廣水市林業(yè)職務(wù)犯罪案件的分析和對策

黃俊　邱先晉

2006年至今，湖北省廣水市人民檢察院自偵部門共查處林業(yè)系統(tǒng)工作人員職務(wù)犯罪案件14件17人，其中貪污8件10人，受賄犯罪5件5人，瀆職類犯罪1件2人。針對查辦的這些案件，筆者深入林業(yè)系統(tǒng)開展了專門的預(yù)防調(diào)查，分析案件特點，挖掘發(fā)案原因，對預(yù)防林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪進(jìn)行研究和探索。

一、案件主要特點

1.犯罪主體突出。主要為分管領(lǐng)導(dǎo)、退耕還林項目監(jiān)管實施人員、基層林業(yè)部門負(fù)責(zé)人和林業(yè)執(zhí)法人員。在查處的17 人中，其中分管退耕還林工作的領(lǐng)導(dǎo)1人，分管林木采伐和加工審批的領(lǐng)導(dǎo)1人，負(fù)責(zé)退耕還林項目的人員10人，基層林業(yè)站長3人，林業(yè)公安人員2人。

2.涉案部位和環(huán)節(jié)相對集中。主要集中在采伐申報審批、作業(yè)設(shè)計、林木加工許可證發(fā)放、采伐許可證發(fā)放、伐中監(jiān)管和木材檢查、盜割松脂等執(zhí)法環(huán)節(jié)以及退耕還林工作中。其中退耕還林、采伐申報審批和伐中檢查環(huán)節(jié)犯罪最為嚴(yán)重，成為林業(yè)人員職務(wù)犯罪的高發(fā)部位。

3.違法犯罪后果嚴(yán)重。每一起涉林瀆職違法犯罪案件都造成了大量林木被亂砍濫伐。如中華山林場場長李某玩忽職守，導(dǎo)致其管轄的區(qū)域內(nèi)超時限、超數(shù)量、超范圍濫伐林木134.8立方米，使國家森林資源遭受嚴(yán)重?fù)p失。

4.群體性窩案、串案明顯。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實施職務(wù)犯罪過程中，犯罪嫌疑人間一般都有事前商量，即使沒有事前商量，也會在事中互相“通氣”，或者事后彼此包庇，從中共同獲利，結(jié)果形成合伙共同實施職務(wù)犯罪。從查辦的14件17人案件看，屬于窩案、串案的有9件12人，占總?cè)藬?shù)的85.7%。

5.處罰普遍畸輕。這14件17人林業(yè)系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件中，判處刑罰普遍畸輕，其中判處免予刑事處分2人，占11%，判處緩刑14人，占82%。另外，判處5年以上有期徒刑的僅1人。

二、犯罪主要原因

1.體制原因。一是權(quán)力缺乏制衡。林業(yè)職務(wù)犯罪呈上升趨勢，主要原因在于體制。在基層林業(yè)部門負(fù)責(zé)人行使權(quán)力的過程中，缺乏有效的監(jiān)督與制衡，導(dǎo)致他們在權(quán)力運行中隨心所欲，最終走向犯罪深淵。二是執(zhí)法體制不夠規(guī)范。在林業(yè)行政執(zhí)法體制上，存在同一執(zhí)法行為，多個執(zhí)法部門的現(xiàn)象，如林業(yè)公安、林政、野保都有林業(yè)行政處罰權(quán)，職能存在交叉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站雖然機構(gòu)不大，但掌管著實權(quán)，其工作人員少，存在一人多崗多職問題，所以林業(yè)站工作人員成了瀆職犯罪的主要人群。三是管理體制不順。基層林業(yè)站承擔(dān)著造林、管理、森林防火、防治森林病蟲害、調(diào)處山林權(quán)屬糾紛、查處破壞森林和野生動植物資源案件、推廣林業(yè)科學(xué)技術(shù)、代收協(xié)管各項林業(yè)行政事業(yè)性收費等多項職責(zé)。但在行政上，基層林業(yè)工作站人、財、物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，林業(yè)部門不能對其進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理。經(jīng)費來源上，林業(yè)站和木材檢查站被財政列為差額撥款單位，經(jīng)費來源無穩(wěn)定保障，業(yè)務(wù)經(jīng)費不足部分只能從育林基金等經(jīng)費中開支或自收自支，嚴(yán)重影響了林業(yè)站及其他人員執(zhí)法的規(guī)范性和公正性。

2.經(jīng)濟原因。一是供需矛盾。我國對森林實行限額采伐，國家下達(dá)的計劃嚴(yán)格限制分類使用，不能互相調(diào)劑，導(dǎo)致了一定程度上的供需矛盾。爭奪有限的采伐指標(biāo)，成為市場主體向林業(yè)管理者行賄受賄的內(nèi)在動因。二是利益驅(qū)動。林業(yè)部門與其他行業(yè)相比，工資較低、待遇較差，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在有斂財機會的時候，便不顧黨紀(jì)國法和群眾利益，為了金錢不惜濫用職權(quán)鋌而走險。有的在參與森林資源流轉(zhuǎn)過程中，違反規(guī)定牟取不正當(dāng)利益；有的在審批林地、發(fā)放林木許可證過程中，濫用職權(quán)索拿卡要。三是一些項目資金安排不科學(xué)。如退耕還林工程，沒有配套工作經(jīng)費，導(dǎo)致退耕還林工作必需的項目經(jīng)費預(yù)算、作業(yè)設(shè)計費、檢查驗收費、科技支撐費、辦公費、資料建檔費、會議招待費、宣傳費、培訓(xùn)費等只能擠占其他項目基金，導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生。四是新舊體制轉(zhuǎn)換。目前，我省正經(jīng)歷國有林業(yè)企業(yè)、集體林權(quán)制度、森林資源管理體制等一系列重大改革。在從一種經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向另一種的過程中，必然會導(dǎo)致各種摩擦和矛盾，形成法律制度上的“真空地帶”，產(chǎn)生新型的職務(wù)犯罪。

3.法制原因。從查處案件看，當(dāng)前仍有相當(dāng)一部分林業(yè)干部職工不知法、不懂法或執(zhí)法犯法。即使一部分人對法律有過學(xué)習(xí)和了解，仍是一知半解，沒有真正了解法律法規(guī)、把握政策規(guī)章的實質(zhì)，缺乏法治理念。極少數(shù)人執(zhí)法違法，為了小團(tuán)體和個人利益，經(jīng)常置法律而不顧。通過查辦案件發(fā)現(xiàn)，林業(yè)公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、林業(yè)稽查等林業(yè)執(zhí)法部門，均采取“以罰代管”或“以罰代法”的方式為單位創(chuàng)收，特別是林業(yè)公安利用其對違法犯罪案件的查處權(quán)，兩年收取采割松脂老板上繳的采割工人人頭費高達(dá)170多萬元，讓采割松脂老板為單位或個人結(jié)算費用達(dá)30多萬元，造成惡劣的社會影響。

三、預(yù)防對策建議

預(yù)防林業(yè)職務(wù)犯罪，既是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的必然要求，也是樹立林業(yè)部門良好形象、建設(shè)生態(tài)文明的迫切需要。努力提高思想認(rèn)識，采取有力措施做好預(yù)防林業(yè)職務(wù)犯罪工作，意義重大而深遠(yuǎn)。

1.加強教育，以德制權(quán)。一是加強法紀(jì)法規(guī)教育。要重點針對基層，結(jié)合普法宣傳活動，有針對性地將瀆職侵權(quán)犯罪所涉及的法律法規(guī)進(jìn)行宣傳，擴大預(yù)防范圍；要扎實有效地開展對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，教育廣大林業(yè)干部有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體、群眾的監(jiān)督作用，營造知紀(jì)、守紀(jì)、知法、守法，依法行政的濃厚氛圍。二是要加強崗位素質(zhì)教育。結(jié)合崗位特點，通過有計劃地定期舉辦培訓(xùn)班，組織林業(yè)工作人員深入學(xué)習(xí)《預(yù)防涉林瀆職犯罪手冊》、《林業(yè)行政執(zhí)法管理辦法》等，聘請專家講解如何有效預(yù)防林業(yè)職務(wù)犯罪，提高林業(yè)工作人員行政、執(zhí)法能力和水平，做到依法行政、文明執(zhí)法。三是要加強理想信念教育。結(jié)合“樹林業(yè)新風(fēng)、促和諧發(fā)展”主題教育活動，使林業(yè)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民的理念，堅持做到以國家利益為先，以人民群眾利益為重。

2.完善法律法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為。林業(yè)行政執(zhí)法水平和質(zhì)量的提高，直接影響到林業(yè)部門整體形象和事業(yè)發(fā)展。一是制定科學(xué)的林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范。要從實際出發(fā)，用發(fā)展的觀念研究林業(yè)工作規(guī)律，制定切實可行的、開放的、富有活力的林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范。二是積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作，建立行政執(zhí)法人員管理制度，嚴(yán)格按照有關(guān)《案卷評查標(biāo)準(zhǔn)》和《林業(yè)行政處罰案件文書制作管理規(guī)定》規(guī)范行政處罰程序。三是完善《林業(yè)行政執(zhí)法管理辦法》，嚴(yán)格使用財政統(tǒng)一的罰款票據(jù)，做到罰款與收繳分離。堅決杜絕濫用職權(quán)、越權(quán)執(zhí)法、以罰代法等行為。四是建立健全林業(yè)行政執(zhí)法評議考核機制，采取多形式、多渠道、多層面、科學(xué)的評議方式，考核林業(yè)行政執(zhí)法情況。建立和完善林業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任制的配套制度，逐步建立“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的林業(yè)行政執(zhí)法體系。

3.加強權(quán)力運行監(jiān)督檢查，構(gòu)建監(jiān)督預(yù)防。一是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。對掌有人、財、物實權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要密切觀察其行動與動向，經(jīng)常進(jìn)行廉政談話、提醒招呼和調(diào)任輪崗，防止因權(quán)力過分集中而走上犯罪道路。二是加強對重點環(huán)節(jié)監(jiān)督。要嚴(yán)格規(guī)范審批程序，加強對行政許可和審批、資金、項目三個關(guān)鍵重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。積極發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，有關(guān)部門應(yīng)主動邀請紀(jì)檢監(jiān)察部門一同參與對自己業(yè)務(wù)工作的檢查監(jiān)督。三是拓寬監(jiān)督渠道。加強內(nèi)部審計監(jiān)督，建立紀(jì)檢監(jiān)察意見箱和舉報電話，經(jīng)常聽取行風(fēng)監(jiān)督員和人民群眾的意見和建議，掌握各種違紀(jì)違法信息，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，嚴(yán)肅處理，對涉嫌犯罪的人員要依法移交司法機關(guān)查處，決不姑息。

4.理順體制，構(gòu)建制度預(yù)防。一是提高林業(yè)職工待遇?；鶎恿謽I(yè)職工工資待遇低，工作條件艱苦，有的林場職工和護(hù)林員連每月500元～800元的基本工資都得不到保障。這些現(xiàn)象極容易使人產(chǎn)生心理失衡。所以一定要從以人為本的高度出發(fā)，千方百計籌措資金，改善林業(yè)職工待遇，提高其工作積極性和穩(wěn)定性。二是完善木材檢查站和林業(yè)站的管理體制。要從工作實際出發(fā)，對基層林業(yè)站和木材檢查站進(jìn)行定編、定崗、定責(zé)，妥善解決好基層林業(yè)站和木材檢查站的人員編制和工作經(jīng)費問題，使其工資和工作經(jīng)費納入本市財政預(yù)算，從根本上解決依靠育林基金和罰沒收入養(yǎng)人的現(xiàn)狀。要逐步建立起合理的利益分配機制，使利用職務(wù)之便和違法手段創(chuàng)收的錯誤想法沒有根基。三是合理安排項目工作經(jīng)費。要積極爭取財政支持，在安排項目資金中，配套適當(dāng)比例的工作經(jīng)費，保證所有項目經(jīng)費安全有效地使用。

5.加大懲處，以法制權(quán)。重點查辦發(fā)生在各級林業(yè)部門干部職工中的違紀(jì)違法案件，嚴(yán)肅查處利用審批權(quán)、人事權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、項目運作權(quán)謀取非法利益的案件；嚴(yán)厲查辦貪污受賄、官商勾結(jié)、濫用職權(quán)、失職瀆職、權(quán)錢交易的案件；嚴(yán)肅查處在項目實施、政府采購、基建工程招投標(biāo)中違規(guī)、違法案件；嚴(yán)肅查處在林業(yè)重點工程投資項目中嚴(yán)重?fù)p害國家利益，在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革、國有林場管理體制改革、國有重點林區(qū)森林資源管理體制改革中，損害群眾和職工利益的違法違紀(jì)案件。要加大案件督查督辦力度，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源、騙取國家林業(yè)項目和資金等違法行為。加強案件管理與排查，確保案件查辦質(zhì)量。通過辦案，依法嚴(yán)厲打擊犯罪，促進(jìn)林業(yè)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的開展。