生態(tài)文明建設的司法機制論

鄭少華

(上海財經大學法學院，上海200433)

中國共產黨十八大報告中明確指出:“……全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局，……”;“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉，關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”;“加強生態(tài)文明的制度建設”;“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”……。這些諸多生態(tài)文明建設的論斷，無疑是準確的。也基于中國目前生態(tài)現(xiàn)狀與謀求中國長遠發(fā)展的明智判斷，是中國未來走向的現(xiàn)實選擇。欲使生態(tài)文明建設落到實處，就必須將生態(tài)文明建設制度化，而生態(tài)文明建設制度化，離不開生態(tài)文明法律機制建設。生態(tài)文明法律機制建設是一個龐大的涉及到社會生活方方面面的系統(tǒng)工程，包括生態(tài)文明的政府調節(jié)機制、市場調節(jié)機制、社會調解機制，也包括生態(tài)文明的立法機制、執(zhí)法機制、司法機制以及法律責任實現(xiàn)機制各方面。筆者主要是從生態(tài)文明建設的司法機制入手，探討在生態(tài)文明建設中司法機制的中心地位，以及從環(huán)境法院(法庭)體系建設、環(huán)境公訴制度以及環(huán)境公益訴訟制度等方面①生態(tài)文明建設的司法機制也即環(huán)境司法機制，其主要內容當然包括普通的環(huán)境民事訴訟(主要是環(huán)境侵權訴訟)機制、環(huán)境行政訴訟機制、環(huán)境刑事訴訟機制，但基于上述三類機制的學術成果頗豐，筆者在本文中并不打算加以討論。進行論述，為中國生態(tài)文明建設的制度化提供健全與完善中國司法機制的可供選擇與操作的具體方案。

一、司法機制:中國生態(tài)文明建設的中心地位

所謂司法機制，狹義的解釋是指以法院為中心的各種訴訟法活動規(guī)范的總和，而廣義的解釋是指以法院裁決為中心的包括調解、仲裁所有的定分止爭的人類活動規(guī)范的總和。本文所述及的司法機制，在取其狹義解釋的同時，亦會涉及到調解、仲裁等正式的非訴訟解決方式。筆者之所以認為司法機制居中國生態(tài)文明建設的中心地位，主要是包括下述幾方面:

(一)司法是現(xiàn)代社會定分止爭的主要機制

在現(xiàn)代社會，由于利益的多元化，各類社會矛盾層出不窮，而居中裁決的法院便成為人們定分止爭的重要場所，即使在具體糾紛解決中，人們可能會選擇調解或仲裁，但這種調解或仲裁都是以法院裁決作為可供選擇的衡量標準進行考量的。也就是說，若沒有法院裁決作為考量標準，人們在決定是否采用調解或仲裁來解決糾紛時，便會失去標準。可以這么說，在現(xiàn)代社會中，司法裁決成為引導人們解決糾紛的主導性標準。而在生態(tài)文明建設中，必然涉及到不同利益群體間的各種不同的生態(tài)訴求;涉及到環(huán)境侵權行為人與環(huán)境污染受害人(或自然資源破壞的受損人)間的矛盾，不同的環(huán)境侵權行為人間的糾紛，環(huán)境污染受害人間的糾紛以及環(huán)保行政主管者與社會公眾間的不同訴求等等，而如何平衡與協(xié)調各類不同利益以及如何建立正當化的利益表述機制，皆有賴于司法機制的建立與健全。

(二)環(huán)境法的實施機制不完善關鍵在于司法機制的不健全

迄今為止，全國人大通過了25部環(huán)境保護類法律，但據(jù)有關方面的報道，在全國人大的執(zhí)法檢查中，環(huán)境執(zhí)法的效果最差。①該方面的報道請詳見《人大出臺環(huán)保執(zhí)法檢查報告:事實令人觸目驚心》，http://www．sina．com．cn，2006年8月26日新華網，最后訪問時間:2013年2月15日。如此，在中國就出現(xiàn)了一個“法治奇觀”:擁有世界上最多、最全之一的環(huán)境法律，但卻僅僅表現(xiàn)為“表象立法”。環(huán)境法的實施機制，包括環(huán)境法的執(zhí)法機制、司法機制以及法律責任實現(xiàn)機制等內容，而其中司法機制則是關鍵:其一，司法裁決是環(huán)境行政執(zhí)行的參照標準和行為指引。盡管在成文法傳統(tǒng)國家中，行政執(zhí)法主要依賴于立法指引，但是由于成文法的抽象性和滯后性等特點，決定了司法裁決作為行政執(zhí)法的重要指引地位;其二，司法裁決是環(huán)境法律責任實現(xiàn)的前提。相關法律主體所承擔的法律責任，必須經由司法裁決確定②即使調解與仲裁，其確定的法律責任，亦受司法裁決的直接或間接影響?；蛞运痉ǖ膹娭屏ψ鳛榉韶熑螌崿F(xiàn)的后盾。所以，在我國，生態(tài)文明建設中最重要的環(huán)境法實施機制存在的不完善之處，關鍵在于司法機制的不健全。

(三)行政機關任務的特殊性，更決定了司法機制應當具有生態(tài)文明建設的中心地位

在現(xiàn)代國家中，各國政府普遍承擔(或者號稱承擔)起環(huán)境保護與生態(tài)建設的功能。對于環(huán)境污染的“命令——控制”的管理模式，在可以預見的將來仍然會起主導作用。生態(tài)文明建設必然會涉及各方利益主體的利益平衡與不同的生態(tài)訴求，而各國政府的行政機關作為一方主體參與此利益博弈，若法律仍然規(guī)定其作為生態(tài)文明建設的裁決者，顯然無法取信于其他利益主體，因此，由相對超脫的司法機關作為生態(tài)文明建設的利益平衡裁決者與不同生態(tài)訴求的平衡者，便成為多數(shù)國家的現(xiàn)實選擇。

在中國，政府的行政機關任務更具有特殊性。自中共十一屆三中全會以來，黨和政府的工作重心已轉移至經濟建設中來，由此形成的中國發(fā)展模式，在短期內亦很難改變，而生態(tài)文明建設提出后，會形成政府采取經濟建設與生態(tài)文明建設“一肩挑”的發(fā)展模式，在這種情況下，更決定了必須由司法機關肩負起生態(tài)文明建設中不同利益糾紛的裁決者與不同生態(tài)訴求的平衡者的角色。否則，政府在從事經濟建設與生態(tài)文明建設中，更無法取信于其他利益主體。

當然，在中國，行政主導的模式之下，如何使司法機關能具有名副其實的生態(tài)文明建設的中心地位，還取決于我們對司法機制設計與運行的智慧與勇氣。

(四)環(huán)境運動的風起云涌，使司法機關成為處理人們不同的生態(tài)訴求的一個重要場所

從人類生態(tài)文明史的角度來看，20世紀60—70年代以來，風靡北美與歐陸等發(fā)達國家的環(huán)保運動，是現(xiàn)代生態(tài)文明史的開端。風起云涌的環(huán)保運動，促使國際社會與各國立法機關尋求積極回應:1972年在瑞典斯德哥爾摩召開聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議;美國、日本等相繼出臺了本國的環(huán)境基本法……而在彼時，通常被后來的研究者所忽視的事實——各國司法機關成為調處環(huán)境糾紛與平衡生態(tài)訴求的一個重要場所:其一，層出不窮的環(huán)境污染糾紛在司法機關受理，司法裁決成為環(huán)保運動走向的重要指引;其二，公益訴訟制度在司法機關的引導下得以發(fā)展。當行政機關怠于環(huán)保職守或企業(yè)發(fā)生環(huán)境侵害行為時，無直接利害關系人(包括組織、機關等)以公益的目的提起訴訟，司法機關受理案件并裁決，從而推動了相關國家的環(huán)境公益訴訟制度，如美國的“公民訴訟”條款，日本的“住民訴訟”條款。其三，行政機關履行環(huán)保職責的合法性轉由司法機關判斷。在“命令——控制”的環(huán)境管理模式下，行政機關履行環(huán)保職責的權限比較大，但是，“絕對的權力，導致絕對的腐敗”的法諺在環(huán)保領域依然生效。而司法機關以其相對超然的地位受理個人或其他社會組織起訴行政機關的案件，通過裁決形成了對行政機關行為合法性的判斷，一方面促使行政機關終于職守，另一方面也使社會矛盾的解決處于理性化與制度化的框架中。其四，提供了環(huán)保運動理性化的機制保障。在各國與地區(qū)的環(huán)保運動中，特別是在我國臺灣地區(qū)初期的環(huán)保運動中，“街頭政治”的特征比較明顯:游行示威，甚至演變成閉廠、砸車、打人等暴力事件。［1］而司法機關開始受理環(huán)境案件，以其嫻熟的司法技巧與成熟的司法智慧，做出理性的頗具說服力的司法裁決，從而吸附了街頭抗議者。于是，法院取代街頭，成為環(huán)保運動的重要場所。

人類歷史的發(fā)展，很多時候會出現(xiàn)驚人相似的一幕。歐美街頭的那一幕，時隔半個世紀后，在中國大陸也屢屢出現(xiàn);我國臺灣地區(qū)30年前的那一幕，在近年來的大陸地區(qū)也紛紛呈現(xiàn)。近幾年來，引起全國矚目的環(huán)保事件就有:廈門PX項目的市民“散步”事件、上海的磁懸浮市民“散步”事件、江蘇啟東排海管道事件……。歸納這些事件的特點，我們可以看出，我國大陸地區(qū)的環(huán)保運動呈現(xiàn)出與歐美等國以及我國臺灣地區(qū)相同的一面，都是基于對政府決策(或政府行為)無視環(huán)?；蚱髽I(yè)忽視環(huán)保，甚至是造成了污染卻沒有及時解決，而奮起抗議。但也有不同的一面:街頭抗議的方式似乎更文明——沒有游行示威，只有“散步”;但針對企業(yè)等加害人的行為更為激烈——不僅僅是閉廠，而是聚毆。這種同異俱在的環(huán)保運動有其深層次的原因:我國對游行示威采取了嚴格的管控模式，而我國法院輕易不介入群體事件，包括環(huán)境群體事件的處理。法院在整個事件中只充當對“帶頭肇事者”懲處的角色。反思我國大陸地區(qū)的這種環(huán)保運動，我們自然會得出這樣的結論:若長期堅持目前這種處理危機的模式，原本在理性化與法制化框架下能夠解決的問題可能會更多向非理性化與暴力化方向發(fā)展，從而形成社會不穩(wěn)定的動力源。因此，這種模式的改革顯得迫在眉睫。

我國法院應該在環(huán)保運動中成為重要場所:首先，進一步整合司法資源，形成環(huán)保法院(法庭)體系。其次，不應以任何理由拒絕受理各類環(huán)境案件。法院以任何理由拒絕受理環(huán)境案件，只會使本來有希望在法院討個“說法”的當事人，轉向街頭抗議者或成為直接沖擊行政機關與肇事企業(yè)的“暴力分子”。最后，在環(huán)境公益訴訟案件中引導與規(guī)范這類案件，使之成為引導環(huán)保運動良性展開的重要指引。

二、環(huán)境法院(法庭)體系:司法應對生態(tài)文明建設的內部機制構建

20世紀60—70年代以來，一些國家或地區(qū)的司法機關為應對生態(tài)危機帶來的挑戰(zhàn)，與順應環(huán)保運動能夠帶來的壓力，開始了構建環(huán)境法院(法庭)體系的嘗試:澳大利亞的新南威爾士州成立了世界上首個土地環(huán)境法院，受理該州轄區(qū)內的環(huán)境案件;［2］該國的昆士蘭州亦成立了規(guī)劃與環(huán)境法院。［3］迄今為止，世界上共有40余個國家或地區(qū)成立環(huán)境法院。［4］

自2007年開始，我國法院系統(tǒng)出現(xiàn)了80余個環(huán)境法庭:江蘇省、貴州省先后在無錫市中級人民法院與貴陽市中級人民法院建立了環(huán)境法庭;福建省在全省法院系統(tǒng)將原有的林業(yè)法庭改造為環(huán)境法庭;海南省高級人民法院成立了環(huán)境法庭……。自此，中國司法機關開始因應環(huán)境危機帶來的挑戰(zhàn)，啟動了環(huán)境法庭體系建立的嘗試。

面對愈演愈烈的環(huán)境危機以及回應中共十八大報告中“大力推進生態(tài)文明建設”的要求，我國法院系統(tǒng)應在總結基層實踐探索經驗的基礎上，進行司法機關的“頂層設計”，推進中國環(huán)境法院(法庭)體系建設:

(一)在最高人民法院與相關高級法院設立環(huán)境法庭

在最高人民法院設立環(huán)境法庭，受理經各高級法院初審的二審案件以及具有全國重大影響的又不便制定各下級法院管轄的案件，組織研究環(huán)境案件的司法解釋，組織研究環(huán)境指導案件，指導與規(guī)范各級法院環(huán)境案件的審理。

在具有環(huán)境法院的省級高級人民法院設立環(huán)境法庭，受理環(huán)境法院初審的二審案件以及重要的初審案件。

(二)在全國范圍內建立中級法院建制的專門化的環(huán)境法院

在我國法院系統(tǒng)中，除軍事法院外，已有中級法院建制的專門法院:如海事法院和正在歸屬地方法院系統(tǒng)的鐵路運輸中級法院。從上述兩種中級法院建制的專門化法院幾十年的實踐探索來看，鐵路運輸中級法院由于高度依附于鐵路局，形成事實上的行政、司法與企業(yè)不分的弊端，而廣受詬病，這也是近幾年司法改革將其撤銷或將其隸屬關系轉交地方法院系統(tǒng)的重要原因。而海事法院則由于其并不按照現(xiàn)有行政區(qū)域來設置，并且其與海事、海洋行政機關并不存在行政隸屬關系而發(fā)揮其應有功能，因此得到普遍性的肯定。具有中級法院建制的專門化環(huán)境法院的設置，可以參照海事法院的方式來進行:其一，打破現(xiàn)有的行政區(qū)域，在可以輻射多省轄區(qū)的中心城市設置環(huán)境法院，并以該中心城市所能輻射的地理距離來規(guī)劃該環(huán)境法院的管轄區(qū)域;其二，該環(huán)境法院初審案件的二審法院為該環(huán)境法院所在城市的省(直轄市、自治區(qū))高級法院。

我國設置中級法院建制的環(huán)境法院，開始可以借鑒澳大利亞新南威爾士州環(huán)境法院①參見董燕:《從澳大利亞土地環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機制的創(chuàng)新》，載《華東政法學院學報》2007年第1期;李摯萍:《外國環(huán)境司法專門化的經驗及挑戰(zhàn)》，載《法學雜志》2012年第11期。的具體做法:其根據(jù)所管轄區(qū)域的地理輻射距離設置若干個環(huán)境巡回法庭。而且這些巡回法庭的場地是利用當?shù)厥姓ㄔ?法庭)的場地，但是巡回法庭的審判人員、書記員等所有人事與當?shù)厥姓ㄔ?法庭)并無隸屬關系，皆由環(huán)境法院派出，并且每個法官并不固定在某個巡回法庭審理案件，而是在全轄區(qū)內流動審理案件。如此，我國亦無必要在各基層法院設立專門的環(huán)境法庭，僅在某些具有較強地理輻射的城市設置派出法庭(或稱巡回法庭)。

(三)建立有中國特色的環(huán)境法院(法庭)體系

筆者之所以主張我國環(huán)境法院(法庭)體系是采取“高級法院(最高法院+高級法院)設環(huán)境法庭+專門化環(huán)境法院(中級法院建制)”的法院治理模式，而非在最高法院與各地方法院普遍設置環(huán)境法庭的體系。主要理由如下:

第一，便于環(huán)境案件的順利審理。環(huán)境污染行為的產生，往往是跨區(qū)域的。因此，若按現(xiàn)有依據(jù)行政區(qū)劃而設置的普通法院系統(tǒng)在受理環(huán)境糾紛中不得不每每面臨當事人所提出的管轄權異議問題。若不根據(jù)現(xiàn)有行政區(qū)劃設置而是根據(jù)地理輻射距離(當然在規(guī)劃環(huán)境法院設置時，也應考慮以往環(huán)境污染發(fā)生時所容易涉及到的區(qū)域)設置，可以在很大程度上解決管轄區(qū)異議問題。

第二，便于打破行政干預。在目前中國地方法院系統(tǒng)中，由于人事財政皆高度依賴于當?shù)攸h政機關，因此，在案件審理中更容易受到當?shù)攸h政機關的干預，形成“行政干預下的地方司法保護主義”現(xiàn)象。加之在現(xiàn)有的地方黨政干部政績考核中，地方經濟發(fā)展(即地方GDP)考核占有相當?shù)谋戎?，因此，環(huán)境糾紛案件更容易受到行政干預。而設置專門化的環(huán)境法院成為打破行政干預的現(xiàn)實選擇。

第三，便于司法資源的整合。若在全國每個基層法院與中級法院設置環(huán)境法院，在一些地區(qū)會造成人多案少的現(xiàn)象，②2007年，無錫中級法院與貴陽中級法院設置環(huán)境法庭，從5年的運轉情況來看，就存在這種現(xiàn)象。當然，造成這種現(xiàn)象的原因還在于目前我國受理環(huán)境案件的“門檻”被人為抬高。并使環(huán)境法庭的法官長期游離于主流司法審判之外，而失去晉升等機會。③有些國家打算撤銷現(xiàn)有的環(huán)境法院(法庭)的理由之一即在于此，參見李摯萍:《外國環(huán)境司法專門化的經驗及挑戰(zhàn)》，載《法學雜志》2012年第11期。而中國法官的考核更具有特殊性，參見于興中:《善待法官首先不虐待法官》，載《南風窗》2013年第3期。而在專門環(huán)境法院設置中，并是所有基層法院與地區(qū)(中級)法院都設置環(huán)境法庭，而僅在最高人民法院和有專門環(huán)境法院所在的省(自治區(qū)、直轄市)設環(huán)境法庭，便在很大程度上節(jié)省了司法資源，并有利于司法資源的整合。

中國環(huán)境法院(法庭)體系在形成的同時，強化最高人民法院的環(huán)境案件司法解釋與環(huán)境指導性案件，從客觀上完善司法回應我國生態(tài)(環(huán)境)危機帶來的挑戰(zhàn)，以促進我國生態(tài)文明建設的制度化與法制化。

在中國環(huán)境法院(法庭)體系規(guī)劃與設置中，應該由全國人大常委會與最高人民法院牽頭，進行充分的論證與規(guī)劃，并聽取社會各界的意見，進行科學論證與民主規(guī)劃，以便形成更為合理的環(huán)境法院(法庭)體系。環(huán)境法院(法庭)的人事與財政可以采取兩種模式進行:第一種模式，環(huán)境法院(法庭)的負責人(院長、副院長、庭長、副庭長)、審判員皆由最高人民法院派遣，由全國人大常委會任命，其他人員由所在法院按相關規(guī)定招錄，法院(法庭)財政由中央財政撥付。這是一種比較理想的模式，一方面，可以一步到位地從體制與機制上克服各地方黨政機關對環(huán)境法院(法庭)的行政干預;另一方面，也為法院未來的人事與財政改革積累與提供經驗。第二種模式，環(huán)境法庭的負責人、審判員由所在的最高人民法院與各高級人民法院指派，分別經由全國人大常委會與各省級人大常委會任命，其他人員由所在法院統(tǒng)一招錄;環(huán)境法院的負責人(院長、副院長)、審判員由所在城市的省級法院指派，經由省級人大常委會任命，其他人員由所在法院按規(guī)定招錄，環(huán)境法院的財政由所在城市的省級財政撥付，也即現(xiàn)有的海事法院模式。這種模式是現(xiàn)成的而且也比較成熟，但這種模式無法從根本上阻卻地方行政干預。當然，中國環(huán)境法院(法庭)的設置，也可以采用上述兩種模式的折中:人事或者是財政由中央解決。這樣，有利于比較徹底地解決地方行政干預問題。總之，中國環(huán)境法院(法庭)體系的設置，必然要權衡各方利弊得失，做出比較現(xiàn)實的選擇。在現(xiàn)實方案的選擇中，往往并沒有最佳選擇，而只有比較合理的選擇，是謂“兩害相權，取其輕”也!

三、環(huán)境公訴:檢察機關對生態(tài)文明建設司法機制的參與和推動

環(huán)境公訴，是指檢察院或有關國家機關對怠于環(huán)保職責的環(huán)境行政主管機關或環(huán)境侵權人提起的刑事、民事、行政訴訟。從一般意義上理解，學者們通常將環(huán)境刑事訴訟排除在環(huán)境公訴之外，而將環(huán)境民事訴訟與環(huán)境行政訴訟并稱為環(huán)境公訴。［5］其本質上皆屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。①有學者將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境公訴與普通環(huán)境公益訴訟兩類，為陳述的方便，筆者在此亦納此觀點。但筆者認為環(huán)境公訴，并非僅為檢察機關的專屬職權，理由容后文論述。參見別濤:《環(huán)境公益訴訟的立法構想》，載《環(huán)境保護》2005年第12期。

從20世紀60—70年代以來，為應對日益嚴峻的環(huán)境危機，一些國家和地區(qū)的檢察機關或政府機關，通過提起環(huán)境公訴的方式，推動環(huán)境糾紛案件的解決，以遏制環(huán)境污染行為。如在巴西，②巴西檢察機關參與環(huán)境公訴的資料，引自李摯萍教授的論文。參見李摯萍:《環(huán)境公益保護視野下的巴西檢察機構之環(huán)境司法》，載《法學評論》2010年第3期。根據(jù)《憲法》(1988年)、《環(huán)境犯罪法》(1998年)、《國家環(huán)境政策法》(1981年)、《民事公益訴訟法》(1985年)等相關法律規(guī)定，巴西檢察機構通過開展民事調查，進行法庭外的和解，提起民事公益訴訟與檢控環(huán)境犯罪等途徑，來建構巴西的環(huán)境司法機制。

近幾年來，我國有些地方的檢察機關在開展環(huán)境犯罪的檢控外，亦開始嘗試環(huán)境公訴。［6］這種嘗試為在我國開展環(huán)境公訴提供了可貴的經驗，但毋庸諱言，由于缺乏法律的明確規(guī)定以及“頂層設計”，在環(huán)境公訴中如何處理與有關行政機關的關系、劃分環(huán)境公訴的類型、設定環(huán)境公訴的條件、規(guī)定環(huán)境公訴的程序以及如何平衡環(huán)境公訴與其他檢控方式等方面皆存在諸多問題，不利于檢察機關參與生態(tài)文明建設司法機制的促進。

(一)環(huán)境公訴中檢察院與其他機關的關系

按巴西的《民事公益訴訟法》之規(guī)定，環(huán)境保護是一種公共利益，授權普通市民、符合規(guī)定的環(huán)保組織、檢察機構和其他政府機構，可以代表受到損害的環(huán)境利益、消費者權益以及藝術、美學、歷史和景觀價值在法院提起民事公益訴訟。［7］如此，在實踐中，就存在檢察機關與政府機關如何協(xié)調，由誰代表環(huán)境公益提起訴訟的問題。盡管從目前的情況來看，約97%的環(huán)境公益訴訟都是由檢察機關提起。③Lesley MC Allister，Making law matter—Environmental protection and legal institutions in Brazil，Stanford University Press 2008，p153，轉引自李摯萍:《環(huán)境公益保護視野下的巴西檢察機構之環(huán)境司法》，載《法學評論》2010年第3期。新修訂的，于2013年1月1日起實施的我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。因此，都涉及到檢察機關與其他機關的關系如何平衡的問題。

由誰提起環(huán)境公訴，是檢察機關，還是政府機關?筆者認為:在我國，應在參酌其他國家與地區(qū)的立法例與司法實踐的基礎上，形成下述的一種競爭性的環(huán)境公益代表新機制:凡涉及環(huán)境行政主管機關怠于職守的環(huán)境行政公訴，應由檢察機關提起;涉及到其他行政機關(如行業(yè)主管機關)怠于職守的環(huán)境行政公訴，可由環(huán)境行政主管機關提起，只有檢察機關向環(huán)境行政主管機關發(fā)出檢察建議，而環(huán)境行政主管機關逾期仍不提起的話，檢察機關可以提起;涉及到環(huán)境民事公訴的，由環(huán)境行政主管機關或其他行政機關(如行業(yè)主管機關)提起，只有檢察機關向環(huán)境行政主管機關和其他行政機關(如行業(yè)主管機關)發(fā)出檢察建議，而環(huán)境行政主管機關和其他行政機關(如行業(yè)主管機關)逾期仍不提起的話，檢察機關可以提起。如此，既可以充分利用環(huán)境行政主管機關的專業(yè)化優(yōu)勢，又可以克服環(huán)境公訴主體缺位問題，當然，也有利于節(jié)省檢察院的司法資源。對于其他機關提起的環(huán)境公訴，檢察機關仍然可以通過民事與行政檢察來確保環(huán)境公訴的依法進行。

(二)環(huán)境公訴的類型與起訴的條件

在世界各國，環(huán)境犯罪的檢控(環(huán)境刑事訴訟)普遍存在。而除此以外，環(huán)境公訴的類型，主要為環(huán)境行政公訴與環(huán)境民事公訴兩類。環(huán)境行政公訴，是指針對行政機關怠于環(huán)保職守，造成環(huán)境污染或自然資源破壞的行為，檢察機關或有關政府機關以環(huán)境公益的目的而提起的訴訟;環(huán)境民事公訴，是指針對企業(yè)或其他組織發(fā)生環(huán)境侵權行為，檢察機關或有關政府機關以環(huán)境公益為目的而提起的訴訟。在歐美等發(fā)達國家，環(huán)境公訴包括上述兩種類型，而巴西等一些國家，主要是環(huán)境民事公訴這種類型。而在我國，從目前的法律明文規(guī)定來看，我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟僅包含環(huán)境民事公訴這種類型。但是，環(huán)境行政公訴應該在我國得到確認。其一，運用法律解釋學對環(huán)境法律進行解釋。我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定:一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。將上述條款的單位解釋為包括檢察機關與政府機關在內的單位;將“控告”解釋為包括“起訴”，如此，便可確定“環(huán)境行政公訴”這種類型。其二，最高人民檢察院的意見。2005年，國家環(huán)?？偩衷谄鸩蓐P于環(huán)保工作決定過程中，曾經專門征求最高人民檢察院的意見。最高人民檢察院2005年8月5日回復指出:“近年來，環(huán)境污染致害事件呈現(xiàn)上升趨勢。由于缺乏相應的訴訟救濟機制，因行政機關明顯違法行政、濫用許可權造成公害事件的情形，無法通過訴訟途徑解決，因此，建立環(huán)境民事、行政公訴制度是必要而可行的?！痹摶貜筒⒕徒h(huán)境公訴制度建議:“通過修改、完善相關法律，國家建立環(huán)境民事、行政公訴制度，明確民事、行政公訴的相應程序?！保?］

關于環(huán)境公訴的起訴條件，在未來的法律修改或立法過程中，應明確規(guī)定環(huán)境公訴的實體性條件與程序性條件。實體性條件主要如我國《民事訴訟法》第55條及我國《侵權責任法》以及相關環(huán)境法律所規(guī)定的環(huán)境污染或自然資源破壞的事實以及環(huán)境違法行為的發(fā)生。程序性條件主要包括:檢察機關在對有關機關(包括環(huán)境行政主管機關與其他行業(yè)主管機關)發(fā)出檢察建議，要求在法定期限內有關機關仍然不提起環(huán)境公訴，檢察機關便有權提起;環(huán)境行政機關通知有關行業(yè)行政主管機關后，行業(yè)主管機關在法定期限內仍不提起，環(huán)境行政機關可以提起。

(三)環(huán)境公訴與其他檢控方式的平衡

檢察機關在司法實踐中，采用環(huán)境公訴、刑事公訴、檢察建議、督促起訴、支持起訴或者是民事檢察、行政檢察，應該是在經合理設計而制訂的法律明文規(guī)定的基礎上，由檢察院依據(jù)客觀情勢等因素進行綜合判斷而采取的策略行動，其他機關或個人無權干涉。但是，檢察院采取上述行動時，應遵循有利于環(huán)境保護的原則。

四、“私人檢察官”:個人與社會組織參與生態(tài)文明司法機制的構建

環(huán)境公益訴訟在上述論及的環(huán)境公訴外，還存在普通的環(huán)境公益訴訟，即由公民個人或社會組織充當“私人檢察官”的角色，為環(huán)境公益的目的向法院提起的訴訟。而這種類型的環(huán)境公益訴訟，從某種意義上說是環(huán)境法的“牙齒”，在最大限度上追究環(huán)境違法行為:當環(huán)境行政機關怠于職守，造成環(huán)境污染時，個人或組織可以通過環(huán)境行政訴訟要求法院責令環(huán)境行政機關改正，甚至賠償，由此督促環(huán)境行政機關依法維護環(huán)境;當企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境違法行為時，個人或組織可以通過法院判決，責令企業(yè)停止侵害，承擔賠償?shù)让袷仑熑?。因此，環(huán)境公益訴訟便解決了現(xiàn)實生活中“有侵害，無責任”、“有危害，無訴訟”的現(xiàn)象，彌補了原告缺位現(xiàn)象，使環(huán)境法裝上了“公益訴訟”的“鋼牙”，確保了環(huán)境法的實施。有學者認為，環(huán)境公益訴訟制度是保護環(huán)境的最終的，也是最具有強制力的救濟手段。［8］

普通環(huán)境公益訴訟在兩個角度上有力地彌補了環(huán)境訴訟的不足:一是，環(huán)境公訴的不足。若只有環(huán)境公訴制度，當有權提起訴訟的檢察機關和政府機關怠于職守時，環(huán)境公益便無人代表，導致環(huán)境公益無法通過訴訟經由司法裁決而實現(xiàn)之。二是，普通環(huán)境訴訟的不足。無論在普通的環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟，原告只有與本案有直接利害關系，方能起訴。如此，當所遭受侵害的環(huán)境利益為環(huán)境公益或者遭受侵害的環(huán)境利益高度分散以致于所有受害者皆產生“搭便車”心理時，普通環(huán)境訴訟由于原告缺位，導致環(huán)境正義無法經由司法裁決而實現(xiàn)。

環(huán)境公益訴訟制度完善的途徑:一方面，我們可以通過繼續(xù)完善《行政訴訟法》，來規(guī)定環(huán)境行政機關公益訴訟制度，使其與環(huán)境民事公益訴訟制度一起，成為環(huán)境公益訴訟的兩個重要載體;另一方面，我們可以通過修改包括《環(huán)境保護法》在內的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環(huán)境類法律進行規(guī)定。或者，通過最高人民法院的司法解釋規(guī)定之。

(一)原告資格

除了作為侵權行為人的單位(組織或企業(yè))、個人之外，其他公民個人、組織或法律規(guī)定的機關等一切與本案無直接利害關系的主體都具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。如此，可以使公民個人、組織或有關機關形成代表公益訴訟的競爭機制。因此，在專門的環(huán)境法律修改中，應該將環(huán)境公益訴訟的資格放寬至公民個人，而且應強調“與本案無直接利害關系的”即可提起公益訴訟。①在國外的環(huán)境公益訴訟中，原告資格普遍放寬至公民個人。參見David Feldman，Public Interest Litigation and Constitutional Theory in Comparative Perspective，The Modern Law Review，Vol．55，No．1(Jan．，1992)，pp．44 －72如何要將環(huán)境公益訴訟的“原告”放寬至公民個人?其主要理由在于:其一，公民具有充當公益訴訟原告的法理依據(jù)。在現(xiàn)代社會，公民的公眾參與機制，是確保國家的立法、行政與司法不偏離實現(xiàn)全體民眾利益的重要機制，表現(xiàn)在司法的參與體制中，公民參與公益訴訟，或稱公民訴訟是其主要途徑。其二，公民訴訟具有威懾其他主體與彌合公益訴訟的功能。法律規(guī)定公民個人可以提起公益訴訟，會促使有權提起公益訴訟的檢察機關與政府機關忠于職守，不能懈怠，否則，當公民訴訟案件積累到一定程度后，會形成強大的威懾檢察機關與政府機關的民意壓力;還可以促使有權提起公益訴訟的社會組織敬業(yè)進取，否則，這些社會組織都將失卻原有的社會資源?？傊裨V訟有助于公益訴訟的競爭性代表機制的形成，并以此推動公益訴訟制度之完善。其三，公民訴訟是律師參與公益政治的主要渠道之一。在現(xiàn)代社會，律師參與公益政治是一個國家或地區(qū)文明治理的風向標之一。律師通常通過法律援助與公民訴訟而參與公益政治。作為一個訓練有素的法律專業(yè)人員，律師較普通公民在提起公益訴訟時，更具有法律判斷力與社會組織智慧，從而有助于公益訴訟目的實現(xiàn)。

(二)勝訴酬金與訴訟費減資

在普通環(huán)境公益訴訟中，無論對公民個人或環(huán)保組織來說，訴訟費是一個沉重負擔。在法律中可以明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟中原告僅需承擔正常訴訟的一定比例或者免交訴訟費，而原告一旦勝訴，則可以根據(jù)勝訴金額提取一定比例的酬金。②勝訴酬金與訴訟費減資制度亦是其他國家與地區(qū)的普遍做法。參見David Feldman，Public Interest Litigation and Constitutional Theory in Comparative Perspective，The Modern Law Review，Vol．55，No．1(Jan．，1992)，pp．44 －72訴訟費的減資與勝訴酬金的確定，必須認真考量如下因素:既不能因為訴訟費的減資與勝訴酬金而出現(xiàn)濫訴，又不能因此而阻卻該訴而不訴。如何解決?比較合適的做法應該是:由法律確定在一個訴訟費減免的幅度及勝訴酬金的提取比例，而每個具體案件將由審理法院自由裁定。當然，在普通公益訴訟中，訴訟費的減免還須考慮原告是公民個人還是社會組織(主要是環(huán)保組織)的因素而采取差異化策略。因為社會組織可以通過會費、社會捐助、政府財政支持等方式籌措一定的資金，而公民個人則無法通過上述方式獲得資助的支持。而勝訴酬金的確定則不應考慮上述因素，如此，才能對公民個人與社會組織起到一體激勵的功能。而在環(huán)境公訴中，無論檢察機關或政府機關，皆受國家財政全額支持，而且代表國家履職，因此，不具有獲取勝訴酬金的法理依據(jù)，但該免除其訴訟費。

(三)起訴條件

環(huán)境公益訴訟機制之設置，其主要目的在于督促侵權行為人或行政機關采取保護環(huán)境的行為。因此，在起訴條件中可設置:原告應在書面通知方式告知侵權行為人或行政機關，描述侵權事實與公益訴訟的明確意圖后，而侵權行為人或行政機關在一定期限內置之不理時，原告才能提起公益訴訟。至于針對同一案件，是環(huán)境公訴優(yōu)先，還是普通環(huán)境公益訴訟優(yōu)先，應遵循“起訴在先”原則，如此可以促進環(huán)境公益實現(xiàn)的迅捷。

總之，一方面，通過法律修改，出臺司法解釋來進一步規(guī)范環(huán)境公益訴訟;另一方面，通過對現(xiàn)有法律的解釋與運用，開展環(huán)境公益訴訟，共同推動中國環(huán)境公益訴訟機制的完善，從而在根本上阻卻環(huán)境污染，解決生態(tài)危機，美麗中國才可能實現(xiàn)。

五、結論

(一)司法機制在生態(tài)文明建設的法律機制中處于中心地位。健全與完善我國環(huán)境司法機制，將促進環(huán)保運動走向理性化與法制化，使法院成為不同環(huán)境利益的裁決者與不同生態(tài)訴求的平衡者。

(二)采用“環(huán)境法庭+環(huán)境法院”的環(huán)境法院(法庭)體系模式。在我國法院系統(tǒng)中，最高人民法院與具有環(huán)境法院的高級人民法院設置環(huán)境法庭，在中心城市設置環(huán)境法院。如此可以既達到保護環(huán)境的目標，又可以有效整合司法資源。

(三)完善環(huán)境公訴制度。讓檢察機關與政府機關形成競爭性代表公益訴訟機制。

(四)完善普通環(huán)境公益訴訟制度。宜將原告資格放寬至公民個人，形成公民個人、環(huán)保組織代表公益訴訟的競爭機制，通過推動普通環(huán)境公益，也促使環(huán)境公訴機制的完善。

(五)通過司法機關、檢察機關、政府機關、環(huán)保組織與公民個人間的良性博弈，健全與完善環(huán)境司法機制，提供生態(tài)文明建設的司法保障機制，實現(xiàn)美麗中國之夢!

［1］葉俊榮．環(huán)境政策與法律［M］．臺北:元照出版社，2010．

［2］董燕．從澳大利亞土地環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機制的創(chuàng)新［J］．華東政法學院學報，2007，(1)．

［3］Michael Rackemann，Environmental decisionmaking，the rule of law and environmental justice［M］．Resource Theory＆Practice，2011．

［4］李摯萍．外國環(huán)境司法專門化的經驗及挑戰(zhàn)［J］．法學雜志，2012，(11)．

［5］別濤．環(huán)境公益訴訟的立法構想［J］．環(huán)境保護，2005，(12)．

［6］羅維．檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的方式探析［J］．東方企業(yè)文化，2011，(6)．

［7］李摯萍．環(huán)境公益保護視野下的巴西檢察機構之環(huán)境司法［J］．法學評論，2010，(3)．

［8］劉冬京，易娟．我國環(huán)境公益訴訟的價值分析［J］．江西社會科學，2012，(8)．