民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路之爭鳴、反思與重構(gòu)

陳 治

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

近年來，“民生”一詞高頻率地出現(xiàn)在各種政策性文件與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，成為轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下集結(jié)人們利益訴求以推動(dòng)公共政策轉(zhuǎn)向的一個(gè)標(biāo)志性話語。在民生問題熱的背后，一個(gè)最令人關(guān)注的現(xiàn)象是權(quán)利視角的廣泛引入，學(xué)界普遍以權(quán)利配置不當(dāng)或權(quán)利保障不力的制度缺陷作為民生問題的生成根源，而不再停留于物質(zhì)資源供給不足或者更確切地說是財(cái)政投入不足的形式層面。這對(duì)于民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇可謂意義重大。作為一種在支出安排上向民生傾斜的財(cái)政運(yùn)行模式，民生財(cái)政的實(shí)踐價(jià)值恰恰容易被簡單化約為加大民生的投入，因而權(quán)利視角的引入有利于扭轉(zhuǎn)民生財(cái)政實(shí)施中的形式化傾向，推動(dòng)形成民生財(cái)政以權(quán)利保障為中心——包括權(quán)利界定、權(quán)利實(shí)現(xiàn)、權(quán)利救濟(jì)的實(shí)施進(jìn)路，筆者稱之為權(quán)利進(jìn)路。然而，權(quán)利進(jìn)路的開啟并沒有完全消弭民生財(cái)政面臨的質(zhì)疑，相反，引發(fā)了新的爭鳴:作為民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的究竟是一種怎樣的權(quán)利?如何在法律文件中明確界定這種權(quán)利?權(quán)利實(shí)現(xiàn)是否存在限度，是否會(huì)導(dǎo)致價(jià)值沖突與財(cái)政收支矛盾?這種權(quán)利能否得到救濟(jì)?對(duì)上述問題的不同回應(yīng)，將決定著民生財(cái)政的實(shí)踐走向，值得進(jìn)一步分析。

一、實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù):傳統(tǒng)私權(quán)、納稅人權(quán)利抑或新型權(quán)利

作為民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的究竟是一種什么類型的權(quán)利?是傳統(tǒng)私權(quán)，納稅人權(quán)利還是一種新型權(quán)利?

對(duì)民生財(cái)政多持謹(jǐn)慎態(tài)度的學(xué)者一般強(qiáng)調(diào)民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)建立在保障私權(quán)或者是納稅人權(quán)利的基礎(chǔ)上，比如認(rèn)為“民生財(cái)政并不是單純調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，不能過于集中于民生問題的經(jīng)濟(jì)層面而應(yīng)當(dāng)重視個(gè)人權(quán)利與政府職能的規(guī)范分析”，［1］或者指出“民生財(cái)政實(shí)質(zhì)是民主財(cái)政，構(gòu)建納稅人權(quán)利保障的正當(dāng)程序比解決民生的善意更重要”。［2］其中傳統(tǒng)私權(quán)是一種以排斥國家干涉為目的的自由權(quán)，主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，建立在這種權(quán)利觀念基礎(chǔ)上的民生財(cái)政，其目標(biāo)主要不是積極履行財(cái)政支出的義務(wù)，而在于對(duì)個(gè)體保持謹(jǐn)慎克制與尊重保護(hù)的義務(wù)。比如不擅自變更、減損甚至剝奪個(gè)體的權(quán)利資格及其已經(jīng)獲得的利益，或者必要時(shí)采取措施制止他人對(duì)權(quán)利產(chǎn)生或可能產(chǎn)生妨礙或危害的行為。而納稅人權(quán)利在傳統(tǒng)稅收、稅法理論中是一個(gè)包含消極防御意義的權(quán)利概念，因?yàn)槎愂兆鳛檎罁?jù)強(qiáng)制性權(quán)力無償取得的一種收入形式，必然意味著納稅人財(cái)產(chǎn)利益與政府收入利益之間的消長關(guān)系，尤其在現(xiàn)代稅收國家的背景下，兩者之間的矛盾甚至對(duì)抗更趨普遍。正是從征稅問題開始，關(guān)于“統(tǒng)治者需要取得被統(tǒng)治者同意”的理念，“逐漸發(fā)展成為一種一切法律問題上的主張”。［3］具有防御意義的納稅人權(quán)利觀念為民生財(cái)政的實(shí)施設(shè)定了最低限度的政府義務(wù)，意味著如果僅以財(cái)政資源的民生投入作為民生財(cái)政最直觀的標(biāo)志，而不去追問獲取財(cái)政資源過程的正當(dāng)性，那么民生財(cái)政的立足根基將不復(fù)存在。值得注意的是，現(xiàn)代稅法理論已經(jīng)著眼于從征稅與支出兩方面統(tǒng)一的角度重新詮釋稅收以及納稅人權(quán)利的概念，將納稅人權(quán)利的內(nèi)容從單一的消極防御擴(kuò)展為涵蓋“管理租稅征收和用途”、“要求情報(bào)公開和參見財(cái)政過程”等民主參與權(quán)利在內(nèi)的多元權(quán)利體系。［4］建立在這一新的納稅人權(quán)利概念基礎(chǔ)上的民生財(cái)政除了確保征收過程的正當(dāng)性，而且還旨在為權(quán)利主體提供民主透明的財(cái)政運(yùn)行環(huán)境，通過建立預(yù)算參與決策程序、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督程序、預(yù)算公開程序、納稅人訴訟程序等一系列正當(dāng)程序機(jī)制，確保納稅人的民主權(quán)利。

對(duì)民生財(cái)政多持包容肯定態(tài)度的學(xué)者一般支持用新型權(quán)利作為民生財(cái)政的實(shí)施依據(jù)，而關(guān)于這一新型權(quán)利的具體范圍又存在不同見解。比如有的認(rèn)為“構(gòu)建民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)突出保障公眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)”;［5］有的雖未正面論及民生財(cái)政，但提出了與民生有關(guān)的權(quán)利范疇，比如認(rèn)為與民生有關(guān)的權(quán)利包括公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、安全權(quán)、接受教育權(quán)等權(quán)利，［6］實(shí)際上是將實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)進(jìn)一步延展和細(xì)化;有的還從我國憲法的實(shí)證層面找到這種新型權(quán)利的具體表現(xiàn)，即勞動(dòng)權(quán)(第42條)、休息權(quán)(第43條)與獲得物質(zhì)幫助權(quán)(第44條、第45條)。［7］無論這份權(quán)利清單列出的具體權(quán)利有多少，它們具有的一個(gè)基本共性是依賴于國家的積極作為而實(shí)現(xiàn)，建立在這種權(quán)利類型基礎(chǔ)上的民生財(cái)政更多需要的是國家積極履行義務(wù)。

筆者認(rèn)為構(gòu)成民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的不應(yīng)當(dāng)是某種單一性質(zhì)的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)是復(fù)合權(quán)利。它既包括要求義務(wù)主體積極作為的內(nèi)容，也包括消極防御的內(nèi)容，兩方面對(duì)于民生財(cái)政的實(shí)施同樣重要:前者有利于轉(zhuǎn)變政府基于人道主義的民生施政觀念，強(qiáng)化財(cái)政支出的剛性;后者有利于防范政府借民生保障的名義肆意擴(kuò)張甚至濫用權(quán)力、危害權(quán)利的現(xiàn)象。如果僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利的消極一面，則依靠物權(quán)法、人格權(quán)法、稅法等傳統(tǒng)法律體系亦可完成民生保障任務(wù)，再突出民生財(cái)政的意義并不大，民生財(cái)政提出的初衷就在于發(fā)揮財(cái)政積極的資源配置與收入分配功能，達(dá)到改善民生的目的，因而，權(quán)利的積極因素與民生財(cái)政的本意是相契合的。但如果僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利的積極一面，而輕視權(quán)利的消極一面，又會(huì)使政府財(cái)政權(quán)力行使的空間變大，權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的可能性也就隨之增大，對(duì)民生保障反而無益，實(shí)踐中的典型例子便是一些民生工程演變成勞民傷財(cái)?shù)恼児こ蹋速M(fèi)了財(cái)政資源，又沒有使公眾獲益。

二、民生財(cái)政的權(quán)利界定:權(quán)利觀念如何入法

如何在立法文件中對(duì)上述權(quán)利，尤其是對(duì)要求政府積極作為的新型權(quán)利(比如就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán)等權(quán)利)進(jìn)行清晰準(zhǔn)確地界定，明確與該權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及義務(wù)履行方式，這是民生財(cái)政實(shí)施中無法回避的難題，而對(duì)于具有消極防御及權(quán)力控制意味的財(cái)產(chǎn)權(quán)、納稅人權(quán)利，由于權(quán)利主體與義務(wù)主體的關(guān)系相對(duì)簡單、明確，要確定與該權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及義務(wù)履行方式就比較容易。因而，民生財(cái)政權(quán)利界定的焦點(diǎn)集中在新型權(quán)利上。

對(duì)此，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，像就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán)等新型權(quán)利是一種憲法層面的抽象權(quán)利，在憲法上一般用“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等籠統(tǒng)概括的字眼來表達(dá)對(duì)于權(quán)利保障的價(jià)值判斷，而對(duì)于義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及具體履行方式等內(nèi)容并不做具體規(guī)定。一個(gè)重要的理由便在于這些權(quán)利都具有財(cái)政依賴性，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)給付能力的制約程度較高，如果由憲法對(duì)權(quán)利進(jìn)行具體界定，則容易侵犯立法裁量權(quán)限，也使憲法內(nèi)容過于龐雜。因而大多數(shù)國家憲法將上述權(quán)利作為一種國家政策目標(biāo)而存在，強(qiáng)調(diào)“國家有責(zé)任”、“有義務(wù)”、“為了公共福利”、“促進(jìn)公共福祉”等，但這一規(guī)定并不與具體的法律義務(wù)相對(duì)應(yīng)，也不能直接訴諸特定的司法程序機(jī)制尋求權(quán)利救濟(jì)，僅僅是為有關(guān)立法提供方向指引。另一種有代表性的觀點(diǎn)則認(rèn)為，既然這些權(quán)利已經(jīng)入憲，那么就在實(shí)證法的意義上獲得了法的形式與實(shí)質(zhì)意義，從而也就有別于非法律文件的純粹道德宣示，具有特定拘束力，可以作為判斷政府行為正當(dāng)與否的規(guī)范依據(jù)。［8］目前，多數(shù)憲法學(xué)者都認(rèn)可憲法的基本權(quán)利具有約束效力。

權(quán)利規(guī)定的模糊性無疑會(huì)減損權(quán)利概念隱含的實(shí)踐價(jià)值(因?yàn)闄?quán)利的固有之意即向義務(wù)主體請(qǐng)求履行)，使之變成僅具有理想色彩的抽象符號(hào)。如果說民生財(cái)政的實(shí)施最終都建立在不具有實(shí)踐操作性的權(quán)利概念基礎(chǔ)上，只有權(quán)利宣告而無權(quán)力制約，那么，這樣的權(quán)利進(jìn)路除了增添權(quán)力濫用以致踐踏人權(quán)的危險(xiǎn)之外，并無益處。

那么，民生財(cái)政的權(quán)利觀念應(yīng)如何入法?除了在憲法層面作出規(guī)定之外，還可以選擇以下兩種途徑:(1)通過相關(guān)領(lǐng)域的立法明確規(guī)定權(quán)利的內(nèi)容和財(cái)政保障方式，包括兩個(gè)方面:一是，由民生財(cái)政支出領(lǐng)域的法律(如就業(yè)促進(jìn)法、社會(huì)保障法、教育法等)，對(duì)特定的權(quán)利內(nèi)容(比如就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán))及財(cái)政保障的基本原則進(jìn)行規(guī)定;二是，由規(guī)范民生財(cái)政收支活動(dòng)的法律(如預(yù)算法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法)就財(cái)政促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本手段——財(cái)政支出的比例、方向、方式、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定，使民生財(cái)政的實(shí)施能夠建立在內(nèi)容明晰的權(quán)責(zé)基礎(chǔ)之上。(2)訴諸于司法程序使權(quán)利內(nèi)容在個(gè)案審判中得以明晰化。具體也包括兩個(gè)方面:一是，在已經(jīng)建立違憲審查程序的前提下，將憲法規(guī)定的關(guān)乎民生的基本權(quán)利納入司法救濟(jì)渠道，通過要求相關(guān)主體履行義務(wù)或承擔(dān)責(zé)任的方式對(duì)特定權(quán)利內(nèi)容加以明確。比如，美國通過違憲審查程序?qū)⒏＠墨@取解釋為一種權(quán)利，進(jìn)而明確政府對(duì)權(quán)利人負(fù)有正當(dāng)法律程序保護(hù)的義務(wù)，即提供福利的政府部門不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序剝奪其獲取福利的資格，權(quán)利人有權(quán)要求政府部門在作出影響其利益的決定之前舉行聽證，由此福利權(quán)這個(gè)抽象的權(quán)利概念具有更為明確的內(nèi)容。二是，在缺乏違憲審查程序的情況下，也可以充分利用既有的行政訴訟程序機(jī)制就行政機(jī)關(guān)的具體財(cái)政支出行為提起訴訟，通過確定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與責(zé)任使抽象的權(quán)利具體化。比如，我國《行政訴訟法》規(guī)定行政相對(duì)人可以就行政機(jī)關(guān)未依法發(fā)放撫恤金的行為提起行政訴訟，這對(duì)于《憲法》規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利就起到了細(xì)化和落實(shí)的作用。

三、民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的資源約束:如何看待權(quán)利的有限性

民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程呈現(xiàn)兩種不同截然不同的操作模式:一種是主張削減民生支出，推行效率導(dǎo)向的稅制改革。比如，英美等國近年來通過修訂法律一方面限制社會(huì)福利支出，另一方面降低社會(huì)保障稅及個(gè)人所得稅、擴(kuò)大增值稅的征收范圍、提高消費(fèi)稅在稅制結(jié)構(gòu)中的比重，以達(dá)到降低財(cái)政參與分配程度、刺激經(jīng)濟(jì)效率的目的，對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了制約的效果;另一種模式則是主張加大民生投入，細(xì)化財(cái)政保障的權(quán)利清單，增強(qiáng)財(cái)政支出的剛性，這恰恰是國內(nèi)學(xué)者面對(duì)實(shí)踐中民生財(cái)政權(quán)責(zé)基礎(chǔ)薄弱的狀況所開出的“藥方”。國外的制度變遷固然不能生搬硬套，但盲目強(qiáng)化權(quán)利的結(jié)果可能是矯枉過正、適得其反。如果對(duì)于權(quán)利的有限性不做清醒的認(rèn)識(shí)，誤認(rèn)為賦予上述權(quán)利就意味著可以向政府部門申訴或者向法院起訴要求政府即刻提供住房或工作，這無疑會(huì)對(duì)稀缺性約束下的財(cái)政資源配置產(chǎn)生巨大壓力，也會(huì)對(duì)不同權(quán)力部門固有的職責(zé)定位構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

筆者認(rèn)為，民生財(cái)政的權(quán)利實(shí)現(xiàn)具有有限性，這對(duì)于考量民生財(cái)政實(shí)施中的權(quán)利成本以及在此基礎(chǔ)上選擇適當(dāng)?shù)臋?quán)利保障方式，具有重要的意義。首先，權(quán)利——無論是上述新型權(quán)利還是傳統(tǒng)權(quán)利，都面臨財(cái)政資源稀缺性的制約，因而都存在實(shí)現(xiàn)的限度。從權(quán)利保護(hù)都需要耗費(fèi)公共成本的角度來看，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，并且受制于資源的稀缺性，所有權(quán)利都不是絕對(duì)性的，都只能獲得相對(duì)的保護(hù)。［9］其次，新型權(quán)利相對(duì)于傳統(tǒng)的自由權(quán)而言，對(duì)資源的稀缺性更敏感、對(duì)財(cái)政的依賴程度更強(qiáng)、要求財(cái)政給付的訴求比排斥國家干預(yù)的訴求更強(qiáng)烈。正是基于這個(gè)原因，在面對(duì)共同的資源約束的背景下，資源的配置有一個(gè)優(yōu)先性問題。民生財(cái)政作為解決這一優(yōu)先性安排的總體性措施，體現(xiàn)了在資源配置上向社會(huì)保障、教育、就業(yè)等領(lǐng)域優(yōu)先支出的政策考量，而強(qiáng)化這種支出的權(quán)利依據(jù)有助于將這種政策措施上升為具有約束力的制度安排。再次，作為民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)并不旨在提供具體的結(jié)果保障，它的意義在于:整體賦權(quán)，無論個(gè)體自身的資源稟賦有何差異，其基于公民資格的身份都應(yīng)當(dāng)享有要求獲得基本生活保障的權(quán)利;機(jī)會(huì)均等，權(quán)利重在確保社會(huì)成員獲得有尊嚴(yán)的生活的平等機(jī)會(huì)，［10］而非重在解決住房或崗位的實(shí)際擁有問題;權(quán)力約束，促使公共權(quán)力部門對(duì)于民生保障擔(dān)負(fù)法定義務(wù)或責(zé)任，使民生保障不再停留于道德或政策層面。

四、民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的價(jià)值沖突:是否與自由背離

民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)的結(jié)果可能面臨價(jià)值沖突。在自由主義傳統(tǒng)觀念看來，新型權(quán)利的產(chǎn)生難以對(duì)應(yīng)自由價(jià)值觀，而往往被認(rèn)為是推行某種家長式統(tǒng)治的結(jié)果;權(quán)利的實(shí)施還產(chǎn)生了福利依賴，淡化了個(gè)人責(zé)任的觀念;同時(shí)導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)力擴(kuò)張而不受控制，最終危及個(gè)人自由。

筆者認(rèn)為，新型權(quán)利與自由是否會(huì)產(chǎn)生價(jià)值沖突，不僅取決于權(quán)利概念本身，也受制于對(duì)自由的理解。誠如阿瑪?shù)賮啞ど赋龅模杂墒恰叭藗兡軌蜻^有理由珍視的那種生活的可行能力(capability)”，［11］評(píng)價(jià)自由的標(biāo)準(zhǔn)并不在于是否免于政府的干預(yù)，而在于個(gè)人是否擁有過自己希望實(shí)現(xiàn)的生活狀態(tài)、獲得自我發(fā)展的能力。醫(yī)療保健、公共教育、就業(yè)保障等政府干預(yù)的匱乏并不代表個(gè)人的自由，恰恰說明自由實(shí)際處于嚴(yán)重限制的狀態(tài)。因此相關(guān)領(lǐng)域權(quán)利的存在不僅不會(huì)與自由沖突，相反是實(shí)現(xiàn)自由不可或缺的條件。當(dāng)然，如何避免權(quán)利實(shí)施中可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)是在民生財(cái)政實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的。比如，民生財(cái)政提供公眾享受醫(yī)療保障的權(quán)利不應(yīng)當(dāng)以損害其他權(quán)利(如自由選擇權(quán))為代價(jià)，而應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利之間的邊界;民生財(cái)政賦予失業(yè)者的救助權(quán)不應(yīng)當(dāng)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，而有必要強(qiáng)化個(gè)人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任能力以及積極利用風(fēng)險(xiǎn)尋求創(chuàng)新的發(fā)展能力;民生財(cái)政對(duì)權(quán)利的保護(hù)不應(yīng)當(dāng)局限于資源的直接給付，還可以從減稅、多元化支出等方式中尋求財(cái)政收支與權(quán)利保障之間的平衡。

五、民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的財(cái)政負(fù)擔(dān):如何克服赤字財(cái)政的傾向

民生財(cái)政權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還會(huì)引發(fā)關(guān)于財(cái)政負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂?；谄胶忸A(yù)算及克服赤字財(cái)政的考慮，學(xué)界對(duì)于民生財(cái)政的實(shí)施亦不乏謹(jǐn)慎立場。如何看待權(quán)利實(shí)現(xiàn)與財(cái)政負(fù)擔(dān)的關(guān)系，民生財(cái)政在權(quán)利的保障與預(yù)算平衡、克服赤字財(cái)政之間能否兼顧?

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于權(quán)利意味著對(duì)義務(wù)履行方的約束力，而義務(wù)履行的主要方式是財(cái)政支出，因此民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路會(huì)帶來穩(wěn)定性、持續(xù)性的財(cái)政支出結(jié)果，無論經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政收入狀況如何，不得隨意改變財(cái)政支出的方向與額度，由此就容易產(chǎn)生財(cái)政收支矛盾。

但是，權(quán)利問題并不是加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的根本癥結(jié)，在民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇上，爭議的焦點(diǎn)并不在于要不要賦予權(quán)利，而是如何選擇適當(dāng)?shù)臋?quán)利保障方式，從而在約束政府的前提下使政府的支出更加有效。首先，要求財(cái)政給付并不等同于財(cái)政必須直接、立即支出，在權(quán)利訴求與財(cái)政支出之間是存在若干“緩沖”機(jī)制的，可以避免因“直達(dá)”帶來財(cái)政不堪重負(fù)的問題。比如，實(shí)施促進(jìn)就業(yè)的民生財(cái)政，可以選擇稅收激勵(lì)而非增加支出，通過讓更多的市場主體成為滿足就業(yè)需求的重要力量，減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)。其次，財(cái)政負(fù)擔(dān)的形成有多種原因，即使維持乃至降低民生支出的水平，在經(jīng)濟(jì)不景氣、財(cái)政歉收或者其他支出大幅提高的背景下，仍有可能面臨財(cái)政入不敷出的情況。再次，以淡化或取消權(quán)利來減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的做法還會(huì)面臨社會(huì)的壓力，甚至可能危及社會(huì)秩序穩(wěn)定，因此，有關(guān)權(quán)利的制度安排應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎調(diào)整。最后，專注于權(quán)利問題解決財(cái)政負(fù)擔(dān)容易掩蓋政府財(cái)政權(quán)力過大的根本問題。如果取消權(quán)利，但采取盲目擴(kuò)張政府職能甚至不切實(shí)際地追求政績的方法實(shí)施民生財(cái)政可能導(dǎo)致更沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

六、民生財(cái)政的權(quán)利救濟(jì):權(quán)利是否可訴

司法救濟(jì)是權(quán)利進(jìn)路的重要一環(huán)，但司法介入的前提是權(quán)利本身的可訴性，如果權(quán)利本身不具有可訴性，無疑會(huì)直接減損權(quán)利保障的實(shí)踐價(jià)值，即無法通過權(quán)利救濟(jì)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施民生財(cái)政的監(jiān)督與制約力量。

質(zhì)疑就業(yè)權(quán)等新型權(quán)利具有可訴性的原因主要有:(1)權(quán)利的有關(guān)規(guī)定欠缺有效的法律后果要素，使司法機(jī)關(guān)難以進(jìn)行合法性判斷并追究有關(guān)主體的法律責(zé)任;(2)對(duì)權(quán)利的保護(hù)涉及政策取舍的價(jià)值判斷，該問題屬于立法機(jī)關(guān)決策裁量的范圍，司法機(jī)關(guān)一般對(duì)此保持謹(jǐn)慎克制的態(tài)度;(3)對(duì)權(quán)利的保護(hù)依賴于大量專業(yè)技術(shù)知識(shí)對(duì)事實(shí)進(jìn)行查明，司法機(jī)關(guān)難以勝任;(4)對(duì)權(quán)利的保護(hù)依托一定的訴訟程序機(jī)制，如果相關(guān)程序機(jī)制缺位，那么權(quán)利保護(hù)的運(yùn)作基礎(chǔ)就不存在。

權(quán)利的不可訴對(duì)于民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇的確存在消極影響。因?yàn)槿狈λ痉ǖ闹萍s與平衡，對(duì)權(quán)利的保護(hù)問題就幾乎等同于立法機(jī)關(guān)的政策裁量乃至進(jìn)一步演化為預(yù)算編制中的技術(shù)操作問題，而在預(yù)算編制中政府又起到實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)地位，立法對(duì)預(yù)算的控制處于弱化甚至虛化的境地，最終個(gè)體的關(guān)乎民生的權(quán)利幾乎完全由政府部門的財(cái)政權(quán)力操縱決定，所以，在缺乏有效制約力量前提下強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障，實(shí)際上等于變相擴(kuò)大了政府的財(cái)政權(quán)力，不利于權(quán)利的保護(hù)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行分析:第一，對(duì)新型權(quán)利是否可訴不能作出一致、整體的判斷。司法介入的程度取決于立法的規(guī)定、司法自身的能動(dòng)性、權(quán)利保障的傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求乃至各種政治力量的博弈，因而司法的態(tài)度往往是變動(dòng)不居的。第二，司法介入的方式可以多元化。司法可以避開可能產(chǎn)生較大爭議的政策裁量問題，而僅在抽象的層面上表明保護(hù)權(quán)利的一般立場;司法可以避開就政府的不作為作出直接判定，而就政府剝奪既得利益的作為要求其糾正;司法還可以避開財(cái)政資源配置是否妥當(dāng)?shù)膶?shí)體性判斷，而著重解決財(cái)政資源配置中程序是否公開透明、相關(guān)信息是否及時(shí)充分披露等問題。第三，已經(jīng)存在的不可訴問題并不是完全無法逾越的障礙。比如，因立法規(guī)范不明確或程序機(jī)制缺位而導(dǎo)致的不可訴性是可以通過完善立法或建立相關(guān)程序機(jī)制予以解決的。第四，司法之外的其他替代力量可以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的空缺。即使承認(rèn)這種權(quán)利具有不可訴性，通過發(fā)展非訴訟的替代解決機(jī)制可以起到保護(hù)個(gè)體權(quán)利同時(shí)制約政府財(cái)政權(quán)力的作用。

七、民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路的走向:一個(gè)理論框架的重構(gòu)

(一)以復(fù)合型權(quán)利作為民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)

構(gòu)成民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的不應(yīng)當(dāng)是某種單一性質(zhì)的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)是復(fù)合型權(quán)利。包括:第一，狹義的納稅人權(quán)利，它側(cè)重于權(quán)利的防御性功能，是納稅人擁有的不可侵犯的固有人權(quán)，在人權(quán)類型化的多元譜系中處于傳統(tǒng)自由權(quán)(freedom from state即防御國家的自由)的地位，所謂的納稅人義務(wù)實(shí)際上是包含納稅人權(quán)利的義務(wù)——即有權(quán)僅以憲法、法律規(guī)定的內(nèi)容及程序負(fù)擔(dān)納稅義務(wù)，政府的課征權(quán)不得逾越法定的界限。第二，民主參與權(quán)利，它是納稅人間接(選舉組成代議機(jī)關(guān))或直接(自身作為決策參與者)參與預(yù)算決策的權(quán)利，在人權(quán)類型化的多元譜系中處于參政權(quán)(freedom to state即接近國家的自由)的地位。從財(cái)政運(yùn)行的完整性過程來講，征稅與支出是密不可分的兩個(gè)發(fā)展階段，在征稅環(huán)節(jié)具有防御意義的權(quán)利與在支出環(huán)節(jié)具有參政意義的權(quán)利應(yīng)當(dāng)共同組成納稅人人權(quán)保障的兩大支柱，現(xiàn)代稅法學(xué)者也正是在收入與支出相統(tǒng)一的意義上提出廣義的納稅人權(quán)利概念的。第三，福利權(quán)利，它對(duì)于個(gè)體與國家間關(guān)系的描述有了新的變化，在人權(quán)類型化譜系中屬于一種有別于前述權(quán)利的新型權(quán)利，又被稱為社會(huì)權(quán)(freedom by state即依靠國家的自由)①關(guān)于自由權(quán)、參政權(quán)與社會(huì)權(quán)，即freedom from state/freedom to state/freedom by state三種自由之分，源自于日本憲法學(xué)家蘆部信喜的觀點(diǎn)。參見韓大元等:《憲法學(xué)專題研究》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第302－303頁。。其特殊性在于:該權(quán)利設(shè)置的目的在于解決人的生存發(fā)展面臨的社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等諸多現(xiàn)實(shí)問題，這與納稅人權(quán)利與民主參與權(quán)利旨在解放個(gè)體自由或者彰顯個(gè)體能動(dòng)性的抽象意蘊(yùn)有所區(qū)別;該權(quán)利內(nèi)容具有動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性、多樣性、地域性，與一國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，而納稅人權(quán)利與民主參與權(quán)利的內(nèi)容相對(duì)具有靜態(tài)性、單一性及普遍性;該權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式對(duì)財(cái)政有較強(qiáng)的依賴，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度往往與相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政資源投入的規(guī)模成正比關(guān)系，財(cái)政活動(dòng)是該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要支撐，納稅人權(quán)利與民主參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)雖然在根本上也離不開財(cái)政資源配置基礎(chǔ)上各種機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)作，但后者并非前述權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要條件;該權(quán)利的救濟(jì)一般情況下不能直接訴諸司法程序，由于該權(quán)利多數(shù)由憲法規(guī)定，須有待于普通法律將權(quán)利內(nèi)容具體化才能得到司法救濟(jì)。

(二)發(fā)展多層次的政府義務(wù)與多元化的財(cái)政支出方式

復(fù)合型的個(gè)體權(quán)利與多層次的政府義務(wù)相對(duì)應(yīng)。美國學(xué)者亨利·舒教授曾提出“義務(wù)層次理論”，將義務(wù)劃分為不予剝奪的義務(wù)、保護(hù)個(gè)人不受他人剝奪的義務(wù)、幫助或促進(jìn)權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利的義務(wù)。［12］納稅人權(quán)利主要對(duì)應(yīng)于政府不予剝奪的義務(wù)，福利權(quán)利主要對(duì)應(yīng)于政府幫助或促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，民主參與權(quán)利則介于二者之間，它有賴于政府的積極作為，但又不同于福利權(quán)利對(duì)應(yīng)的財(cái)政資源的配給，而主要表現(xiàn)為開放預(yù)算決策過程，吸納公眾對(duì)于預(yù)算安排的意見乃至獲得其認(rèn)同，為公眾參與預(yù)算決策提供制度通道。

需要注意的是，與福利權(quán)利對(duì)應(yīng)的“幫助或促進(jìn)實(shí)現(xiàn)”層次的政府義務(wù)并不簡單等同于擴(kuò)大財(cái)政支出，而是可以選擇多元化的財(cái)政支出方式與投入方向。表現(xiàn)為:首先，選擇減稅而非增支，可以減少政府直接支配動(dòng)用財(cái)政資源的機(jī)會(huì)，增加納稅人擁有的財(cái)富及儲(chǔ)蓄，提高個(gè)體應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)包括從市場上尋求福利供給的替代來源的能力。其次，選擇降低轉(zhuǎn)移支付性支出，增加購買性支出、附條件支出、激勵(lì)性支出等其他支出方式，并不會(huì)因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付的減少而對(duì)權(quán)利保障產(chǎn)生消極影響，相反還可以彌補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付的局限性。再次，選擇降低支出數(shù)量同時(shí)提高支出績效，促使政府從追求預(yù)算規(guī)模的最大化轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笾С隹冃У淖畲蠡?，有利于減少政府部門之間、政府機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間為爭取預(yù)算撥款而進(jìn)行利益博弈的機(jī)會(huì)，確保預(yù)算安排真正惠及民生。最后，選擇結(jié)果與過程并重，確保社會(huì)公眾在一個(gè)財(cái)政運(yùn)行過程透明、民主、可問責(zé)、可救濟(jì)的環(huán)境下獲得福利，有利于保障個(gè)體權(quán)利并對(duì)政府財(cái)政權(quán)力予以有效制約。

(三)提供權(quán)利救濟(jì)的多種途徑

無論是納稅人權(quán)利、民主參與權(quán)利，還是福利權(quán)利都包含著“權(quán)利必須得到救濟(jì)”的法律邏輯。比較而言，納稅人權(quán)利救濟(jì)指向政府的不當(dāng)作為，在理論或?qū)嵺`中不存在爭議，而民主參與權(quán)利與福利權(quán)利的救濟(jì)更多指向政府的不作為，尤其是福利權(quán)利的救濟(jì)涉及財(cái)政資源的配置，關(guān)于司法機(jī)關(guān)能否介入以及介入的程度存在不小的爭議。對(duì)此，實(shí)施民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用司法的力量及司法之外的替代機(jī)制，為上述權(quán)利提供救濟(jì)。其一，宣示一種人權(quán)價(jià)值。無論法院能否對(duì)福利權(quán)利、民主參與權(quán)利提供某種實(shí)在的救濟(jì)措施，在一般意義上，法院可以通過宣示人權(quán)價(jià)值表明權(quán)利保障的基本態(tài)度，在立法規(guī)定尚付闕如或者并不明確的情況下，司法的介入在一定程度上可以起到統(tǒng)一思想觀念、明確價(jià)值取向的作用。其二，實(shí)施合法性審查。對(duì)民主參與權(quán)利的救濟(jì)以該權(quán)利邊界的明晰化為前提，換言之，如果屬于法定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)吸納公眾參與的預(yù)算決策事項(xiàng)而未提供參與途徑，則依據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)。比如上海閔行區(qū)人大將預(yù)算初審環(huán)節(jié)的聽證作為征求人大代表和社會(huì)公眾意見的法定程序性安排，一旦其未經(jīng)聽證而做出批準(zhǔn)預(yù)算的決議，依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，上一級(jí)人大有權(quán)撤銷該不恰當(dāng)?shù)臎Q議。對(duì)福利權(quán)利的救濟(jì)也可在權(quán)利邊界明確清晰的前提下通過對(duì)政府不作為施以合法性審查而得以實(shí)現(xiàn)，比如撫恤金的適格受領(lǐng)者有權(quán)就行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金的行為提起行政訴訟，獲得權(quán)利救濟(jì);又如工傷勞動(dòng)者因用人單位拒付工傷保險(xiǎn)賠償而有權(quán)提起勞動(dòng)仲裁，獲得權(quán)利救濟(jì)。其三，實(shí)施合理性審查。對(duì)福利權(quán)利的救濟(jì)不可避免地會(huì)涉及財(cái)政資源的重新分配問題，而財(cái)政問題對(duì)司法能力及司法權(quán)的合法性無疑構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，但是法院可以對(duì)分配措施的合理性做出判斷，比如采取的措施是否全面協(xié)調(diào)、是否具有可行性、是否有效、是否公平、是否在資源配置的優(yōu)先性安排中考慮了最急迫的需求、是否滿足了社會(huì)公眾對(duì)于資源分配過程的民主透明的期待等。其四，確定自由裁量的邊界。福利權(quán)利面臨不可訴性的最大障礙是資源的有限性，法院難以對(duì)資源分配作出強(qiáng)制性安排，但如果民生財(cái)政的實(shí)施過程中動(dòng)輒以資源的有限性為由拒絕制定或改變相關(guān)法律或其他政策措施，并將之作為自由裁量的范圍排斥司法的干預(yù)，那么，福利權(quán)利的保護(hù)將面臨相當(dāng)被動(dòng)與有限的局面。在這種情況下，法院可以對(duì)當(dāng)事人提出的合理的政策請(qǐng)求權(quán)作出回應(yīng)，要求立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)在其可利用的資源范圍內(nèi)制定合理的立法或采取其他措施。這就意味著盡管權(quán)利受制于資源的有限性有一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過程，不可能向法院主張要求即刻獲得某種利益，但是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而采取的措施卻是應(yīng)當(dāng)即刻付諸實(shí)施的，政府不得無限期延遲其福利供給的義務(wù)。立法裁量的邊界僅僅在于考慮既有資源規(guī)模條件下如何安排資源分配的優(yōu)先順序以及在分配方案之間進(jìn)行權(quán)衡比較并最終確定措施的具體內(nèi)容。

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