閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策分析

黎元生，胡 熠

(1.福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州350108;2.中共福建省委黨校管理學(xué)教研部，福建福州350001)

流域既是特殊的自然地理區(qū)域，又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要單元。閩江是福建人民的母親河，其流域面積約占全省土地面積的1/2。改革開放以來，隨著我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所帶來的閩江流域水污染問題日益凸顯。福建省曾組織實(shí)施了多期的閩江流域水環(huán)境綜合整治工程，使流域上下游中心城市和工業(yè)點(diǎn)源污染得到有效治理。但污染范圍廣、污染源種類多、污染危害大的閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染的治理仍亟待加強(qiáng)。本文將“三圈”理論引入農(nóng)業(yè)面源污染治理的分析視野，剖析閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策面臨的制約因素以及政策導(dǎo)向。

一、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策的分析框架

(一)莫爾的經(jīng)典“三圈”理論

“三圈”理論是由哈佛大學(xué)馬克·莫爾教授在1995年出版的《創(chuàng)造公共價值:政府戰(zhàn)略管理》一書中最早提出的。該理論是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理的一種分析工具，它以“價值”、“能力”和“支持”三個要素及其相互關(guān)系為框架，對公共政策的制定和執(zhí)行情況進(jìn)行相機(jī)分析。主要觀點(diǎn)是:政府制定任何公共決策或?qū)嵤?zhàn)略計劃時，必須堅持價值、能力與支持等3個因素相互統(tǒng)一的原則。“三圈”分別代表價值、能力與支持。其中，價值是指公共利益的最大化，它是公共決策最根本的要求。努力創(chuàng)造公共利益最大化，是任何公共決策的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。讓公共決策體現(xiàn)公共價值，是政府制定政策方案的最重要訴求。能力是指政策方案的實(shí)施與執(zhí)行中的約束條件，包括達(dá)到政策目標(biāo)的人力、財力、技術(shù)、設(shè)施、權(quán)利、空間、知識、信息等。無論是公共政策的制定還是執(zhí)行，都離不開對該組織能力因素的考量。有公共價值，而缺乏組織能力，政策目標(biāo)是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，組織的資源能力是保證政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。支持是指利益相關(guān)者對公共政策的態(tài)度與意見。在充分考慮相關(guān)者利益要求的前提下爭取他們的支持，既是公共決策的難點(diǎn)，也是政府開展行政工作的重點(diǎn)。任何成功的決策和政策的制定，都是決策者基于價值、能力和支持等3個要素進(jìn)行考量并追求其結(jié)構(gòu)性平衡的結(jié)果。

政府制定的任何公共政策，都包含著價值、能力和支持等“三圈”的不同組合。如果公共政策缺乏公共價值，那么它只是代表少數(shù)人的利益，它的實(shí)施過程將可能給公共利益帶來嚴(yán)重?fù)p害;如果政策方案或計劃項(xiàng)目只有公共價值，而沒有實(shí)施能力和公眾支持，那只能是政府的“愿景”和夢想;如果公共政策具備價值、能力和支持等3個條件，那么政府就可以放心去做，然而這只是一個理想狀態(tài);大多數(shù)的公共決策是具有公共價值，但目前尚無能力或者尚未得到相關(guān)者支持的，這就要求政府官員提升自身的領(lǐng)導(dǎo)力，開展工作創(chuàng)新，“將新的尚不受歡迎的現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)給個人、組織或整個社會，讓他們認(rèn)可，并成功地適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)的過程”[1]。

(二)“三圈”理論適用于農(nóng)業(yè)面源污染治理的決策分析

農(nóng)業(yè)面源污染是指，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、飼料、獸藥等化學(xué)制品使用不當(dāng)，以及對農(nóng)作物秸稈、畜禽尿糞、農(nóng)村生活污水、生活垃圾等農(nóng)業(yè)(或農(nóng)村)廢棄物處理不當(dāng)或不及時而造成的對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染。與城市生活垃圾污染、工業(yè)點(diǎn)源污染相比，農(nóng)業(yè)面源污染具有“點(diǎn)多、面廣、源雜、分散隱蔽、不易監(jiān)測、難以量化”等特點(diǎn)。歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)過上百年的努力，工業(yè)點(diǎn)源污染已得到有效控制，農(nóng)業(yè)面源污染成為目前主要的污染物。1990年，美國面源污染占污染總量的2/3，其中農(nóng)業(yè)面源污染占面源污染總量的68%－83%，氮、磷營養(yǎng)元素是農(nóng)業(yè)面源污染的主要污染物質(zhì)[2]。丹麥270條河流中94%的氮負(fù)荷、52%的磷負(fù)荷來自于農(nóng)業(yè)面源污染[3]。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境整治既有較強(qiáng)的政府執(zhí)行能力，又有廣泛的公眾支持力度，它們通過制定環(huán)境法規(guī)、發(fā)展替代技術(shù)、實(shí)施補(bǔ)貼等政策措施以及生物工程技術(shù)手段，建立了相對完善的農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制，取得明顯的治理效果。以美國為例，1990－2006年農(nóng)業(yè)面源污染面積就減少了65%[2]。當(dāng)然，由于受到各國(地區(qū))政治經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及自然地理?xiàng)l件等諸多因素的影響，不同流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策面臨著價值、能力和支持等“三圈”的不同組合。近年來，我國長江、珠江等大江大河流域以及我省閩江、九龍江等區(qū)域性流域的農(nóng)業(yè)面源污染日益突出，農(nóng)業(yè)面源污染治理雖然具有明顯的公共價值，但它明顯受制于地方政府有限的資源能力以及糧食安全、農(nóng)民增收等現(xiàn)階段更重要的民生需求，農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨著制度、技術(shù)、組織等多個相互矛盾的制約因素。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，既是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求，又是區(qū)域環(huán)境管理中需要政府著力破解的重要課題。

二、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理決策的“三圈”組合

(一)農(nóng)業(yè)面源污染治理具有明顯的公共價值

20世紀(jì)90年代以來，我省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由過去“以糧為綱”的單一結(jié)構(gòu)向農(nóng)林牧副漁并舉的多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為種植業(yè)比重下降和養(yǎng)殖業(yè)比重上升、糧食比重下降和經(jīng)濟(jì)作物比重上升。據(jù)《福建省統(tǒng)計年鑒》，1990－2010年，福建肉豬年出欄數(shù)由766.46萬頭上升到1963.31萬頭，糧食種植面積由274.59萬 hm2下降到123.23萬 hm2，經(jīng)濟(jì)作物由同期的66.54萬 hm2上升到103.86萬hm2。同期，單位耕地面積化肥和農(nóng)藥施放量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。閩江上游的三明和南平是我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，規(guī)?；?、集約化的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展在提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和改善農(nóng)民收入狀況的同時，也加劇了閩江流域面源污染程度?？梢?，流域農(nóng)業(yè)面源污染問題，實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾和沖突的集中表現(xiàn)。據(jù)測算，閩江流域畜禽養(yǎng)殖污染負(fù)荷約占全流域的60%，畜禽養(yǎng)殖廢水的化學(xué)需氧量和氨氮排放量分別約為流域工業(yè)廢水排放量的5.7倍和7.5倍;閩江下游福州市郊16種蔬菜的硝酸鹽含量超標(biāo)嚴(yán)重，已達(dá)到世界衛(wèi)生組織規(guī)定上限的2.76倍[4]。農(nóng)業(yè)面源污染所產(chǎn)生的化肥農(nóng)藥、重金屬殘留物等有害物質(zhì)一旦進(jìn)入水體，會直接殃及水生生物，某些有毒物質(zhì)還可能通過食物鏈的密集作用使處于食物鏈高位的人或畜中毒。因此，流域農(nóng)業(yè)面源污染不僅會危及流域生態(tài)安全，而且影響著特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)出口的競爭力，影響著消費(fèi)市場的食品安全和人民群眾的健康福祉。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治已刻不容緩，既是我省生態(tài)省建設(shè)的重要內(nèi)容，又是維護(hù)人民群眾健康的大事，具有重要的公共價值。

(二)農(nóng)業(yè)面源污染治理的執(zhí)行能力有限

我國現(xiàn)行環(huán)境政策主要是針對工業(yè)點(diǎn)源治理而設(shè)計的，各級政府主要采用“命令－控制”性的行政手段、排污收費(fèi)等約束性的經(jīng)濟(jì)手段和強(qiáng)制性的法律手段，向企業(yè)提出具體的污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，或者命令其采用以減少污染物排放量為目的的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到直接或間接限制污染物排放，改善流域生態(tài)環(huán)境的目的。但是，這種“命令－控制”性的環(huán)境治理模式，往往針對的是那些具體的、可以用指標(biāo)量化的環(huán)境問題以及點(diǎn)源污染，對于點(diǎn)多面廣的農(nóng)村面源污染治理并不明顯。當(dāng)前，地方政府開展農(nóng)業(yè)面源污染治理側(cè)重于采取生物防治等工程技術(shù)手段，相對忽視農(nóng)民參與治理的激勵性政策體系的構(gòu)建，農(nóng)民參與治污的積極性不高。同時，“碎片化”的行政管理體制也嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策執(zhí)行力。農(nóng)業(yè)污染防治工作涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、國土、水利等多個部門，各部門職能交叉重疊、存在空白，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以監(jiān)管到位;各個部門之間誰也無權(quán)命令或指揮、協(xié)調(diào)別的機(jī)構(gòu)，部門間責(zé)任權(quán)利邊界模糊導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不力、相互推諉與扯皮的現(xiàn)象。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村基層環(huán)保能力十分薄弱，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)面源污染“無人管、無力管”的現(xiàn)象普遍。

(三)農(nóng)業(yè)面源污染治理中的農(nóng)戶支持度低

農(nóng)戶經(jīng)營行為短期化是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染的微觀根源。農(nóng)民是理性的，“全世界的農(nóng)民在處理成本、報酬和風(fēng)險時是進(jìn)行計算的經(jīng)濟(jì)人。在他們小的、個人的、分配資源的領(lǐng)域中，他們是微調(diào)企業(yè)家，調(diào)諧做得如此微妙以致許多專家未能看出他們?nèi)绾斡行省盵5]。面對完全競爭的農(nóng)產(chǎn)品市場結(jié)構(gòu)，個體農(nóng)戶只能被動地接受市場價格。為了追求個人收益的最大化，他們只能通過增加化肥農(nóng)藥施放量以提高農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量作為直接目標(biāo)，同時盡量地將生態(tài)環(huán)境治理成本外部化。加上大量的農(nóng)村青壯年勞動力已轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，老人、婦女和小孩成為閩江上游南平、三明等部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主力軍，許多農(nóng)民文化素質(zhì)和環(huán)保意識較低，沒有掌握好正確的、環(huán)境友好型田間管理技術(shù)，在缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)輔導(dǎo)的情況下，主要根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)大量施放化肥農(nóng)藥，這既能獲得較高的產(chǎn)品和經(jīng)營收益，又能從繁重的勞動中解脫出來，減少勞作的艱辛。高度依賴化肥農(nóng)藥不僅是農(nóng)民的理性選擇，而且已成為他們的一種生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣[6]。

三、閩江流域農(nóng)業(yè)面源污染治理的決策導(dǎo)向

(一)提升社會對農(nóng)業(yè)面源污染防治的價值認(rèn)同

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的戰(zhàn)略位置，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，并把生態(tài)環(huán)境納入政府基本公共服務(wù)范疇。無論是提高政府的環(huán)保執(zhí)行能力，還是增強(qiáng)農(nóng)民自覺參與環(huán)保的意愿，都需要加強(qiáng)環(huán)保輿論宣傳，提升全社會對環(huán)境治理的價值認(rèn)同。從政府的角度看，需要摒棄“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保”、“重城市輕農(nóng)村”、“先污染后治理”、“放任自然消減”等落后觀念，由經(jīng)濟(jì)增長型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，由以GDP為中心的政績觀以及官員考核體系轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅鼐G色GDP、公共服務(wù)和民生改善的綜合指標(biāo)評價體系;充分認(rèn)識農(nóng)業(yè)面源污染防治在區(qū)域節(jié)能減排中的重要性，尤其是在我省工業(yè)污染和城市污染減排空間有限、減排任務(wù)艱巨的情況下，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)業(yè)面源污染防治作為我省化學(xué)需氧量、氨氮等污染物減排的重點(diǎn)領(lǐng)域，并納入相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價和地方政府減排考核的重要內(nèi)容。從農(nóng)民的角度看，要以文化下鄉(xiāng)為載體，以群眾喜聞樂見的方式，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保宣傳，提高農(nóng)民對面源污染危害的認(rèn)識，改變農(nóng)民粗放經(jīng)營、隨意排污的生產(chǎn)和生活方式，引導(dǎo)農(nóng)民樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，探索資源節(jié)約型和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路子，逐步擴(kuò)大農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓大家共同來減少污染，建設(shè)美麗家園。

(二)提升政府環(huán)境保護(hù)的綜合防治能力

1.加快農(nóng)業(yè)面源污染防治立法。當(dāng)前，我國缺乏從源頭控制農(nóng)業(yè)面源污染的限定性生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，缺少針對農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策;原則性規(guī)定多，配套性細(xì)則規(guī)定少，可操作性不強(qiáng)，責(zé)任追究機(jī)制不完善。以流域?yàn)閱卧M(jìn)行立法，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治是發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)?；诟＝ㄋ档南鄬Κ?dú)立性，建議制定“福建省流域農(nóng)業(yè)面源污染防治條例”，加快建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理法律法規(guī)體系，完善農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，并盡快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理辦法及防治農(nóng)業(yè)面源污染實(shí)施方案。

2.完善農(nóng)業(yè)面源污染防治的組織體系。增加縣級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的編制數(shù)，確保達(dá)到國家規(guī)定的要求。在條件允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先試點(diǎn)設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，爭取用3年的時間，在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立環(huán)保站，從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村環(huán)?！叭备觳采偻取钡臓顩r。在農(nóng)村“六大員”基礎(chǔ)上設(shè)立環(huán)保員，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保宣傳、環(huán)境監(jiān)督等執(zhí)行力。出臺鼓勵性政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)企業(yè)回收包裝廢棄物;建立對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物的戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、縣處理的運(yùn)行體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入品廢棄物集中收集處理全覆蓋、一體化管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物壓縮式中轉(zhuǎn)站，配置壓縮車，提高農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾集中收集處理率，并試行農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾的分類收集、分類處理辦法。

3.設(shè)立農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治示范區(qū)。在目前環(huán)境治理的組織資源能力有限的條件下，遴選若干個條件較好的區(qū)域，設(shè)立省、市和縣不同層次的農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治示范區(qū)，是一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇。圍繞農(nóng)田化肥農(nóng)藥減施、農(nóng)村生活垃圾集中處理和規(guī)?；B(yǎng)殖污染物資源化利用等領(lǐng)域推廣綜合防治技術(shù)。實(shí)行獎勵和補(bǔ)助相結(jié)合的投入方式，加大“以獎代補(bǔ)”、“以獎促治”政策支持力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治。按照誰投資、誰受益的原則，運(yùn)用市場機(jī)制，吸引社會資金參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。采取多種方式，發(fā)動個體農(nóng)民、專業(yè)合作組織自愿籌資籌勞，參與面源污染防治。探索建立村民環(huán)境自治機(jī)制，通過村規(guī)民約等方式起到相互監(jiān)督、相互約束的作用。

(三)完善農(nóng)戶參與治理的激勵約束機(jī)制

完善利益相關(guān)者激勵相容機(jī)制是流域農(nóng)業(yè)面源污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中央政府的規(guī)制缺失、地方政府的GDP偏好、個體農(nóng)戶的驅(qū)利性和第三部門發(fā)育的滯后性，使得流域面源污染成為個體理性選擇所造成的“集體行動的困境”。流域面源污染有效治理將取決于能否通過創(chuàng)新性思維方式加強(qiáng)利益相關(guān)者互惠基礎(chǔ)上的互動，建立相互間激勵相容機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體信任合作機(jī)制。這就要求政府不僅僅要采取強(qiáng)制手段，嚴(yán)禁銷售高毒高殘留農(nóng)藥，將列入“雙禁”的“兩高”農(nóng)藥全面清出市場等，同時更要建立以經(jīng)濟(jì)激勵為導(dǎo)向的鼓勵性政策，引導(dǎo)農(nóng)戶由被動參與向主動參與轉(zhuǎn)變，由政府單邊治理向政府、企業(yè)和農(nóng)戶等多元治理主體共同治理轉(zhuǎn)變，由以強(qiáng)制為主的政策導(dǎo)向向激勵為主的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由以末端治理為主向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程治理轉(zhuǎn)變，建立起政府引導(dǎo)、農(nóng)戶自主參與的流域農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制。政府環(huán)境政策的效果和農(nóng)業(yè)面源污染控制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，取決于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的接受意愿。以無償技術(shù)援助、有機(jī)肥價格補(bǔ)貼和尾水標(biāo)準(zhǔn)等3項(xiàng)政策為例，農(nóng)戶對無償技術(shù)援助政策的接受意愿最大，對尾水標(biāo)準(zhǔn)政策的接受意愿最低。因此，以提高化肥利用率為特征的無償技術(shù)援助政策，既能從源頭上減少化肥施用量的政策目標(biāo)，又能降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，能有效地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益雙贏，是未來農(nóng)業(yè)面源污染治理政策設(shè)計的首要選擇[7]。政府提供無償技術(shù)援助等以激勵為導(dǎo)向的政策措施，使得農(nóng)戶在最大化個人利益的驅(qū)動下，愿意采取有利于環(huán)境政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)行為，最終使農(nóng)戶在達(dá)到個人目標(biāo)的同時實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策的目標(biāo)。

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