遼寧省抗震設防監(jiān)管現狀及對策初探

張 偉，陳方穎，徐 旭

（1.遼寧省地震局，遼寧 沈陽 110034；2.遼寧省水利廳遼寧省東水西調工程建設局，遼寧 沈陽 110003）

0 引言

我國是世界上地震災害較為嚴重的國家之一。全國大多數省份在歷史上都發(fā)生過5級以上的破壞性地震。地震造成的人員傷亡和財產損失是其他災害造成損失的一倍還多。許多城市位于地震多發(fā)或易受地震影響的潛在危險區(qū)。遼寧省是地震發(fā)生較為頻繁的省份，歷史上我省及其鄰近地區(qū)共發(fā)生6級及以上破壞性地震13次，其中最大的是1975年發(fā)生的海城7.3級地震。我省地質構造復雜，目前已經查明的活動斷裂20多條，經認定的6級以上潛在震源區(qū)多達17個。在2001年頒布的 《中國地震動參數區(qū)劃圖》上，我省絕大部分大中城市位于地震基本烈度為7度的區(qū)域內，全省14個主要城市均屬于必須進行抗震設防的城市。近年來發(fā)生的強烈地震及國內外的震害經驗揭示出，建筑物的損毀倒塌及次生災害引發(fā)的人員傷亡和經濟損失是造成地震災害損失的重要原因。在現有的地震監(jiān)測預報水平下，提高建筑物的抗震設防能力是有效減輕地震災害造成損失的主要方法?？拐鹪O防是全社會抵御地震災害能力的重要基礎，也是實現最大限度減輕地震災害的重要途徑。

1 遼寧省抗震設防監(jiān)管的現狀

1.1 省級抗震設防監(jiān)管的現狀

《中華人民共和國防震減災法》第三十四條明確規(guī)定，國務院地震工作主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責管理地震的部門或者機構，負責審定建設工程的地震安全性評價報告，確定抗震設防要求。 《地震安全性評價管理條例》第三條也明確規(guī)定，國務院地震主管部門負責全國建設工程抗震設防要求的監(jiān)督管理工作；縣級以上地方政府負責管理地震工作的部門或者機構，負責本行政區(qū)域內建設工程抗震設防要求的監(jiān)督管理工作?；谏鲜龇煞ㄒ?guī)，2004年遼寧省政府批準頒布實施了《遼寧省建設工程抗震設防要求管理辦法》，填補了遼寧省沒有建設工程抗震設防要求管理法規(guī)的空白。

2007年省發(fā)改委、省經委、省地震局聯(lián)合下發(fā)了 《關于發(fā)布遼寧省抗震設防重大建設工程和可能發(fā)生嚴重次生災害建設工程范圍及其投資管理有關問題的通知》，明確劃定了遼寧省抗震設防重大建設工程和可能發(fā)生嚴重次生災害建設工程范圍目錄，增強了抗震設防要求監(jiān)管的可操作性。

近年來，遼寧省地震局又相繼制定了 《省外資質單位開展地震安全性評價工作管理辦法（暫行）》、 《關于進一步做好我省一般建設工程抗震設防要求采用情況備案管理工作的通知》、《關于進一步加強我省地震安全性評價資質單位和從業(yè)人員資格管理的通知》等一系列文件，加強一般建設工程抗震設防要求及地震安全性評價資質單位和從業(yè)人員的管理，為有效進行抗震設防要求監(jiān)管和提高地震安全性評價工作水平提供了條件和依據。

遼寧省對建設工程地震安全性評價實行“管”、 “評”分開的規(guī)范化管理。行政許可審批部門在收到行政許可申請表兩個工作日內對申請條件、相關資料、地震安全性評價單位資質及技術負責人執(zhí)業(yè)資格、地震安全性評價報告基本內容等進行形式審查，并做出是否受理的決定。對于做出受理決定的申請，行政許可審批部門委托省地震安全性評定委員會對技術報告進行評審。省安評委按照有關規(guī)定組織報告的評審，并在完成技術報告的評審工作后，將正式報告、報告修改說明和評審意見報行政許可審批部門。行政許可審批部門根據省安評委的評審意見，結合建設工程特性和其他綜合因素，確定建設工程的抗震設防要求。

1.2 市級抗震設防監(jiān)管的現狀

在 《遼寧省建設工程抗震設防要求管理辦法》頒布實施后，沈陽市、大連市也相繼出臺了市級建設工程抗震設防要求管理辦法。全省16個市、縣當中已有沈陽市、鞍山市、撫順市、本溪市等10個市將抗震設防要求監(jiān)管納入到當地行政審批大廳，對建設工程抗震設防要求進行管理。目前，部分市級抗震設防要求監(jiān)管工作實行分級管理，即區(qū)（縣、市）地震局對一般建設工程進行備案登記，市地震局對重大建設工程抗震設防要求進行審查。

抗震設防要求納入建設工程審批程序，是科學、規(guī)范地將抗震設防要求落實到項目選址、立項、設計、施工、驗收全過程的最有效方法。2011年6月，《遼寧省防震減災條例》正式頒布實施。 《條例》明確規(guī)定，項目審批部門應當將抗震設防要求納入建設項目管理內容。對可行性研究報告或者項目申請報告中未包含抗震設防要求的，不予批準或者核準。目前，全省已有沈陽市、大連市、撫順市等6個市（縣）將抗震設防要求納入到建設工程審批程序。

2 抗震設防監(jiān)管中發(fā)現的問題

2.1 抗震設防意識不強

防震減災工作是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，防御和應對地震災害需要全社會的共同參與。在社會上，還有許多單位和個人對抗震設防的認識不夠，一些建設單位對抗震設防沒有給予足夠的重視，存在僥幸心理，認為如果本地區(qū)不會發(fā)生破壞性地震，小地震對建筑物的影響也不大，就忽視了建筑物的抗震設防要求。部分重大建設工程和可能引發(fā)嚴重次生災害工程的建設單位，認為不需要進行地震安全性評價，確定抗震設防要求，只需按照 《中國地震動參數區(qū)劃圖》進行抗震設防就行了。這些現象都說明社會上對于抗震設防的認識有待提高。

2.2 建設工程抗震設防監(jiān)管程序的缺位

《防震減災法》對一般建設工程如何確定抗震設防要求進行了規(guī)定，卻沒有明確管理和監(jiān)督的主體，也沒有對職權進行明確。在建設工程的抗震設防要求沒有真正納入基本建設管理程序的情況下，而獲取建設批文，留下嚴重的地震安全隱患。很多建設工程可以繞開抗震設防要求審核，高樓和大面積商住小區(qū)照建，法律、法規(guī)對其沒有處罰的規(guī)定，就形成了監(jiān)管的缺位。

2.3 農村民居工程抗震設防問題突出

由于農村地區(qū)經濟發(fā)展水平較低，農民防震減災意識比較薄弱，而且近年來國家頒布的抗震設計規(guī)范主要針對城市，沒有提及農村，這就使廣大的農村成為不設防的地區(qū)。農村建房隨意性較大，不能科學合理地選擇建設場地，避開農村抗震不利地段和自然災害易發(fā)地段；農民在建房時缺少規(guī)范的抗震設計和科學的結構抗震措施，普遍存在地基不牢固、結構不合理、主體強度不夠；建筑材料達不到要求，缺少施工質量的檢查和監(jiān)督；農村建筑工匠和建筑隊伍缺少相應的技術培訓和資質管理，這些都會造成房屋的抗震性能不高，達不到抗震設防要求。

3 強化抗震設防監(jiān)管的對策

鑒于上述工作中發(fā)現的問題，我們通過仔細分析，對進一步強化抗震設防要求的監(jiān)督和管理進行了認真思考和總結。有關抗震設防監(jiān)管的對策大體有以下幾個方面。

3.1 進一步完善相關法律法規(guī)

建設工程的抗震設防要求管理和監(jiān)督是防震減災工作的重要組成部分。加強建設工程抗震設防要求管理監(jiān)督，要依據 《防震減災法》，盡快完善 《地震安全性評價條例》和相關地方性法規(guī)，要在相關的法律法規(guī)中進一步明確誰來處罰、如何處罰等內容。做到有法可依，違法必究，保證建設工程的抗震設防能力達到抗震設防要求，保障建設工程的地震安全。

3.2 加大宣傳力度，強化抗震設防意識

防震減災工作既要依靠社會，也要動員社會，要以依靠社會為基礎，動員社會為途徑。提高人們對抗震設防管理工作必要性的認識，必須要加大抗震設防要求的宣傳力度，通過具體地震事例的展示，讓大家知道建筑物采不采取抗震設防差別很大。加強防震減災知識、抗震設防要求管理法律法規(guī)的宣傳，利用防災減災日、7.28唐山紀念日、法制宣傳周等特殊時段，開展防震減災宣傳教育活動，提高民眾防震減災意識，進一步強化民眾對建設工程抗震設防要求重要性的認識。

3.3 加強建設工程抗震設防要求全過程的監(jiān)督和管理

要把抗震設防納入管理部門項目立項、規(guī)劃選址、施工許可等程序的必備內容，形成“立項審批—規(guī)劃選址—用地審批—設計審查—開工許可—竣工驗收”的全程審查抗震設防的工作機制。層層把關、逐級審查，確保每項建設工程都按照抗震設防要求進行抗震設防，真正把抗震設防要求納入到基本建設程序管理。

3.4 進一步加大行政執(zhí)法力度

地震行政執(zhí)法的目的就是貫徹以預防為主的方針，最大限度的減輕地震災害帶來的損失。地震部門要加強地震行政執(zhí)法和監(jiān)督工作，會同相關職能部門加強聯(lián)合執(zhí)法，對新建、擴建、改建的建設工程全過程進行抗震設防監(jiān)督和檢查，把好抗震設防質量關。各相關職能部門要按照 《防震減災法》賦予的職能，加強溝通，密切配合，協(xié)調抗震設防過程中出現的實際問題，確?？拐鹪O防要求的落實。

3.5 實施農村民居地震安全工程

農村民居抗震設防水平低，地震造成的損失巨大。針對這樣的狀況，要科學制定農居工程建設規(guī)劃。加強農村建筑的抗震質量管理，對建設和改造的民居，要按照有關技術標準進行抗震設防設計和施工，積極探索出實際、有效的抗震設防質量管理機制和辦法。做好防震減災宣傳教育、農村工匠培訓、技術服務網絡建設等基礎性工作，建立健全適合農民需要的防震減災技術服務網絡，使農民自建民居抗震設防能力得到增強。

［1］李代娣.加強地震安全性評價監(jiān)督管理的對策建議［J］.安徽科技，2011，3：41－42.

［2］李平.抗震設防：防震減災中的重點［J］.中國應急管理，2010，2：28－30.