香港船舶減排啟示錄

文/香港思匯政策研究所運(yùn)輸及可持續(xù)發(fā)展研究主管 吳家穎

香港船舶減排啟示錄

文/香港思匯政策研究所運(yùn)輸及可持續(xù)發(fā)展研究主管 吳家穎

船舶運(yùn)輸及港口發(fā)展由來已久，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易活動(dòng)貢獻(xiàn)良多，更被視為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要元素之一。隨著技術(shù)的突破和資金的投入，港口及航運(yùn)業(yè)的發(fā)展一日千里，然而船舶發(fā)動(dòng)機(jī)組的設(shè)計(jì)，特別是噸位較大的遠(yuǎn)洋輪船，由于柴油發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的動(dòng)力較大，運(yùn)轉(zhuǎn)度較低，比較適用于船舶的關(guān)系，仍處于以柴油發(fā)動(dòng)機(jī)為主的技術(shù)方向?？墒沁h(yuǎn)洋輪船柴油發(fā)動(dòng)機(jī)燃燒的是重燃油，根據(jù)目前國(guó)際海事組織公約規(guī)定，硫含量的上限為3.5%，遠(yuǎn)高于其他陸上主要燃料的硫含量，燃燒后所產(chǎn)生的二氧化硫和顆粒物等空氣污染物對(duì)大氣環(huán)境造成嚴(yán)重的影響。

空氣污染物對(duì)人類的影響取決于多種原因，其中污染物排放源位置、污染物逸散方向，以及污染源附近的人口狀況，關(guān)系非常密切。世界主要港口發(fā)展與城市發(fā)展一脈相連，港口的興衰同時(shí)主宰了城市的命運(yùn)。從地理位置上看來，港口是不少城市發(fā)展初期的中心點(diǎn)，但當(dāng)城市需要更多空間進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，港口設(shè)施多時(shí)候會(huì)遷到城市外圍。然而，無論港口設(shè)施位處城中心區(qū)或者是市郊地區(qū)，港口經(jīng)常與居民住所非常接近，船舶及港口設(shè)施釋出的空氣污染物將給鄰近居民帶來長(zhǎng)期的健康風(fēng)險(xiǎn)。世界衛(wèi)生組織于2012年發(fā)表報(bào)告，把柴油發(fā)動(dòng)機(jī)排放物界定為致癌物質(zhì)。機(jī)動(dòng)車和船舶是主要的柴油發(fā)動(dòng)機(jī)排放源，管控船舶排放刻不容緩。

船舶排放管控的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在歐洲和美國(guó)，陸上污染源的研究和管控工作逐步取得了成果。由于陸上污染源得到初步控制，歐美的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)進(jìn)而開始對(duì)船舶及港口設(shè)備的污染問題進(jìn)行研究，并編制了排放清單。在這基礎(chǔ)上，美國(guó)和歐盟在過去十年相繼推出政策措施和訂立相關(guān)法規(guī)，管控船舶及港口的空氣污染物排放。例如：美國(guó)洛杉磯港及長(zhǎng)灘港聯(lián)手在2006年推出《圣佩德羅灣港區(qū)清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，以保障公眾健康為由，為船舶及港口減排訂立了五年計(jì)劃，包括清晰的減排目標(biāo)、具體的減排措施及相關(guān)的財(cái)政需要。歐盟也發(fā)出指引，要求所有使用其成員國(guó)港口的船舶，包括內(nèi)河船舶，在2010年1月1日起在靠泊后使用硫含量低于0.1%的船用燃料，并把換油的資料記錄在航海日志中。

除個(gè)別政府機(jī)構(gòu)及港口管理部門外，國(guó)際海事組織也陸續(xù)推出不同的政策和措施，以期減少船舶的排放，包括上文提及的重燃油硫含量全球上限，以及船用發(fā)動(dòng)機(jī)的氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，國(guó)際海事組織也接受成員國(guó)申請(qǐng)成立排放控制區(qū)，規(guī)定船舶在指定范圍內(nèi)航行時(shí)必須使用硫含量更低的船用燃料。目前，世界上有北海及波羅的海兩個(gè)監(jiān)管二氧化硫排放的管制區(qū)，以及包括以美國(guó)和加拿大沿岸海域?yàn)橹鞯呐欧趴刂茀^(qū)。船舶減排措施主要集中在幾個(gè)方面：使用潔凈的低硫油品代替重燃油、使用岸電代替燃油、使用尾氣處理技術(shù)、設(shè)立排放控制區(qū)，以及船舶減速等。

在船舶及港口活動(dòng)頻繁的亞洲地區(qū)，對(duì)船舶排放反而缺乏監(jiān)管，相關(guān)政策與法規(guī)極度落后，這是空氣質(zhì)量管理工作方面的重大缺失。亞洲正逐步成為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“火車頭”，區(qū)內(nèi)港口及航運(yùn)發(fā)展蓬勃。2011年，全球十大貨柜港中，亞洲獨(dú)占其八。僅僅在珠江三角洲地區(qū)，年貨柜總吞吐量達(dá)6100萬標(biāo)準(zhǔn)箱，占全球吞吐量約12%。亞洲各地繼續(xù)擴(kuò)展港口碼頭設(shè)施，支持經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易發(fā)展，預(yù)期船舶及港口排放對(duì)公眾健康的影響只會(huì)有增無減。

香港船舶排放管控之路

過去二十年，香港的空氣質(zhì)量一直為人所詬病。早期，香港政府集中處理發(fā)電廠及路面交通的排放問題。近年，船舶污染引起了各界的廣泛關(guān)注，當(dāng)中原因有二：其一，有關(guān)船舶排放的研究項(xiàng)目數(shù)量增加，包括外國(guó)及本地的研究，為政策討論及制訂提供了科學(xué)基礎(chǔ)；其二，根據(jù)香港環(huán)保署最新的2011年空氣污染物排放清單，船舶已經(jīng)超越其他污染源，成為二氧化硫、氮氧化物和顆粒物在香港的最大排放源頭。

香港環(huán)保署委托顧問進(jìn)行的香港船舶排放清單研究在2012年完成。研究結(jié)果顯示，香港的船舶排放以遠(yuǎn)洋船的貢獻(xiàn)最大，而在各類遠(yuǎn)洋船當(dāng)中，貨柜船的分擔(dān)率高達(dá)八成。由于國(guó)外和本地研究均指出遠(yuǎn)洋船舶排放嚴(yán)重，對(duì)公眾健康造成威脅，而船舶在靠泊以后的排放量高達(dá)總排放量約四成，因此香港獨(dú)立智庫思匯政策研究所連同十九家國(guó)際及本地船公司，在2011年1月推出了為期兩年的、屬自愿性質(zhì)的《乘風(fēng)約章》，進(jìn)行泊岸后轉(zhuǎn)用低硫燃料的計(jì)劃，以表示業(yè)界減排的意愿和決心。約章成員同時(shí)向香港特區(qū)政府及廣東省政府要求區(qū)內(nèi)統(tǒng)一立法，監(jiān)管船舶排放?！冻孙L(fēng)約章》于2012年12月底屆滿后已延長(zhǎng)一年，延續(xù)了業(yè)界支持政府規(guī)制船舶排放的精神。

《乘風(fēng)約章》的成功之處在于透過民間智庫與航運(yùn)業(yè)界的自愿性合作，一方面引起了公眾對(duì)船舶排放問題的關(guān)注，另一方面亦推動(dòng)政府認(rèn)真考慮制訂船舶減排政策和措施，積極回應(yīng)業(yè)界訴求。參考外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，自愿計(jì)劃配以政府補(bǔ)助往往是推動(dòng)強(qiáng)制性措施的第一步。鑒于此，香港特區(qū)政府在2012年9月推出了寬減計(jì)劃，向在香港參與泊岸轉(zhuǎn)用低硫燃料的遠(yuǎn)洋輪船，減收一半港口設(shè)施及燈標(biāo)費(fèi)。在2013年1月，香港特區(qū)行政長(zhǎng)官梁振英先生在施政報(bào)告中宣布，特區(qū)政府正籌備立法規(guī)定遠(yuǎn)洋船舶泊岸轉(zhuǎn)油，并計(jì)劃咨詢航運(yùn)業(yè)界后，在下一個(gè)年度提交法例草案到立法會(huì)進(jìn)行討論。同時(shí)，特區(qū)政府亦與廣東省政府加緊探討共同要求遠(yuǎn)洋輪船在珠三角港口泊岸時(shí)轉(zhuǎn)用低硫柴油。

由于毗鄰珠江三角洲，香港的空氣污染物影響著整個(gè)地區(qū)。因此，思匯政策研究所在2012年9月連同香港科技大學(xué)和香港大學(xué)發(fā)表了《健康有價(jià)：珠江三角洲船舶排放管制方案》研究報(bào)告，估算了珠江三角洲地區(qū)遠(yuǎn)洋輪船的空氣污染物排放量，污染物的擴(kuò)散情況，以及對(duì)公眾健康的影響。研究指出，珠江三角洲地區(qū)每年因遠(yuǎn)洋船舶二氧化硫排放造成的死亡個(gè)案為519宗。假如把其他污染物的影響一并計(jì)算，船舶污染所造成的死亡數(shù)字將不只于此。

思匯政策研究所的研究報(bào)告同時(shí)指出，在珠江三角洲水域設(shè)立排放控制區(qū)，規(guī)定船舶使用不高于0.1%硫含量的燃料,可令船舶排放造成的額外死亡數(shù)字減少91%，是保障公眾健康的最有效方案。事實(shí)上，香港特區(qū)政府在2013年推出的《香港清新空氣藍(lán)圖》明確指出，在珠三角成立排放控制區(qū)是區(qū)域船舶減排的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

香港經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地港口的啟示

香港特區(qū)政府計(jì)劃立法規(guī)管遠(yuǎn)洋船舶泊岸轉(zhuǎn)油，是以科學(xué)研究成果作為根據(jù)，與國(guó)際船舶減排方案接軌，同時(shí)取得航運(yùn)業(yè)界的支持。香港帶頭以立法手段管理船舶排放，對(duì)國(guó)內(nèi)其他港口提供了示范案例，為推動(dòng)國(guó)家綠色航運(yùn)及綠色港口事業(yè)，作出了正面的貢獻(xiàn)。

可是，當(dāng)香港對(duì)遠(yuǎn)洋船舶根據(jù)法規(guī)提出了更嚴(yán)格的燃料規(guī)格要求時(shí)，遠(yuǎn)洋船舶可能為求減省燃料成本，繼續(xù)在國(guó)內(nèi)港口燃燒硫含量較高的重燃油，甚至增加靠泊國(guó)內(nèi)港口的次數(shù)，令國(guó)內(nèi)的船舶污染問題變得更嚴(yán)峻，進(jìn)一步威脅市民健康。因此，國(guó)家推出與香港步伐一致的法規(guī)管理船舶及港口排放，特別是推動(dòng)廣東省先行先試，與香港接軌的政策，將為社會(huì)帶來巨大的減排效益。

國(guó)家的主要港口在過去十多年不斷發(fā)展，取得了空前成就。上海港已經(jīng)超越新加坡，成為世界上吞吐量最高的貨柜港。除上海以外，香港、深圳港、寧波港、廣州港和青島港也分別進(jìn)入了世界十強(qiáng)。國(guó)家的重點(diǎn)港口將會(huì)繼續(xù)發(fā)展，在為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)之同時(shí)，港口發(fā)展也急需評(píng)估對(duì)環(huán)境及公眾健康所造成的影響，并做出相應(yīng)緩解措施。上海港在2012年初完成了船舶及港口排放清單研究，目前正繼續(xù)就減排策略及成效進(jìn)行研究和討論。國(guó)內(nèi)其他港口也相繼開展了與船舶排放相關(guān)的調(diào)研工作。根據(jù)香港的經(jīng)驗(yàn)，船舶排放清單是減排政策的基石，這是刻不容緩的工作。

國(guó)內(nèi)港口城市與香港主要不同之處是：空氣污染物排放的重要源頭仍是以火力發(fā)電廠、第二產(chǎn)業(yè)和道路交通為主，船舶排放的分擔(dān)率依然相對(duì)偏低，這同時(shí)解釋了減排政策力度不足的原因。然而，船舶減排措施在國(guó)外及香港日趨成熟，而且成效顯著。因此，加大船舶減排力度實(shí)有助于改善港口城市和地區(qū)的整體空氣質(zhì)量，對(duì)政策制定者及市民大眾來說，這是利多于弊的政策方向。