后布雷頓森林體系時(shí)代債務(wù)危機(jī)之國際比較*

葉玲飛 薛 莉

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

由于無法破解“特里芬難題”①，布雷頓森林體系最終崩潰，美元和黃金脫鉤，貨幣的發(fā)行失去依據(jù)，發(fā)行量大大增加?，F(xiàn)今的后布雷頓森林體系主要呈現(xiàn)兩個(gè)特征：一方面，國際資本流動(dòng)的規(guī)模加大以及頻繁程度加劇。另一方面，資源從非金融市場(chǎng)流向金融市場(chǎng)。這就導(dǎo)致亟需資金的國家在短期內(nèi)能夠迅速獲得低利率的廉價(jià)資金，實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)金融產(chǎn)業(yè)依賴度加大，空心化程度加深。[1]隨著國際形勢(shì)的變化，一些國家需要不斷轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新形勢(shì)、新要求——拉美國家擯棄了五六十年代的進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，逐步向新自由主義經(jīng)濟(jì)治理模式轉(zhuǎn)型；歐債國家為了加入歐元區(qū)，逐漸向歐元區(qū)核心國家所奉行的高收入高福利發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。彼時(shí)的廉價(jià)信貸恰好提供了轉(zhuǎn)型所需要的大量資金，誘使它們大量借貸以迅速完成轉(zhuǎn)型目標(biāo)。然而好景不長，世界經(jīng)濟(jì)周期性衰退帶來的信貸利率提高以及大量資金回流加劇了債務(wù)國的債務(wù)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)債務(wù)危機(jī)。1982年墨西哥政府宣布無法償付所欠810億美元的貸款利息，隨后巴西、委內(nèi)瑞拉、阿根廷、秘魯和智利等國也相繼發(fā)生還債困難；2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，投資者對(duì)歐元區(qū)外圍國家(Periphery Countries)風(fēng)險(xiǎn)重新進(jìn)行評(píng)估，歐元區(qū)外圍國家出現(xiàn)資本外逃，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，歐債危機(jī)亦由此爆發(fā)。

一、 拉美債務(wù)危機(jī)與歐債危機(jī)成因比較分析

拉美債務(wù)危機(jī)與歐債危機(jī)雖然是由于債務(wù)國為了完成轉(zhuǎn)型目標(biāo)，不顧償債能力大肆舉債而直接造成的，但是究其根本，還是因?yàn)閭鶆?wù)國在轉(zhuǎn)型過程中所暴露出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式弊端沒有得到及時(shí)解決而引起的。

(一)直接原因

兩次危機(jī)爆發(fā)的直接原因都是大肆舉債造成的高赤字。拉美債務(wù)國家舉借的大量外債主要投向周期長、見效慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，資金周轉(zhuǎn)困難，而且對(duì)這些項(xiàng)目管理不善導(dǎo)致了部分項(xiàng)目出現(xiàn)虧損。上世紀(jì)70年代的兩次石油大提價(jià)，使拉美產(chǎn)油國的外匯大大增加，但是增加的收入大部分是用來進(jìn)口高檔奢侈消費(fèi)品。有些國家甚至將其用于戰(zhàn)爭(zhēng)或大量購買軍火上，阿根廷1981年—1982年共花了139億美元用于購買軍火。[2]外債使用的低效率造成了拉美債務(wù)國家的高赤字，除秘魯外，1980年其他拉美債務(wù)國家財(cái)政赤字占GDP的比重均接近甚至超過了3%的上限(見表1)。同樣，歐債國家的財(cái)政狀況不容樂觀。美國次貸危機(jī)之后，歐債國家紛紛采取經(jīng)濟(jì)刺激政策來遏制經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化，大肆舉債帶來債務(wù)國財(cái)政赤字居高不下。2009年，歐債國家的財(cái)政赤字占GDP比重均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3%的警戒線(見表1)。2010年歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，希臘預(yù)算赤字占GDP比例高達(dá)13.6%，與之前希臘政府預(yù)期的12.7%相比，高出一個(gè)百分點(diǎn)，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)定的3%的上限。希臘政府向國際貨幣基金組織請(qǐng)求援助，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)立即下調(diào)希臘的主權(quán)信用評(píng)級(jí)，直接導(dǎo)致希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)。

表1 1980年拉美債務(wù)國家和2009年歐債國家的財(cái)政狀況

數(shù)據(jù)來源：1980年拉美債務(wù)國家財(cái)政赤字占GDP比重?cái)?shù)據(jù)來自《拉美債務(wù)危機(jī)和東南亞金融危機(jī)比較研究》(戴建中1999)；2009年歐債國家財(cái)政赤字占GDP比重?cái)?shù)據(jù)來自世界銀行。

(二)根本原因

拉美債務(wù)危機(jī)和歐債危機(jī)爆發(fā)的根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在弊端。主要表現(xiàn)在：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致債務(wù)國抵抗外來沖擊的能力較弱；經(jīng)濟(jì)治理模式與經(jīng)濟(jì)基本面脫節(jié)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，國際收支惡化；宏觀調(diào)控政策失當(dāng)造成債臺(tái)高筑，償債能力下降。

首先，拉美債務(wù)國家和歐債國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。拉美多數(shù)國家實(shí)行的是以出口少數(shù)幾種農(nóng)礦產(chǎn)品為主的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式，如智利生產(chǎn)銅和硝石、墨西哥生產(chǎn)銀、古巴生產(chǎn)甘蔗、巴西和哥倫比亞生產(chǎn)咖啡、阿根廷生產(chǎn)糧食以及智利生產(chǎn)蘋果等。同樣，歐債國家的產(chǎn)業(yè)多元化現(xiàn)狀不容樂觀，希臘以旅游業(yè)和航運(yùn)業(yè)為主要支柱產(chǎn)業(yè)，這些行業(yè)過度依賴外部需求；愛爾蘭過度依賴房地產(chǎn)和建筑業(yè)；葡萄牙工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主要依靠服務(wù)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的經(jīng)濟(jì)體對(duì)外圍經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化敏感，抵御金融危機(jī)沖擊的能力較弱，容易造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。20世紀(jì)70年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致國際市場(chǎng)原材料和農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格猛跌，拉美國家出口收入銳減，國際收支嚴(yán)重不平衡，入不敷出，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。歐債國家由于沒有及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在金融危機(jī)沖擊下顯得異常脆弱，債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。 其次，經(jīng)濟(jì)治理模式與經(jīng)濟(jì)基本面脫節(jié)。拉美債務(wù)國家實(shí)行的進(jìn)口替代工業(yè)化治理模式，一方面造成國民經(jīng)濟(jì)的內(nèi)向性愈益嚴(yán)重，國內(nèi)需求增長乏力，最終導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，資源不能得到充分利用。[3]另一方面進(jìn)口替代蘊(yùn)含的“出口悲觀主義”使拉美國家的出口貿(mào)易無法獲得相應(yīng)的發(fā)展，過剩的產(chǎn)能難以轉(zhuǎn)移到國外，國際收支得不到改善，債務(wù)負(fù)擔(dān)難以減輕。[4]對(duì)于歐債國家，老齡化形勢(shì)在危機(jī)爆發(fā)前已經(jīng)很嚴(yán)峻并且趨勢(shì)在惡化。20世紀(jì)90年代以來，歐洲國家經(jīng)濟(jì)處于增長疲軟態(tài)勢(shì)，金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊歐洲經(jīng)濟(jì)，財(cái)政收入大幅度下降，財(cái)政赤字大大提高，遠(yuǎn)超出警戒線水平。歐債國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以維持高工資和高福利政策的正常運(yùn)行，養(yǎng)老、醫(yī)療和保險(xiǎn)等福利支出進(jìn)一步加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，為高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。

最后，宏觀調(diào)控政策失當(dāng)。在債務(wù)危機(jī)爆發(fā)前，拉美債務(wù)國家和歐債國家都實(shí)行雙寬松的財(cái)政政策和貨幣政策，通過擴(kuò)大在生產(chǎn)領(lǐng)域中的直接投資來刺激經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)出現(xiàn)資金缺口時(shí)，舉借外債、利用全球化的資金流動(dòng)成為最直接最有效的選擇，這種方式掩蓋了嚴(yán)重的通貨膨脹以及進(jìn)口增加和出口減少帶來的巨額逆差，進(jìn)一步削弱了償債能力。另外，由于歐元區(qū)采用統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財(cái)政政策，導(dǎo)致歐債各國沒有貨幣發(fā)行權(quán)和獨(dú)立的貨幣政策。喪失了獨(dú)立的貨幣政策制定權(quán)，意味著政府不能通過增加貨幣供應(yīng)量、降低利率來減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，只能求助于各國自身的財(cái)政政策，即通過擴(kuò)大財(cái)政赤字來刺激本國經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)，導(dǎo)致債務(wù)增大，政府產(chǎn)生信用危機(jī)，融資成本大大提高，償債能力急劇下降，引發(fā)危機(jī)。

(三)比較分析

從表1可以看出，兩組國家的赤字率都比較高，區(qū)別在于由于債務(wù)危機(jī)期間歐洲的經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)大于拉美，所以歐債國家的高赤字比拉美債務(wù)國家高很多。而拉美債務(wù)危機(jī)和歐債危機(jī)最本質(zhì)的區(qū)別在于：如果說上世紀(jì)80年代的拉美債務(wù)危機(jī)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快的背景下爆發(fā)的，那么歐債危機(jī)的爆發(fā)背景則是經(jīng)濟(jì)增長乏力以及財(cái)政收支嚴(yán)重失衡。債務(wù)危機(jī)爆發(fā)前，拉美國家經(jīng)濟(jì)一直處于高速增長的態(tài)勢(shì)，拉美國家企圖趁西方國家資本相對(duì)過剩、游資眾多、貸款利率大幅度下降的機(jī)會(huì)大肆舉借外債，以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中資金的嚴(yán)重不足。而金融危機(jī)后，包括希臘、愛爾蘭、葡萄牙等在內(nèi)的高福利成員國，經(jīng)濟(jì)長期萎靡，失業(yè)率過高、財(cái)政赤字過大，與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力脫節(jié)的高工資、高福利制度使得這些國家的財(cái)政不堪重負(fù)，并且由于沒有靈活的貨幣政策，政府不得不加大財(cái)政支出，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。[5]

二、歐債危機(jī)與拉美債務(wù)危機(jī)的影響外溢和解決方案比較分析

債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)失衡與失序。金融自由化水平提高引發(fā)虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)失衡，虛擬經(jīng)濟(jì)從為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)變?yōu)榱桉{于實(shí)體經(jīng)濟(jì)之上。資本從實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)而投向金融、銀行、房地產(chǎn)等行業(yè)，生產(chǎn)下降，失業(yè)率升高，產(chǎn)品難以同時(shí)滿足國內(nèi)和國外需求，通貨膨脹嚴(yán)重，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)失衡與失序。[6]為制止資金外流，控制通貨膨脹，政府大幅提高利率，收緊銀根，加劇了內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的失衡與失序。內(nèi)部經(jīng)濟(jì)失衡與失序伴隨著外部經(jīng)濟(jì)的失衡與失序，償債需要兌換大量的外匯，則本幣大幅度貶值，進(jìn)口成本上升，生產(chǎn)能力下降，影響出口的增加，無法創(chuàng)造足夠多的外匯償還外債，國際收支惡化，導(dǎo)致外部經(jīng)濟(jì)失衡與失序。國際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)債務(wù)國的信用等級(jí)，導(dǎo)致外資撤離及外部融資困難，加劇了外部經(jīng)濟(jì)的失衡與失序。

(一)影響外溢

兩次債務(wù)危機(jī)都給債務(wù)國帶來了一系列嚴(yán)重后果。整個(gè)80年代，拉美地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率僅為1.1%，個(gè)別年份甚至出現(xiàn)負(fù)增長，工業(yè)產(chǎn)值年增長率只有0.5%，人均收入下降了10%。通貨膨脹率更是持續(xù)攀高，1990年部分國家通脹率高達(dá)2000%以上。惡性通貨膨脹使拉美國家無法進(jìn)行正常的生產(chǎn)與交易，出口減少，外債償還困難。拉美債務(wù)國為此付出的代價(jià)是整整“停滯的十年”或“失去的十年”。[7]同樣，歐債危機(jī)的爆發(fā)給歐債國家?guī)砹顺林氐臑?zāi)難：高失業(yè)率阻礙人們生活水平提高，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定；債務(wù)危機(jī)對(duì)歐元區(qū)的整體穩(wěn)定性也是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管歐債國家通脹率遠(yuǎn)低于拉美債務(wù)國家(見表2)，甚至部分國家出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，證明了經(jīng)濟(jì)過熱不是歐洲國家陷入債務(wù)危機(jī)的原因，通貨膨脹影響歐債國家經(jīng)濟(jì)的力度和深度有限。但是歐債國家高失業(yè)率給人民的生活水平甚至社會(huì)的穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的危害，危機(jī)爆發(fā)后，歐債國家的失業(yè)情況進(jìn)一步惡化(見表2)。與拉美債務(wù)危機(jī)相比，歐債危機(jī)的爆發(fā)使銀行業(yè)受到更直接的沖擊，嚴(yán)重影響了歐元的國際地位和歐元區(qū)的整體穩(wěn)定性，損害了市場(chǎng)對(duì)歐元的信心，對(duì)歐元區(qū)采取統(tǒng)一貨幣政策的聯(lián)盟是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

債務(wù)危機(jī)不僅影響債務(wù)國自身的發(fā)展，還影響了國際金融體系的穩(wěn)定和世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。首先，債務(wù)危機(jī)重挫全球金融市場(chǎng)。墨西哥和阿根廷難以支付借款嚴(yán)重威脅了國際金融體系的穩(wěn)定。此外，拉美債務(wù)危機(jī)也使國際貨幣基金組織、美國儲(chǔ)備系統(tǒng)以及美國和其他國家的幾百家銀行遇到了三十年以來最廣泛最嚴(yán)重的危機(jī)。而歐債危機(jī)引發(fā)了金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，進(jìn)而引發(fā)全球風(fēng)險(xiǎn)偏好大幅下降，致使信貸緊縮和融資困難，全球資金大規(guī)模地從歐洲與新興市場(chǎng)流向美國，從風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)轉(zhuǎn)入美元、美債等避險(xiǎn)資產(chǎn)，導(dǎo)致全球股市、債市、匯市大幅度波動(dòng)。[8]其次，國際貿(mào)易受挫。拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，國際投資者投資減少，投資規(guī)模急劇萎縮，導(dǎo)致債務(wù)國和債權(quán)國進(jìn)出口大幅下滑，世界進(jìn)出口貿(mào)易受挫。歐債危機(jī)帶來的歐盟需求萎縮以及貿(mào)易保護(hù)主義抬頭導(dǎo)致世界進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展嚴(yán)重受阻：作為歐盟最重要貿(mào)易伙伴的美、中等國的出口嚴(yán)重下降；歐洲對(duì)中東、北非的石油需求敞口較大導(dǎo)致中東、北非受沖擊程度較大；亞洲、北美與歐洲的貿(mào)易敞口和金融聯(lián)系較為緊密，受沖擊程度也不容小覷。[9]最后，大宗商品價(jià)格大幅下滑。拉美債務(wù)危機(jī)和歐債危機(jī)爆發(fā)后，大宗商品價(jià)格均有一定程度的下挫。大宗商品價(jià)格下降沖擊了資源出口國的經(jīng)濟(jì)增長，石油、金屬與礦物質(zhì)等大宗商品價(jià)格的下滑對(duì)中東、北非、拉美和撒哈拉以南非洲等資源型國家的出口產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。[10]

表2 拉美債務(wù)國家和歐債國家通脹率與失業(yè)率

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議網(wǎng)站(注：NA表示無法獲取的數(shù)據(jù))

(二)危機(jī)解決方案

拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，國際上提供了減輕國際債務(wù)的救助計(jì)劃，其中包括IMF救助計(jì)劃、貝克計(jì)劃以及取得較好效果的布雷迪計(jì)劃，在一定程度上緩解了拉美債務(wù)危機(jī)，但這些救助計(jì)劃不過是延長償債期，具有局限性，并沒有取得突破性的進(jìn)展。而拉美國家采取的一系列短期措施和長期措施取得了顯著效果。短期措施主要包括：壓縮公共開支，減少財(cái)政赤字；鼓勵(lì)出口，限制進(jìn)口，以改善國際收支等。長期措施包括：修改發(fā)展計(jì)劃，放慢經(jīng)濟(jì)增長步伐；實(shí)行能源多樣化措施，以避免只依賴一種能源所帶來的局限性；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門，使經(jīng)濟(jì)在部門關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定增長。[11]緊縮政策雖然在短期內(nèi)加劇了拉美的經(jīng)濟(jì)衰退，但從長期來看，惡性通貨膨脹被遏制，外債負(fù)擔(dān)減輕，緩解了債務(wù)危機(jī)的緊張局勢(shì)。

歐債危機(jī)爆發(fā)后，歐元區(qū)建立了歐盟穩(wěn)定機(jī)制，歐盟、IMF和歐洲央行等向歐債國家提供了一系列的救助措施，并取得了顯著性效果。歐盟和IMF達(dá)成的總額為7500億歐元的救助機(jī)制是歐債危機(jī)救援計(jì)劃的核心政策。7500億歐元由三部分資金組成：歐盟出資4400億以貸款、擔(dān)保方式提供給陷入債務(wù)危機(jī)的歐元區(qū)國家；歐盟金融穩(wěn)定機(jī)制提供600億歐元，用于擴(kuò)大歐盟現(xiàn)有的國際收支援助基金；IMF出資2500億歐元，并且規(guī)定貸款利率為5%，迫使成員國實(shí)行緊縮的財(cái)政政策。[12]7500億歐元救助機(jī)制的援助對(duì)象從希臘擴(kuò)展至可能陷入債務(wù)危機(jī)的其他歐元區(qū)成員國。同時(shí)，歐洲央行決定認(rèn)購歐盟成員國發(fā)行的國債，并且不設(shè)定購買規(guī)模的上限。通過國債認(rèn)購方式，可以有效地避免歐債國家出現(xiàn)融資困難或被迫接受高成本的融資。[13]一系列的救助方案較好地防范了由于歐債危機(jī)進(jìn)一步蔓延而導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，使陷入債務(wù)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)體的救助資金需求基本得到滿足，并且明顯緩解了成員國的融資壓力，降低了債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，整體而言，長期的救援體系的效果是比較顯著的。

拉美國家之所以能徹底走出債務(wù)危機(jī)的陰霾，關(guān)鍵在于拉美國家進(jìn)行了長期的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。例如，巴西在債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后進(jìn)行了一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最值得一提的是在資源配置中加入政府的調(diào)控作用。一方面，由政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方向，通過長期發(fā)展計(jì)劃，政府切實(shí)解決了醫(yī)療、住房、就業(yè)等社會(huì)問題，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，加大國家對(duì)金融的控制以及對(duì)資本項(xiàng)目的管制，確保了金融的安全性。同樣，要想從根本上化解歐債危機(jī)，必須做出長期的制度性改革。一方面，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾。加快對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的布局，構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力尋求技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)的制高點(diǎn)，培育經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。另一方面，建立以中央預(yù)算為中心的財(cái)政聯(lián)盟，解決統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財(cái)政政策之間的矛盾。對(duì)于是否需要建立財(cái)政聯(lián)盟以及預(yù)算資金怎么使用，歐債各國態(tài)度各異，難以達(dá)成一致，因此歐元區(qū)考慮建立中央預(yù)算財(cái)政聯(lián)盟任重道遠(yuǎn)。[14]

三、對(duì)治理我國地方政府性債務(wù)的啟示

眾所周知，歐債危機(jī)爆發(fā)的根本原因之一是統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財(cái)政政策之間的矛盾。表面上看，現(xiàn)在我國實(shí)行的是名義上統(tǒng)一的貨幣與財(cái)政政策，全部由中央政府制定。實(shí)際上，全國的貨幣政策是統(tǒng)一的，各地方?jīng)]有獨(dú)立的貨幣和央行。但是不存在完全統(tǒng)一的財(cái)政政策，中央政府實(shí)行的是“穩(wěn)健”的財(cái)政政策，而地方政府大部分更偏向“激進(jìn)”的財(cái)政政策。[15]我國與后布雷頓森林體系債務(wù)國家類似，都處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府作為投資型政府的角色存在，主要通過投資影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。而政府投資的資金主要來源于賣地收入和隱性的地方政府債務(wù)，最近幾年由于土地出讓金銳減，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模迅猛加大。2013年9月底，據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)估計(jì)，目前地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20萬億元。[16]2012年信用擴(kuò)張重新進(jìn)入新一輪杠桿加速上升的過程，中國整體債務(wù)率上升了16個(gè)點(diǎn)。考慮到中國與兩次危機(jī)債務(wù)國家均處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期并且債務(wù)規(guī)模龐大，兩次危機(jī)爆發(fā)的根源、危機(jī)爆發(fā)背景下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及危機(jī)解決機(jī)制等方面值得我國學(xué)習(xí)，對(duì)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范有重要的借鑒意義。

(一) 科學(xué)界定政府職能

明確政府和市場(chǎng)的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“無形的手”的積極作用，使政府職能回歸理性。政府投資在全社會(huì)投資中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，民間投資處于相對(duì)弱勢(shì)地位，所以在最大限度減少參與營利性項(xiàng)目投資的基礎(chǔ)上，要做到大部分基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)民間資本敞開大門，放手讓民間資本積極參與，把投資機(jī)會(huì)更多地讓給民間資本。對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入，政府努力做好組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作?？茖W(xué)界定政府職能決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗。

(二) 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

拉美債務(wù)危機(jī)表明只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能從根本上解除危機(jī)；歐債危機(jī)表明要想徹底化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須徹底解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的弊端。同樣，中國也不例外，如果繼續(xù)通過政府無限制舉債，低效率投資，那樣會(huì)陷入粗放式增長的老路，造成資源浪費(fèi)，增加金融風(fēng)險(xiǎn)。要防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從根源上消除隱患。一方面，要積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)推動(dòng)，逐步形成以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的產(chǎn)業(yè)多元化格局。另一方面，由主要依靠物質(zhì)資源消耗向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變；由粗放式增長向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變。堅(jiān)決反對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)上多余項(xiàng)目，杜絕地方政府官員的“面子工程”和“形象工程”。

(三)規(guī)范地方融資平臺(tái)

歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制和歐洲央行長期再融資計(jì)劃的救援體系使銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大大降低，陷入債務(wù)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)體的融資需求得到滿足。同樣，我們應(yīng)把規(guī)范地方政府融資平臺(tái)作為防范地方政府債務(wù)危機(jī)最直接的途徑，最大限度滿足地方政府的融資需求。首先，深化財(cái)政體制改革。一方面，合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，積極發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付功效。[17]另一方面，建立和完善地方稅收體系，充實(shí)地方稅種和擴(kuò)大地方稅收規(guī)模，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；其次，對(duì)資金到位情況、貸款余額、資金使用情況和償債能力等方面作全面詳細(xì)的了解和統(tǒng)計(jì)，提高地方政府融資平臺(tái)的信息透明度。最后，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)和創(chuàng)新型融資工具的監(jiān)督管理。一方面，必須完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格監(jiān)督管理地方政府的擔(dān)保行為。另一方面，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目資金的撥付管理，不斷完善政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度。

(四)及時(shí)清理銀行不良資產(chǎn)

2013年將迎來償債高峰期，眼前亟待解決的是銀行不良資產(chǎn)的清理問題。首先，政府應(yīng)積極介入。政府在處理國有銀行不良資產(chǎn)時(shí)應(yīng)承擔(dān)較大的資金責(zé)任，須注入較大規(guī)模的財(cái)政資金。其次，成立專門的不良資產(chǎn)清理機(jī)構(gòu)。歐債危機(jī)后，西班牙等國政府著手清理銀行業(yè)系統(tǒng)，建立“壞賬銀行”吸收不良房地產(chǎn)貸款，并取得了一定效果。我國臺(tái)灣地區(qū)正在籌劃建立類似的處理機(jī)制。[18]最后，對(duì)于銀行本身來說，短期內(nèi)要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，控制壞賬的增加；在中長期，改革當(dāng)前金融體制，鼓勵(lì)非國有銀行的發(fā)展，發(fā)展銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

注釋：

①1960年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·特里芬提出“由于美元與黃金掛鉤，而其他國家的貨幣與美元掛鉤，美元雖然取得了國際核心貨幣的地位，但是各國為了發(fā)展國際貿(mào)易，用美元作為結(jié)算與儲(chǔ)備貨幣會(huì)導(dǎo)致流出美國的貨幣在海外不斷沉淀，對(duì)美國來說就會(huì)發(fā)生長期貿(mào)易逆差；而美元作為國際貨幣核心的前提是必須保持美元幣值穩(wěn)定與堅(jiān)挺，這又要求美國必須是一個(gè)長期貿(mào)易順差國。這兩個(gè)要求互相矛盾，因此是一個(gè)悖論?！边@一內(nèi)在矛盾稱為“特里芬難題(Triffin Dilemma)”。

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