zhì)層面，實(shí)施決策過程的透明、施政信息的公開以及政策過程中的存在維度起著至關(guān)重要的作用。換言之，就是要“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”具體而言，構(gòu)建和完善包容性社會(huì)政策，需要搭建市民廣泛參與社會(huì)公共事務(wù)的平臺(tái)。積極組建社會(huì)公共事務(wù)協(xié)商議事機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民（成員）代表大會(huì)等法定組織，需要完善公共事務(wù)的公示制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度和民主參與制度，有效提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，這既是中國在社會(huì)主義初級(jí)階段培育社會(huì)公共性和包容性的必要步驟，也是為中國走向“自由人的聯(lián)合體”提供社會(huì)準(zhǔn)備。

責(zé)任編輯 楊小民