警務信息資源共享的影響因素：理論模型與作用機制

謝曉專，張培晶，宋 強

（中國人民公安大學，北京 100038）

信息，具有天然的共享特性。如蕭伯納的名言：“你有一個蘋果，我有一個蘋果，我們彼此交換，每人還是一個蘋果；你有一種思想，我有一種思想，我們彼此交換，每人可擁有兩種思想?！保?］信息亦同此理，用一條信息交換一條信息彼此得到的是兩條信息，信息共享將使參與共享的主體獲得多倍收益。然而，這只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實的信息資源建設與管理活動中，共享是有條件的，而且，現(xiàn)實生活中更常見的情況是：信息共享壁壘嚴重。2004年美國“9·11”獨立調查委員會的報告指出，大量事實證明，由于作為美國國家情報系統(tǒng)中的三大超級情報機構的中央情報局（CIA）、聯(lián)邦調查局（FBI)和國家安全局（NSA），對所掌握的情報缺乏有效的溝通和情報共享機制，無法把分散在各情報部門的情報聯(lián)系起來綜合判斷，因此錯失了本可能阻止“9·11”恐怖事件發(fā)生的多次機會［2］。我國西藏“3·14”事件、新疆“7·5”事件，還有一些重大系列刑事案件偵破過程中，各地區(qū)各警種獲取了有關的征兆與苗頭信息，但因信息分散無法及時匯集共享和綜合研判，失去防范處置先機，導致危機事件或重大案件發(fā)生。上述例子以慘痛教訓告訴世人一個簡單的道理：信息分散而不能共享，難以加工出情報，情報主導警務無法實現(xiàn)；共享是信息資源價值最大化的基本前提。是什么原因導致信息整合共享不夠？哪些因素影響和左右信息共享的范圍與程度？具備什么樣的前提條件，才可能讓共享成為現(xiàn)實呢？回答上述問題的關鍵在于識別影響信息共享的因素。本文擬以警務信息資源共享建設為例，嘗試探討與回答上述問題。

一、信息資源共享影響因素研究綜述

1996年Dawes基于一個實證調查，提出了跨部門的信息共享模型，該模型認為預期利益與風險、共享經驗與教訓，以及指導方針、政策與管理框架，是信息共享的核心要素，并指出信息共享的四個障礙因素：（1）技術障礙，如硬件軟件不兼容、數據結構不一致；（2）組織障礙，如人員與機構能力的缺失；（3）組織間的障礙，如部門利益壁壘；（4）政治障礙，如出于保護組織的自由裁量權以及地位的需要等［3］。

2001年，Landsbergen和Wolken在Dawes模型的基礎上，提出了政府信息共享的基礎架構模型，該模型認為影響政府信息共享的關鍵因素有三個層次：（1）Dawes提出的跨部門信息共享理論模型所涉及的各種因素；（2）支持信息共享的基礎構架，包括技術的、組織的互操作政策框架；（3）法律、管理、政策以及信息共享方法的綜合運用［4］。

Pardo等人研究發(fā)現(xiàn)以下四個方面的因素影響信息共享：（1）技術，包括標準、元數據、平臺、應用程序的互操作性、知識本體、數據質量屬性以及其他；（2）組織因素，包括業(yè)務、決策過程及其需求調整；（3）組織間的因素，包括組織間關系的產生與維護、協(xié)商進程、承諾、信任的建立、風險的削弱、資源沖突的解決以及其他因素；（4）政治因素，包括授權合作與共享的法律、計算成本與收益的經濟模型等［5］。

Gil-Garcia等人認為，政府信息共享與集成的主要障礙可分為技術、組織、政治和法律等方面：（1）技術性層面，主要有互操作性、數據標準、具體技術應用等因素，如硬件和軟件不兼容，數據庫結構不統(tǒng)一；（2）組織層面，如組織目標錯位，組織文化和理念的沖突，信任問題，組織決策，資金支持，時限要求等；（3）政治與法律層面，如行政和立法支持不足、法律禁止、公民隱私保護等［6］。

Jing與Pengzhu基于中國案例識別出以下影響信息共享的因素：（1）個人期望，包括預期的風險和利益；（2）組織愿景，最高管理層的支持、IT能力、成本與安全；（3）機構間的關系，包括信任和相容性；（4）高層管理機構：跨部門的合作與授權；（5）外部環(huán)境，包括法律、政策以及政治意識形態(tài)等［7］。

Estevez1等人從信息共享、經驗共享、基礎設施支持、信息戰(zhàn)略四個方面提出了信息共享的概念模型［8］。Pardo and Tayi認為影響信息集成的因素主要有領導力、信任、認知、成功的測量、組織間的關系、組織變革、管理構架等［9］。根據Gil-Garcia，Pardo and Burke的觀點，跨區(qū)域、跨部門的信息資源共享有四個基本要件，即互信的社會網絡、信息分享、數據集成與互操作性的技術架構，互信的社會網絡強調信息資源管理主體層面的協(xié)調與整合，信息分享與數據集成是指信息內容的共享與集成管理，互操作性的技術構架是指信息技術平臺的整合［10］。Robert在分析“9·11”事件時指出，各職能部門間信息共享和交流機制的不健全是難以有效發(fā)現(xiàn)和阻止各種襲擊發(fā)生的主要原因，雖然美國基于國土安全戰(zhàn)略的考慮對信息共享日益重視，但在新的反恐網絡中推動信息共享存在諸多障礙：一是憲法的某些約束；二是技術上的障礙，如聯(lián)邦政府機構的通訊和信息系統(tǒng)的兼容性和互操作性的匱乏；三是官僚體制和文化方面的障礙，如組織間的不信任，或者認為信息共享之后需要承擔風險［11］。

國內，張維迎對導致互聯(lián)互通不成功的原因進行了分析，指出比技術更重要的是體制原因：首先是由于信息尋租，即政府部門利用行政管制和法律等手段來人為限制信息自由流動以維護其既得利益；其次是來自于官員自身的政治激勵，這種“你上則我不能上”的選拔規(guī)則使同級政府官員之間處于零和博弈，其最優(yōu)解是導致競爭對手之間無法形成自愿合作；第三，還涉及到一個不確定性風險的問題，當官員不知道政策長期走向如何的時候，他選擇靜觀其變；第四，“官本位”意識使得政府和相當程度的公共權力機關不能主動與公共服務對象達成切實的互聯(lián)互通［12］。

郭琪將政府信息資源共享的障礙因素歸為七個方面：一是傳統(tǒng)行政觀念和思想意識落后；二是現(xiàn)行體制下部門利益因素的制約；三是信息資源客觀分布的不對稱性；四是信息資源利用方面投入嚴重不足；五是資源共享的法制法規(guī)滯后；六是數據管理混亂；七是缺乏統(tǒng)一的信息資源管理協(xié)調機構［13］。

何振認為政府信息資源共享主要受到三個因素的制約：一是政府信息資源建設方面，如重硬件輕軟件更輕資源建設，信息流失，信息資源總量不足，信息資源結構失衡，高質量信息不多，管理不到位等；二是政府信息網絡建設方面，如網絡硬件設施空間分布失衡，過分強調保密，戰(zhàn)略規(guī)劃缺失，標準落后等；三是政府信息資源共享體制建設的制約，如現(xiàn)代與傳統(tǒng)管理體制的沖突，統(tǒng)一運行與各自為政的沖突，信息無償與有償提供的沖突，系統(tǒng)內容規(guī)劃與開發(fā)設計者的沖突等影響信息共享［14］。

山紅梅認為傳統(tǒng)行政觀念與思想認識，投入不足，信息資源分布不均，部門利益制約，數據管理混亂、法律法規(guī)滯后，缺乏統(tǒng)一的信息資源管理協(xié)調機構，是信息共享難以進行的主要因素［15］。

馬費成和裴雷將信息資源共享的障礙原因歸結為七個方面，即認識問題、管理體制問題、信息資源開發(fā)利用問題、信息資源保障體系問題、法律法規(guī)問題、人員素質問題和信息安全問題［16］。

吳曉敏和華平瀾以正在進行的人口與法人單位國家基礎數據庫的建設為例，分析出信息資源共享存在以下體制和機制上的問題：一是長久以來形成的信息資源部門所有的慣例；二是缺乏政府信息資源共享的責任主體；三是缺乏政府信息資源共享的法規(guī)和制度；四是投入與效益比低下；五是標準規(guī)范不統(tǒng)一，技術上共享困難；六是信息交換與共享的意識和驅動力不夠［17］。

胡平、甘露等人提出了影響地方政府部門間信息共享因素的理論框架。主觀層面，主要有以下因素：一是部門領導對共享的認識，包括對內部收益、外部收益、共享風險、共享成本等的認識；二是部門間的相互信任程度，包括善意感受、往來經歷、感情關系、了解程度等；三是推動信息共享的動力，包括規(guī)劃要求、滿意程度、外部壓力、業(yè)務需求等?？陀^方面，主要涉及硬件水平、人員資金、政策法規(guī)、領導支持等支持信息共享的資源［18］。

查先進認為，我國在推行電子政務信息共享的過程中存在以下障礙：傳統(tǒng)的行政體制與管理模式、信息技術及其標準化和規(guī)范化、信息安全與保障、法制建設［19］。周瑩認為信息共享重點障礙主要有經濟障礙、體制障礙、法律障礙、標準化障礙、安全 障礙［20］。黃萃指 出政府數字信息共享的管理障礙可歸納為部門利益、交換成本、數據管理混亂、傳統(tǒng)政治激勵四個方面［21］。王芳認為，政府信息共享的障礙主要表現(xiàn)在四個方面：信息是部門權力的表現(xiàn)形式之一，信息是部門政績的表現(xiàn)形式之一，部門壟斷的稀缺信息具有市場價值，并且信息共享還存在技術上的限制與法律保障的不足。歸根結底，政府信息共享障礙的根本制約在于利益因素，具體表現(xiàn)為信息租金［22］。還有一些學者認為影響信息共享的更深層原因在于內在需求的缺乏，如果不從內在需求上解決問題，政府信息資源共享的問題就很難解決［23］。

上述研究成果分散，各個共享模型或多或少地遺漏了一些重要的影響因素，對信息共享障礙的解釋力有限。而且，大多數研究成果是通過理論推導出來的假設，并沒有經驗實證驗證。本文擬綜合上述合理的觀點，形成更為全面的影響信息共享因素集，并通過經驗調查與分析的方式來進一步確認其具體內容及作用機理。

圖1 影響信息資源共享的因素模型

二、影響警務信息共享因素綜合理論模型的構建

在總結梳理上述研究成果的基礎上，本文將影響信息資源共享的因素歸納概括為“政治、觀念、利益、需求、組織、管理、技術與保障因素”8大類32子項，從而構建起影響警務信息共享的理論模型如下，見圖1。

（一）政治因素

警務信息資源廣泛涉及國家安全、政治穩(wěn)定與社會公共安全，亦事關政黨、組織與社會公共安全利益，相比一般的信息，更具有政治性、敏感性。本文提出以下假設：（1）共享、互惠、民主、法治、公共服務、安全保密的傳統(tǒng)與理念影響信息共享；（2）授權合作共享的法律政策與免責條款、法律禁止與隱私保護條款影響信息共享；（3）保護政治地位與權力的需要影響信息共享。

（二）觀念因素

觀念是人們在實踐當中形成的各種認識的集合體，本文提出以下假設：（1）各級領導與全體民警對信息共享動力、壓力、利益、風險等的認識程度，是影響警務信息資源共享的主觀要素，決定著信息資源共享決策與行動；（2）決策管理層在認知的基礎上對信息共享的愿景、實施方案、職責權限等達成的共識，影響信息共享的決策與實施；（3）領導決策管理層執(zhí)政觀念的更新與管理意識的變革，影響信息共享的決策與實施。

（三）利益因素

預期的收益、預期的風險、共享的成本以及資源貢獻不均衡狀態(tài)下的補償機制，深刻影響著信息共享，具體包括：（1）預期的收益，主要包括提升政績、形象、地位、輿論評價與滿足決策需求、業(yè)務需求方面的收益；（2）預期的風險，主要包括政治風險，信息安全與泄密風險，組織或個人權力喪失的風險，組織或個人在工作體系中相對地位降低的風險；（3）共享的成本，主要包括信息共享所需的人財物的投入，信息共享過程中組織或個人價值、地位、權力的喪失等成本；（4）資源貢獻不均衡狀態(tài)下的補償獎勵機制，即當信息共享各方主體貢獻的信息資源嚴重不均時，是否能夠根據貢獻率給予相應的獎勵或補償。

（四）需求因素

需求是信息資源共享的內在動力，具體包括：（1）決策需求，即警務決策與警務管理工作中對信息的需求；（2）業(yè)務需求，即打擊、防范與制止違法犯罪等工作中的信息需求；（3）外部需求與壓力，包括社會公眾對社會治安環(huán)境的期望攀升，公安機關各部門之間競爭的壓力，外部輿論與社會評價的壓力；（4）歷史經驗，信息共享成功的經驗與曾帶來的利益，以及失敗的教訓會對信息共享產生較大影響。

（五）組織間關系

組織之間的關系影響信息共享，具體內容包括：（1）績效考核與競爭機制，即是否將信息共享貢獻量納入組織的政績與績效，以及組織之間的競爭機制對信息資源共享具有重要影響；（2）組織之間的沖突關系影響信息共享；（3）組織之間了解的程度、信任關系、合作經歷與情感關系影響信息資源的共享；（4）組織之間是否協(xié)商溝通并達成合作與共享的協(xié)議，以及協(xié)議的內容在一定程度決定著信息共享的范圍與程度；（5）組織之間交流合作與共享的歷史、經驗對于后續(xù)的信息交流與共享具有舉足輕重的影響。

（六）管理因素

管理因素是影響信息資源共享的關鍵因素，本文提出以下假設：（1）頂層設計與戰(zhàn)略規(guī)劃，即是否有自上而下的推進共享的戰(zhàn)略規(guī)劃要求，是否出臺支持信息共享的指導方針與政策，影響信息共享全局；（2）決策管理層對信息共享的重視、支持與推動，以及決策管理層的領導力及資源整合協(xié)調能力，是實現(xiàn)信息資源整合共享的重要因素；（3）統(tǒng)一的信息資源整合共享規(guī)劃管理機構及其領導力與執(zhí)行力，是推進信息資源共享的重要因素；（4）執(zhí)行層的執(zhí)行力及跨部門協(xié)作協(xié)調能力，是推進部門間信息資源共享的重要因素；（5）基于共享的管理構架，包括推進信息資源共享的機構設置、制度與文化建設等，是推動信息資源共享的關鍵要素；（6）基于共享的激勵機制，包括對組織與個人的考核激勵，是推動信息資源共享的重要動力；（7）原有的數據管理基礎，在一定程度上影響信息資源的整合共享。

（七）技術因素

技術與平臺是信息資源共享的物質載體與基礎條件，在信息資源共享戰(zhàn)略中，以下因素可能直接影響信息資源共享的效果：（1）IT能力與基礎設施支持是信息資源共享的基本條件；（2）共享兼容的硬軟件平臺是信息資源共享的基礎條件；（3）數據、平臺、應用程序與標準的互操作性是信息資源共享的前提；（4）技術研發(fā)運行維護能力是信息資源共享的重要條件。

（八）保障因素

人財物的投入以及信息安全保障因素也對信息共享有重大影響，包括：（1）圍繞信息資源共享所投入的人力、物力、財力等影響信息資源共享；（2）信息網絡安全保障，尤其對隱私與國家秘密的保護，網絡與系統(tǒng)安全的保障，影響信息資源共享。

此外，不同領域、不同政府部門信息資源共享制約因素具有共性的同時，也必然存在個性差別。因此，圖1所構建的理論模型僅僅是一種假設。在實踐工作中這些因素是否對警務信息資源的共享有影響，影響程度如何，以及影響如何發(fā)生等問題有待進一步調查分析和求證。

三、影響信息資源共享諸因素作用機制

調查發(fā)現(xiàn)：利益因素和管理因素是制約我國公安機關信息資源共享最為突出的因素，保障（人財物投入與安全保障）、技術與觀念方面的問題也是比較突出的阻礙因素，而政治因素、組織關系、需求因素等對信息共享有一定的影響，但不是那么明顯。這意味著我國警務信息資源共享戰(zhàn)略的推進，要著重從利益平衡機制入手，通過創(chuàng)新管理手段，推動警務信息資源共享。此外，在推進共享的過程中，要解決人財物以及安全保障問題，并加強技術平臺與共享觀念的建設。

（一）利益因素作用機制

幾乎所有文獻和被調查者都認為信息資源的整合共享有利于情報主導警務戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，有利于本地區(qū)、本部門開展各項工作。但在實際工作中又往往對信息資源共享抱有消極態(tài)度。這是為何呢？主要原因是缺乏平衡各方利益的有效機制。信息是一種重要的資源，意味著權力與利益，對其進行整合共享，實質是各部門、各警種、各地區(qū)將自己的勞動成果，將原來屬于某部門、某地區(qū)、某些人掌握的信息權益進行分享，不可避免地會剝奪某些地區(qū)、某些部門、某些官員的政治利益，尤其是信息資源豐富者的利益，因此，他們在主觀意愿上不愿意共享，行為上會以各種理由和手段來阻礙信息資源共享的進程。具體說來，這些利益因素主要有以下幾個方面：

1.信息資源共享本身需要大量的人財物的投入

信息的采集、獲取、錄入、更新、維護，都是大量警力、設備、資金投入的成果。進行信息資源共享，意味著信息格式、信息技術平臺的標準化，各類數據庫需要重建，基礎設施平臺需要重新開發(fā)設計，或者需要進行系統(tǒng)兼容中間件的開發(fā)，這些工作均需要大量人力、物力和資金的投入。如果各主體進行信息資源建設的付出在共享中得不到應有的補償，共享計劃難以推行。即便推行，也可能打擊一些地區(qū)、單位和部門信息建設的積極性，而傾向于在共享中坐享其成。

2.共享主體擔心在共享過程中部門或個人利益會受到損害

各個主體擔心自己的信息資源一旦被共享，某些權力就可能會喪失，本部門的重要性就體現(xiàn)不出來。而且，信息共享需要承擔一定的風險，訪談發(fā)現(xiàn)，部分被調查者認為共享是一件“吃力不討好”的事情，存在諸多的風險需要防范，這些風險主要有：一是存在信息被竊取和盜用的可能性；二是在信息分享使用過程中，可能出現(xiàn)非法使用的情況，而這不在資源所有者的掌控范圍，但濫用帶來的違法成本可能部分地為信息資源的輸出部門負責人來承擔。

3.“條塊結合，以塊為主”的體制在一定程度制約了信息資源的共享

從橫向來看，不同地區(qū)、不同警種擁有不同的信息資源，對于各地區(qū)、各警種而言，信息資源的壟斷意味著權力的壟斷，信息資源共享意味著一些權力的喪失，隨之會失去由信息權益帶來的“灰色收入”與地位。由于權力結構的金字塔形狀，橫向各地區(qū)、各警種之間沒有領導與被領導的關系，橫向信息共享困難重重。

4.“你上我下”的考核評價與競爭機制的負向作用

如張維迎所言，“你上則我不能上”的選拔規(guī)則使同級政府官員之間處于零和博弈［13］11，信息搜集的數量、質量在系統(tǒng)中的排名與其在本單位的績效、地位、利益分配息息相關，基于此種考核評價機制，極易滋生地方保護主義和部門保護主義，為了維護本部門或本地區(qū)的利益，天然地存在壟斷信息資源的傾向。典型的例證是：利益的驅動使得部分地區(qū)公安機關不僅掌握的情報線索在自己無力偵辦的情況下不及時通報，甚至在協(xié)助其他地區(qū)的公安機關辦案時，也存在著互相封鎖情報的情況。

5.信息資源分布不均帶來的共享困境

由于各參與共享的部門和單位所擁有的資源基礎存在著較大的差異，在信息資源共建共享中，“輸入”和“輸出”的情況也差別很大。顯然，信息資源基礎薄弱的公安機關在信息共享中得到的收益比較大，而資源豐富的部門則在共享中付出會大于收益。這種付出與收益不平衡的狀況，如果沒有相應的利益補償的均衡機制，必然會使一些公安機關失去參與信息資源共建共享的動力。

簡言之，信息資源共享背后隱藏的是利益重新分配。在信息資源的整合過程中，不可避免地會觸動現(xiàn)有的權力結構和既定的利益格局。各部門為了各自利益的最大化要么不斷強化自身在共享機制中的地位和作用，要么有意識地抵制或排斥共享機制的運行［24］。就目前看來，我國公安機關尚缺乏強有力的利益平衡機制來促使各地區(qū)、各部門之間的信息資源實現(xiàn)最大限度的共享。

（二）管理因素作用機制

部分文獻以及被調查者認為，缺乏自上而下的、統(tǒng)一的、強有力的規(guī)劃、領導、協(xié)調以及政策規(guī)范體系是當前警務信息資源整合共享難以推進的重要原因。筆者分析其作用機制大體如下：

1.警務信息資源共享戰(zhàn)略規(guī)劃缺位

缺乏自上而下的推進信息共享的戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏支持信息共享的指導方針與政策，是當前我國警務信息資源共享難以推行的重要因素。目前我國公安機關信息資源的共享主要有以下幾種模式：一是根據公安部要求全國范圍的共享，這一共享模式是目前公安信息資源共享的主要形式之一，但共享層次較低，主要以各大資源庫基礎信息的共享為代表，這些信息內容只是基礎性的靜態(tài)數據，而在社會治安與犯罪防控上需要動態(tài)數據的支持才能充分發(fā)揮價值。二是根據地區(qū)之間達成的信息資源定期交換和共享的合作協(xié)議進行區(qū)域性的信息共享與警務合作，例如，2010年，江蘇、浙江、安徽、上海四地公安經偵總隊在上海正式簽訂《蘇浙皖滬三省一市公安經偵區(qū)域警務合作框架協(xié)議》，內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江四省區(qū)公安機關建立的東北地區(qū)警務協(xié)作機制，北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、山東七省區(qū)市在京簽署《環(huán)首都七省區(qū)市區(qū)域警務合作機制框架協(xié)議》，嘗試通過建立范圍更廣、層次更深的常態(tài)化、規(guī)范化、信息化警務合作機制，形成全面的、一體化的警務合作，以有效維護良好區(qū)域社會治安環(huán)境［25］。在這種資源整合共享模式下，各地區(qū)根據實際需求，進行磋商洽談，通過協(xié)議的方式進行警務合作與信息資源共享，靈活機動，由于相互之間有合作的需求，有內在的驅動力，共享和協(xié)作的范圍大，共享的資源相對較多。然而，在實踐中，各地區(qū)在合作中基于地方利益和條塊分割，無法實現(xiàn)無縫合作，信息資源共享程度依然有限，共享與合作的方式主要是開放部分的信息資源庫和通過協(xié)查的方式來實現(xiàn)，而且，達成合作的地區(qū)也非常有限，尚未形成普遍的共享與合作態(tài)勢。由于缺乏至上而下的統(tǒng)一領導、規(guī)劃和協(xié)調，缺乏指導和規(guī)范信息共享的法律、方針與政策，全國警務信息資源的共享停留在比較低的層次，各地區(qū)、各部門、各警種之間通過協(xié)議的方式建立合作共享關系，由于各主體往往站在本部門的利益角度思考問題，難以達成具有惠及整個公安工作的信息共享協(xié)議，全面而深入的警務信息資源共享無法實現(xiàn)。

2.精細化與標準化管理不足

我國公安機關對信息資源缺乏精細化與標準化管理，各地區(qū)警務信息資源建設不能一盤棋，各自為政，呈現(xiàn)百家齊放的態(tài)勢。第一，信息系統(tǒng)平臺建設和互通缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和政策性指導。各地區(qū)、各警種、各部門根據自身特點或需要出發(fā)，或外包給不同的IT公司，或依據不同的標準自行開發(fā)系統(tǒng)平臺，系統(tǒng)之間缺乏統(tǒng)一的標準、規(guī)范和兼容性，形成了眾多分散、異構、相互封閉的信息資源系統(tǒng)，難以有效地實現(xiàn)信息共享，形成“信息孤島”。第二，信息資源管理與開發(fā)缺乏制度化、規(guī)范化的管理。部分地區(qū)公安機關領導層和工作人員對信息資源開發(fā)和利用不夠重視，尚沒有專門的情報信息機構，即使有情報信息機構，對公安信息的采集、整合、傳遞、儲存、分析和應用等過程沒有設立統(tǒng)一的標準和規(guī)范，導致各類系統(tǒng)的信息交流共享十分困難。此外，尚未形成全面系統(tǒng)的信息資源共享管理辦法，對警務信息資源共享的范圍、程度、期限、使用主體、保密要求以及監(jiān)督等缺乏詳細規(guī)定。第三，尚未形成統(tǒng)一的標準體系。標準化是各類信息資源共建共享、系統(tǒng)互聯(lián)互通、情報業(yè)務協(xié)同的基礎，它包括數據標準、數據庫、系統(tǒng)接口、通信協(xié)議、系統(tǒng)結構等一系列技術標準規(guī)范與內容格式標準規(guī)范。在我國公安信息化建設過程中，由于缺乏宏觀規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調，導致各地區(qū)、各警種的業(yè)務系統(tǒng)建設和實施數據管理系統(tǒng)的階段不同、技術多樣，各業(yè)務系統(tǒng)的數據標準和系統(tǒng)結構是互相獨立的，數據重復建設的情況不同程度地存在，各業(yè)務系統(tǒng)“信息孤島”現(xiàn)象嚴重。

3.領導力與執(zhí)行力不夠

決策層的領導力與管理層執(zhí)行力也是影響信息共享的關鍵要素。由于信息資源共享的過程涉及各部門利益、權力、地位的變化，必然存在各種影響共享的阻力。因此，決策管理層的決心、領導力、執(zhí)行力與利益平衡協(xié)調能力，在一定程度上決定著信息共享戰(zhàn)略的成敗。

4.信息資源共享制度與文化建設薄弱

推進信息資源共享的制度與文化建設，是推動信息共享的至關重要的因素。正如研究者所指出的，政府信息共享障礙的根本制約在于利益因素，具體表現(xiàn)為信息租金，因此，需要設計相應的激勵機制來鼓勵其共享。考慮到政府部門及信息機構的行政權力特征，需要立法禁止信息租金，強制進行信息共享［26］。根據斯蒂芬·P·羅賓斯的觀點，組織文化是組織成員共有的價值和信念體系，這一體系在很大程度上決定了組織成員的行為方式，它代表了組織成員所持有的共同觀念［27］。人是構建情報系統(tǒng)的主導，缺失和諧、人性化的情報共享文化，人就會失去積極性、主動性和創(chuàng)新性，就談不上信息的交流、共享與傳播。可見，警務信息資源共享，離不開考核激勵制度與共享的組織文化的驅動。

（三）保障因素作用機制

我國公安機關在信息化基礎設施與平臺建設方面的人財物投入是很大的，然而，公安機關自身缺乏足夠的技術研發(fā)能力，主要依靠外包策略實現(xiàn)技術研發(fā)和平臺架構，在實際運作中，公安機關的實際需求與企業(yè)研發(fā)人員所理解的需求往往存在偏差，系統(tǒng)平臺功能的適用性存在問題；在后期的升級與維護過程中，又存在成本高昂的問題。同時，信息安全問題與傳統(tǒng)的保密觀念也是制約我國公安機關信息資源共享的重要障礙，病毒、木馬、間諜軟件等安全問題以及國家秘密、商業(yè)秘密、公民隱私信息泄露的隱患，使得公安信息的廣泛共享具有巨大風險。此外，深植行政長官心中的傳統(tǒng)觀念——“不求無功，但求無過”這一保守的理念依然或多或少地影響著信息資源共享的前進步伐。

（四）技術因素作用機制

對警務信息系統(tǒng)與網絡應用平臺的整合是信息資源共享的硬件基礎。金盾工程建設為警務信息資源共享提供了可能。然而，各地公安機關各自為戰(zhàn)，根據自身需要開發(fā)各類應用系統(tǒng)平臺與工具，由于技術標準、數據標準不統(tǒng)一，各類數據庫、應用系統(tǒng)與網絡平臺的整合存在巨大障礙。各地信息化建設在資源層和應用層“條塊分割”、“各自為政”，而且追求“短、平、快”的急功近利傾向嚴重，在缺乏有效長遠規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的技術標準與數據標準，未有深入的需求調查分析的情況下，急著上系統(tǒng)，急著采集和錄入數據，各類新建的應用系統(tǒng)成為一個個“信息孤島”，加上基礎數據管理混亂，沒有互操作性的底層技術構架與數據標準，給系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通與信息資源的整合共享留下難題。

（五）觀念因素作用機制

決策者與執(zhí)行者對信息共享的認識和觀念，尤其各級公安機關、各警種、各部門的決策管理者就信息共享達成共識的程度決定著共享的范圍與程度。具體說來，公安機關各級領導及民警的利益觀、安全觀、共享觀與共識的偏差制約著信息共享。各地區(qū)、各警種、各部門普遍存在地方主義與部門利益觀念，思想上認為，把自己通過大量投入獲取的信息資源與其他地區(qū)、其他部門、其他警種進行共享，會危及本地區(qū)、本部門、本警種的利益，喪失自身的優(yōu)勢地位。在傳統(tǒng)的情報保密意識與理念的主導下，各地區(qū)、各警種、各部門的領導人擔心信息資源共享后的安全風險問題，不敢進行大規(guī)模、大范圍的信息共享，甚至人為地進行分隔與保密。部分領導對信息共享帶來的利益與好處還缺乏深刻的認識，只看到了可能泄露情報的風險而忽視共享帶來的利益，缺乏強大的推動共享的內驅力。即便高層決策指揮者意識到信息共享的重要性并試圖推動信息共享，但若各層級、各警種的決策管理者未就信息共享問題達成共識，信息共享的推進必將阻力重重，最終可能導致共享計劃破產。

（六）政治因素、組織因素與需求因素

鮮有民警考慮到信息共享中政治因素的影響，但提及該因素時，大部分被調查者認為政治因素對信息共享有一定的影響，尤其出于維護政治地位與權力的需要，對信息共享的阻礙作用很大。

組織因素方面，被調查者認為，部門之間的關系有一定影響，但不是那么明顯，只要頂層設計合理，各部門的領導決策層能達成一定程度的共識，部門之間信息資源整合共享沒有問題。

調查發(fā)現(xiàn)，經過近十年情報信息主導警務戰(zhàn)略思想的推廣，各級公安機關從領導到普通民警在公安信息化過程中也嘗到了運用情報信息的甜頭，因此，對信息資源整合共享的需求是顯性且強烈的，只是這種驅動力在其他阻礙因素面前發(fā)揮的作用有限，推動警務信息資源共享尚任重道遠。

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