對有效治理安全事故的思考與建議

古有沂

（江蘇建發(fā)建設項目咨詢有限公司，江蘇 南京 210001）

近年來，全國建設領域的安全生產形勢一直處于嚴峻的態(tài)勢之下。加大對建設領域施工的安全生產管理，是各級政府主管部門一項絲毫不能放松的職責。為此，上上下下(從中央到各省、市、甚至縣、區(qū)級政府主管部門)，前前后后出臺了無數的紅頭文件，以加強對安全生產的管理和監(jiān)督，包括各種各樣的處罰。實事求是地說，貫徹這些文件，還是達到了一定的效果，取得了一定的成績。但是，全國的安全生產形勢并未從根本上得到扭轉，恐怕也是不爭的事實。

要究明原因是一項龐大的課題(或話題)。筆者在此無意于進行詳細的闡述(也不是本文的重點內容)，但總感覺目前不少發(fā)文或者說采取的管理措施，有悖于建設領域的根本大法《中華人民共和國建筑法》，給人的印象是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，甚至讓人認為安全生產事故是由監(jiān)理不慎而造成的。因為大量的文件有理無理地都往監(jiān)理身上引，無形中如一道道緊箍咒，套在監(jiān)理的頭上；一旦發(fā)生安全事故，信手拈來念念此咒。監(jiān)理行業(yè)充滿了怨聲載道、叫苦不迭之聲。監(jiān)理從業(yè)人員特別是總監(jiān)，每日猶如走在高空鋼繩之上，隨時都有各種危險發(fā)生。即：隨著安全事故的發(fā)生而一并受到處罰，甚至入獄服刑。產生這種亂象的根本原因之一就是，這些文件或者說是政策以及隨之而來的治理措施，其中不少都未能從根本上治理安全生產領域內事故的發(fā)生，或者說未能從安全事故發(fā)生的根本原因上采取治理措施。

1 發(fā)生安全生產事故的根本原因

1.1 資金不到位

資金不到位，或者說，真正投入到工程中的資金較少，甚至是很少。目前建設領域內，不少業(yè)主甚至包括一些政府項目，都要求施工單位以墊資為前提承包工程。一旦資金鏈斷裂，則險象環(huán)生。這是明擺著的事實。因為這樣一來，其結果必然是業(yè)主無資金支付工程款；而施工單位一般情況下，也到了山窮水盡的地步。施工即使有錢，但為了避免更大的風險也不肯再繼續(xù)投入。于是理直氣壯地撤走精良的施工隊伍和設備，僅留下一些技術素質低下、支付成本較低的二流人員應付工程。在這期間，由于無資金投入，加之引起的管理松弛，是極易發(fā)生事故的。所以說，經濟是基礎。一項工程沒有足夠的資金保證，很容易發(fā)生多米諾骨牌效應，一牌倒下滿盤皆倒。在這種情況下，工程現(xiàn)場的各方，包括業(yè)主、施工、監(jiān)理等單位的管理班子，實際上都是在走鋼絲。一旦發(fā)生安全事故，必究這些人的責任。

1.2 總承包責任制下的層層分包

目前總承包制是我國建設領域從上到下認可的一種合法和推行的責任制。但是目前的現(xiàn)狀是，大多數工程在這種合法的外衣下，真正承包工程的，也不知經過幾次分包或掛靠了。工程現(xiàn)場雖然有一套所謂總承包體制的管理班子，但卻無真正的人事權和財權；而真正把握有各種生殺大權的，往往是躲在背后的所謂分包的小老板或勞務公司的經理級人物。由于實行的是總承包制，所以這些人沒有一個合法的地位來讓他們站到工程現(xiàn)場的指揮前臺。工程建設的質量好壞與安全與否，與他們的幕后操控是密切相關的。如果發(fā)生安全事故，他們才是事故的真正責任人。

再延伸下去說一點，即一項工程的造價是通過對圖紙按工程定額預算出來的，基本上是固定的。但就這一經過多層分包的固定的造價，試想現(xiàn)場真正施工的單位能得到多少？在眼下到處都是唯利是圖的氛圍下，必將導致偷工減料、搶工期等現(xiàn)象的發(fā)生；因而發(fā)生各種各樣的質量、安全事故是不足為怪的。僅僅依靠監(jiān)理是管不過來的。即使是現(xiàn)場的所謂總承包制的管理班子，恐怕想管也是管不住的。上述就是實行所謂的總承包制的兩點弊端，因而也為工程安全生產帶來了隱患。

1.3 施工現(xiàn)場勞動力技術素質低下

目前，全國的絕大多數施工單位現(xiàn)場操作的一線工人，基本上都是來自農民工，或是來自貧困地區(qū)的失業(yè)青、壯年。他們往往文化水平低，基本未進行崗前培訓，由包工頭招聘來后就直接上崗作業(yè)(特殊工種因必須持證上崗，稍好一些)。設想一下，施工現(xiàn)場大多數都是這樣的人在施工，他們不看圖紙、不懂規(guī)范、不懂各種施工操作技術規(guī)程和施工質量標準，更無安全意識和經驗。不出這樣或那樣的質量、安全事故，那是僥幸；發(fā)生了事故、也就沒有什么可大驚小怪的了。指望監(jiān)理現(xiàn)場監(jiān)管、檢查而施工單位不配合，想管也管不了，僅靠監(jiān)理的旁站和平行檢驗等，也達不到對監(jiān)理提出這些要求的人的目的。

2 治理安全事故的建議

上述三條是造成安全生產事故多發(fā)的最根本且最主要的原因。要想從根本上扭轉安全生產形勢，就應該從這三條著手，進行根本性的治理。上述三條中的前兩條屬建設領域中帶有根本性的大政方針性的問題。如何完善并能克服或消除本文中所提到的弊端，當屬相關主管部門考慮的事。本文不在此贅述。僅就第三條筆者提出建議，供有關部門和同行參考。

(1)大力加強對施工一線的操作人員(絕大多數農民工)的技術知識和操作能力的教育與培訓。這項工作要做得實實在在。不能僅從經過了某某培訓班的多少課時的學習、取得了一個什么證書就算完事了，而是要經常不斷地考核，真正做到憑技術等級上崗。如果哪天建筑工人也要考試上崗能成為現(xiàn)實，則建筑行業(yè)施工人員的素質將大大提高。為此，加大投入教育工人的成本和力度，是改變目前低下的施工甚至是無知操作的最基本的手段，包括安全生產領域。各級主管部門應該意識到這一點。

(2)加大向一線的施工人員進行法制教育的力度。要讓所有上崗的工人都牢牢記住，你所做的一切，都應承擔著工程的質量、安全以及自身的安全責任。國家的建筑根本大法《中華人民共和國建筑法》明明白白地寫著：“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責”(第四十五條)，并要求：“建筑施工企業(yè)必須依法加強對建筑安全生產的管理，執(zhí)行安全生產責任制……”(第四十四條)。這兩條充分說明：“誰生產，誰負責安全”，即施工單位是安全生產的責任主體。因此，將施工單位的安全責任制落實到具體的責任人，即企業(yè)領導(含現(xiàn)場管理人員)和一線的操作人員。筆者認為，目前的安全生產事故的發(fā)生，大多數都與操作人員(農民工)的無知、蠻干、偷工減料以及毫無安全意識有關。例如：“進入施工現(xiàn)場必須戴安全帽”、“高空作業(yè)必須系安全帶”，是安全生產的最基本要求；但是他們就是不戴安全帽，不系安全帶。這一現(xiàn)象，比比皆是。真的發(fā)生事故了，這些人反而沒有責任；事故者的家屬一鬧，就照樣賠錢、以息事寧人。而承擔責任的人，反而是施工單位的領導，甚至是監(jiān)理。比如要求一線的操作人員嚴格按安全操作規(guī)程施工，嚴格按圖、按施工方案施工，按規(guī)范操作；否則,如發(fā)生各類事故，不但得不到賠償，還要承擔相應責任。如此，則安全事故的發(fā)生率將會大大地下降。這是治理安全生產事故高發(fā)的根本途徑之一。上海靜安區(qū)11.15 特大火災事故，如果將引起大火的電焊工(違反操作規(guī)程)同樣繩之以法的話，則必然會在施工人員中引起不小的震動；會迫使他們施工(或操作)時，自覺地意識到自己所做的一切，不能由著自己怎么方便怎么來。否則一旦發(fā)生事故，是要承擔責任、甚至是法律責任的。這樣一來，全國建設領域的施工人員，人人頭上都有這樣一個緊箍咒，他們就會自覺地，小心謹慎地進行著施工，壓在施工現(xiàn)場的施工單位管理人員和監(jiān)理人員身上的擔子，則可以有所減輕。所以說，建議政府的各相關部門，轉移一下工作重點(或是改變一下治理安全事故的工作思路)，切實加大、加強對施工人員的安全法制教育。這是針對目前在監(jiān)管、防范、處理安全事故高發(fā)所采取的各項措施中，再增加的一項加強措施，可以說是一個從源頭上抓的根本大事。否則，凡發(fā)生安全事故，千方百計地從施工單位領導、監(jiān)理人員身上找原因，不是解決問題的根本方法。

今后，凡發(fā)生安全事故，首先應當追究施工人員是否按圖紙，方案、規(guī)范、以及安全操作技術規(guī)程的要求施工的。如果沒有，則應作為第一責任人，追究他們的相關責任，乃至法律責任。其次，是施工單位的領導責任；最后才是監(jiān)理方的相關責任。需要說明的是，如果有足夠的證據證明，監(jiān)理事前沒有同意施工方的做法，進而提出過口頭警告或書面材料，則監(jiān)理就不承擔任何責任，特別是法律責任。其理由就是監(jiān)理既然已經制止過，你不聽而非要做，那么結果就應該是“誰做誰承擔后果”，也就是后果自負。所謂“上報有關主管部門”是強加在監(jiān)理頭上的一道緊箍咒。事實上，執(zhí)行此條的效果究竟如何，業(yè)內人士多有議論。相反，如能從現(xiàn)在起經過一段時間的大力宣傳，千千萬萬施工人員人人能按章施工，不再隨隨便便、馬馬虎虎，且從思想上謹小慎微，則安全事故必然大幅度下降。須知古代連加工一塊城墻磚都要刻上姓名，其責任制是多么完善。那時的生產者都知道，如果粗制濫造，很有可能遭來殺頭之禍，甚至株連九族的。反觀現(xiàn)在，出了安全事故，造成事故的人不埋單，反而是其領導或別人埋單。這也太“寬松”了吧。這樣處理的結果，對造成事故的人沒有起到懲戒作用，無法使其從思想上引起重視。往往事后換個地方仍然我行我素。

3 結 語

作為政府各級主管部門出臺的各種法規(guī)、紅頭文件，在治理建設領域內的安全生產中，還是起到一定的作用的。這些文件都是要求施工現(xiàn)場的三方(建設、施工、監(jiān)理)在安全生產中，如何兢兢業(yè)業(yè)地把好質量、安全關的。監(jiān)理應按照這些文件要求，履行自己應盡的職責，不得有任何松懈。但在治理安全生產事故中，如能從文中所述的觀點出發(fā)求本溯源，從根本上加強治理，則效果將會更加明顯。