高級人才職務犯罪與腐敗風險防控的制度改進

商紅日

一、關鍵詞釋義

1.高級人才。本文所稱高級人才是指擁有特定學術身份的人。分為三大類別。第一類是享有政府授予的特定學術權力而占有重要學術與社會資源的人，主要包括兩院院士，有突出貢獻的中青年專家，“百千萬工程”國家級人選，享受政府特殊津貼高級專家，“長江學者”等。第二類是由特定人才政策的實施而產(chǎn)生，獲得專門科研資金支持和享有一定特別待遇的人才，主要包括上海領軍人才，以及由“千人計劃”、“百人計劃”、“學科帶頭人計劃”、“啟明星計劃”、“浦江人才計劃”、“曙光學者計劃”、“博士后科研資助計劃”等支持和資助的人才。第三類是具有高級專業(yè)技術職務的人才。其中分為兩種狀況：一是主要從事專業(yè)技術工作的；二是實際行使一定行政權力，并以從事管理活動為主業(yè)的人。從預防職務犯罪與腐敗風險防控的角度說，這三類高級人才的風險不同，防控的重點不同，因此，防控對策將有所區(qū)別。

2.職務犯罪與腐敗。本文所稱職務犯罪是指《中華人民共和國刑法》在其第八章所規(guī)定的“貪污賄賂犯罪”和第九章所規(guī)定的“瀆職侵權犯罪”。概括說，職務犯罪是我國刑法規(guī)定的國家工作人員與非國家工作人員，利用職權而發(fā)生的刑法規(guī)定應予以處罰的行為。腐敗則是以支配或借助于公共權力而獲得或謀取個人與團體私利的行為。雖然職務犯罪與腐敗有區(qū)別，但在行為的判斷上，二者有重合的要件，如對公職權力的濫用、徇私枉法、主體同一性等，因此，在預防制度建設上，對二者作出統(tǒng)一的防控制度設計和安排既具有必要性，也具有可能性和可操作性。

3.風險防控。一般認為，職務犯罪與腐敗風險防控是指預防職務犯罪及腐敗發(fā)生，以及在發(fā)生后能夠及時有效制止，特別是對于違法犯罪的案件，能夠依法處理并盡可能消除其不良后果。這是一般意義上的解釋。本文認為，針對高級人才職務犯罪與腐敗的風險防控，是一種特別的風險管理活動，要作為預防職務犯罪與反腐倡廉專項行動計劃持續(xù)推進，并納入懲防體系建設的重要組成部分來系統(tǒng)設計與部署，通過分階段實施，最終達到標本兼治的預防目的。

4.制度改進。制度是根本。在堅持通過制度建設來加強高級人才職務犯罪與腐敗風險防控的理念下，研究發(fā)現(xiàn)制度體系中的制度缺失、制度不完善方面及環(huán)節(jié)，并通過制度細化與管理，完善和優(yōu)化制度，促進制度效能的充分發(fā)揮，稱為制度改進。制度改進是制度創(chuàng)新的具體實施和一種實際體現(xiàn)。制度改進的基本要求和思路是：首先，實施科學的制度分析與評估，找準制度方面的問題，特別是要進行制度需求與供給的分析；其次，應確定制度改進的突破點，在制度分析基礎上，找出制度建設的關鍵內(nèi)容，即突破口；此外，搞好制度設計，研究制度規(guī)范。

二、高級人才職務犯罪與腐敗的關鍵要素分析

通過上述高級人才的分類，對照已發(fā)生的腐敗案例，可以總結出高級人才職務犯罪與腐敗的一個關鍵要素，即是否掌握行政權力。從已經(jīng)披露的高級人才職務犯罪與腐敗案例看，前兩類高級人才案例總量不多，而第三類中的職務犯罪與腐敗案例基本上屬于第二種狀況。預防高級人才職務犯罪與腐敗的重點在掌握一定行政權力的、具有副高以上專業(yè)技術職務的高級人才。

《檢察日報》登載的一個案例十分典型。該案例的主角張國榮在擔任紹興市人民醫(yī)院院長、黨委書記期間，利用職務之便，非法收受或索取他人財物共計人民幣360余萬元。2011年3月，紹興市中級法院以受賄罪判處張國榮無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。

這是一個典型的高級人才職務犯罪與腐敗案例。該案例的典型性和可分析的價值體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，知識權力、文化權力與行政權力結合，這是高級人才職務犯罪與腐敗風險防控的重要視點。張國榮是在做紹興人民醫(yī)院院長一年后開始實施犯罪和走上腐敗深淵的。也正是他手里掌握著院長權力，因而在購買醫(yī)療設備、采購藥品、工程建設及人事安排過程中，權錢交易才可能發(fā)生。張國榮所以能夠當院長，與他身上承載著知識權力、文化權力密不可分。他1980年浙江醫(yī)科大學畢業(yè)，29歲便當上紹興婦幼保健院副院長。他是浙江大學醫(yī)學院的兼職教授、碩士研究生導師，紹興市專業(yè)技術拔尖人才，享受國務院政府特殊津貼，榮獲過紹興“十佳醫(yī)務工作者”、全國衛(wèi)生系統(tǒng)先進工作者等榮譽稱號。這些知識與文化權力為他成為院長奠定了重要基礎。當然，知識權力、文化權力與行政權力結合并非就是壞事，但卻是我們預防工作的重要區(qū)域和重要視點。

第二，高級人才職務犯罪與腐敗，其手段有時會更“高明”。為了規(guī)避法律，張國榮創(chuàng)新了受賄方式，用他人賬戶炒股。2007年8月27日，曾得到張國榮重要“幫助”的某醫(yī)藥公司副總經(jīng)理沈某，指使妻子將其股票賬戶內(nèi)的股票全部賣出，留下8萬元作為張國榮的好處費，并征得張的同意。2009年初，沈某多次命妻子將58萬余元好處費存入該股票賬戶，張國榮收受后，在該賬戶內(nèi)進行股票買賣?！皠?chuàng)新”犯罪和腐敗的方式，無非是在逃避法律懲罰上動足腦筋，而這恰是高級人才職務犯罪與腐敗的一個不可忽視的防控點。

三、高級人才職務犯罪與腐敗風險防控的制度分析

1.高級人才職務犯罪與腐敗風險防控制度嚴重缺失

無疑，嚴格的黨紀國法具有重要預防功能，但卻不屬于預防制度。這些重要制度規(guī)范為治理職務犯罪與腐敗提供了根據(jù)和準繩，而這樣的根據(jù)和準繩作用必定在對犯罪處理上呈現(xiàn)，并在擴展其懲治犯罪與腐敗的社會傳播效果中，強化其威懾、警示和預防功能。從預防職務犯罪和反腐敗實踐中，我們也能夠看到，已有的政治規(guī)范和法律制度對于打擊犯罪和腐敗的作用大于其預防作用，根本原因在于，這些制度內(nèi)在的邏輯基于犯罪和腐敗事實而成立。如果我們不知道誰是罪犯、誰是腐敗分子、誰試圖犯罪或腐敗，如果我們不知道罪犯和腐敗者在哪里、以什么方式在犯罪和搞腐敗，特別是，如果我們希望人們都不想、不能犯罪和搞腐敗，那么，我們就應該在現(xiàn)有制度規(guī)范基礎上，進一步在預防及其制度管理領域創(chuàng)新制度，增加制度供給。

2.預防高級人才職務犯罪與腐敗的制度需求分析

胡錦濤同志在紀念中國共產(chǎn)黨成立90周年講話中指出：“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民信任和支持。全黨必須警鐘長鳴，充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設擺在更加突出的位置，以更加堅定的信心、更加堅決的態(tài)度、更加有力的舉措推進懲治和預防腐敗體系建設，堅定不移把反腐敗斗爭進行到底。”這是制度需求的重要根據(jù)，也是進一步加強制度建設的重要指南。這個需求是保持和發(fā)展黨與人民群眾血肉聯(lián)系的需求。這是其一。其二，人民群眾對腐敗深惡痛絕，加強對職務犯罪與腐敗的預防，將腐敗現(xiàn)象降到低點，這已成為社會的期盼?？梢哉f，和諧社會建設自然形成了對預防制度的需求，這種需求是社會和文化的需求。其三，從黨和國家的紀檢監(jiān)察制度和我國人民檢察制度建設的角度說，加強專門的預防職務犯罪與腐敗的制度建設，更有效地實施風險防控，這是實現(xiàn)預防工作科學化、制度化的內(nèi)在需求。

四、高級人才職務犯罪與腐敗風險防控的制度設計

1.設計理念

預防制度的基本特性體現(xiàn)在對行為及其主體的激勵向度而不是懲處向度上。例如，所有的政治紀律及法律制度都包含著如下告知：如果你違背本紀律或本法的規(guī)范，你就必須接受本紀律或本法律所規(guī)定的懲處。這是紀律和法律規(guī)范的基本性質。雖然紀律和法律具有預防功能，但這個功能的產(chǎn)生是有條件的，即當它的懲處功能充分發(fā)揮，才會相應形成預防功能，因而，懲處的功能是主要的，一旦違紀違法事實成立，懲處是無條件的。專門的預防制度所包含的告知正好相反：如果你接受本制度的規(guī)范，你將從自己的行為中獲得激勵。例如，假定我們確立誠實守信的制度，那么，我們將不是從背信棄義、投機取巧的行為處罰上考慮制度規(guī)范，而是從信守承諾、公平正義的行動特征上給予肯定和褒揚，并將這種肯定和褒揚機制化、社會化，如此，使所有這樣的制度產(chǎn)生正向的社會激勵效應，達到預防的目的。這一特性影響到預防制度設計理念的提升。

概括地說，預防制度的設計理念應該表述為：尊重與保護為先，激勵與提升為重。這個理念為預防制度注入道德精神內(nèi)涵，為預防高級人才職務犯罪與腐敗提供了道德制度規(guī)范的精神文化內(nèi)核。以此理念為引導，我們在建設預防制度時，就會考慮到人本身的內(nèi)在精神的激發(fā)與人格力量的推動，也會考慮到人與環(huán)境的關系，并通過制度的運行機制來不斷放大預防效應。

2.設計的突破點

前面在分析中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了關鍵問題所在，即知識權力、文化權力與行政權力結合。規(guī)避處罰以及犯罪與腐敗手段的更隱蔽性等特點也已經(jīng)含在這個關鍵問題之內(nèi)。如何使預防制度成為黨和國家的紀檢、檢察和監(jiān)察制度的重要組成部分，與法治有機結合，建設完善的教育、預防和懲治相結合的反腐敗體系，從本課題涉及的專門領域來說，其制度設計的突破點在有效預防知識和文化權力與行政權力結合可能產(chǎn)生的職務犯罪與腐敗。

需進一步在以下幾個方面研究這個突破點。其一，知識權力、文化權力與行政權力結合的時間。一般說，掌握行政權力一段時期以后才開始發(fā)生問題。這為開展預防工作提供了兩個時間條件：一是授權的具體時段；二是授權以后的一定時段內(nèi)。依據(jù)時間條件，設計更有針對性的預防制度，就成為一個重要的思路。其二，知識權力、文化權力與行政權力結合的空間。具體指什么類型的組織或部門，什么崗位，職權范圍，可能涉及的主要行政管理活動的領域等。依據(jù)空間條件來設計預防制度，也是一種進路。其三，知識和文化權力與行政權力結合過程及以后的“第三方在場”。這是預防制度中最重要的因素。一方是干部主管部門，一方是行政權力的獲得者，第三方是所有參與這個過程的主體，包括相關領導者、群眾等。所謂在場，不僅僅強調監(jiān)督的重要性，而且強調監(jiān)督的方式、監(jiān)督的持續(xù)性等。

3.預防制度改進的對策思考

為有效預防高級人才職務犯罪與腐敗，設計和確立如下一些制度規(guī)范將具有重要意義。

第一，道德水平考察的一票否決制。高級人才，應該包含著較高的道德水平的當然要求。特別是，按照事業(yè)需要，由高級人才擔當一定行政權力責任的時候，必須強化對其道德水平的考察。雖然這個方面的要求早已存在，但執(zhí)行不嚴格，在實踐中往往偏重于專業(yè)技能和已經(jīng)產(chǎn)生的工作績效，導致干部提拔和使用中的“暈輪效應”。

第二，建立干部就職儀式制度。這個制度應該保證一定層級的干部（如副處以上）走馬上任時，舉行誓約儀式，作出莊重道德承諾。這個儀式應成為領導者文化的重要體現(xiàn)，也是權力責任的宣示，每一次都應起到令人肅然起敬的道德效果。

第三，改進干部培訓內(nèi)容和方式，特別在干部到任的一定時期內(nèi)，例如一年內(nèi)，應有系統(tǒng)、分階段地開展內(nèi)容有連續(xù)性和遞進性的關于“崇高”、“幸?！?、“誠信”、“政治信仰美學”等方面的培訓。承擔培訓任務的授課人士應由兩個方面的人構成：一是倫理學家、政治學家等；二是在領導崗位上或曾在領導崗位上的道德楷模。

第四，加強高級人才領導者的情感教育。情感豐富而真摯，這是接受崇高信念的重要心理基礎。因此，該制度規(guī)范同樣是預防制度建設中的應有內(nèi)容。見不公而不怒，遇百姓疾苦而不動容，缺少憐憫、同情、助人等一般人的情感，這在高級人才身上是時有體現(xiàn)的。而擔任行政領導職務的高級人才，一旦有這樣的“情商”缺陷，同樣是一種嚴重缺陷。應通過情感教育的培養(yǎng)環(huán)節(jié)，亡羊補牢。應將情感教育制度化。

第五，設計保證激勵機制有效運行的制度。這里的激勵機制是指正向監(jiān)督。所謂正向監(jiān)督，即通過建立領導者與下屬工作人員之間的工作倫理，在領導和群眾之間確立良好的干群關系，使得這一關系形成一種激勵機制，促進領導者形成自覺接受群眾監(jiān)督，特別是自覺接受下屬監(jiān)督的習慣。設計這樣的制度，將促進和諧工作倫理關系的建立，改進工作場所文化，營造良好行政生態(tài)。

第六，加強規(guī)范公職人員履行公職的道德立法，相應地在各級人民檢察院設立公職人員道德審查機構。道德立法正在成為世界許多國家法治建設的重要組成部分。有了道德法，則應該設立道德審查機構，以實現(xiàn)人民檢察院的法律監(jiān)督職能。該職能是對國家機關和非國家機關公職崗位人員的行為操守實施監(jiān)督檢察，通過道德規(guī)范體系的法制建設、實施及監(jiān)督檢察活動，從根本上實現(xiàn)對公職人員的職務風險防控。

編輯：劉雁君