“特崗教師計劃”實施背景探析

張 旭

(中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

2006年，教育部、財政部、人事部、中央編辦聯(lián)合組織聯(lián)合頒布“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”(簡稱“特崗教師計劃”)，是中央針對西部地區(qū)(兼顧中部)農(nóng)村義務(wù)教育實施的一項特殊政策。該計劃以不改變教師管理事權(quán)為前提，在現(xiàn)有教師編制內(nèi)設(shè)立特別崗位；通過公開招聘高校畢業(yè)生到中西部地區(qū)“兩基”攻堅縣縣以下農(nóng)村學(xué)校任教3年，引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生從事農(nóng)村義務(wù)教育工作；旨在創(chuàng)新農(nóng)村學(xué)校教師的補(bǔ)充機(jī)制，逐步解決農(nóng)村學(xué)校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問題，提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。究其頒布背景原因主要有四：決定因素是教育發(fā)展不均衡，直接原因是“代課教師清退計劃”頒布實施，客觀條件是人才分配不均衡，“農(nóng)村教師資助行動計劃”為其提供經(jīng)驗借鑒。

一、決定因素：教育發(fā)展不均衡

教育發(fā)展不均衡根本在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定“特崗教師計劃”作為中西部農(nóng)村地區(qū)教師補(bǔ)充機(jī)制的必然性存在。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間差距拉大：就全國而言，東部發(fā)展優(yōu)于中西部，東部在吸引人才方面具有優(yōu)勢；就城鄉(xiāng)而言，城市對人才的吸引力大于農(nóng)村，這是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中必然要面對的發(fā)展不均衡問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致教育發(fā)展不均衡，主要表現(xiàn)在：就全國而言，東部地區(qū)為教師所提供的工資保障與福利待遇優(yōu)于中西部，教師為尋求自身價值最大化，難免出現(xiàn)“大江向東流”現(xiàn)象；就城鄉(xiāng)而言，城市對教師具有相當(dāng)吸引力，致使教師由農(nóng)村流向城市。

教育發(fā)展不均衡首先表現(xiàn)為教師資源分配不均衡。教師作為教育的靈魂所在，是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵力量。針對我國中西部教師不合理流動以及中西部農(nóng)村地區(qū)教育本來就底子薄問題，中央出臺解決農(nóng)村地區(qū)學(xué)校教師總量與結(jié)構(gòu)不合理等問題的相關(guān)政策，促進(jìn)中西部農(nóng)村教育發(fā)展，實現(xiàn)我國教育均衡發(fā)展，“特崗教師計劃”作為相關(guān)政策之一應(yīng)運而生。

二、直接原因：“代課教師清退計劃”頒布落實

代課教師出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，是由我國教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，代課教師必然要退出歷史舞臺。這是由于：代課教師不符合法律規(guī)范；代課教師總體業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低；代課教師存在區(qū)域性特點，不符合教育均衡發(fā)展要求。所以，為實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，頒布“代課教師清退計劃”勢在必行，從而出臺“特崗教師計劃”以彌補(bǔ)“代課教師清退計劃”引發(fā)的問題就成為了題中之義。

(一)代課教師不符合法律規(guī)范

代課教師是指沒有事業(yè)編制的臨時教師。代課教師的聘用與《教師法》、《教師資格條例》相矛盾，《教師法》第三十四條規(guī)定：“國家實行教師資格、職務(wù)、聘任制度”?！督處熧Y格條例》第二條規(guī)定：“中國公民在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作，應(yīng)當(dāng)依法取得教師資格”。同時，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確規(guī)定：“調(diào)整優(yōu)化教師隊伍，實施教師資格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格教師資格條件，堅決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員，精簡、壓縮中小學(xué)教學(xué)人員。”由上可知，代課教師的存在不符合我國法律規(guī)范，這與我國建設(shè)法治國家背道而馳。

(二)代課教師總體業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低

代課教師總體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高是代課教師被清退的直接原因，代課教師的顯著特點表現(xiàn)為：沒有經(jīng)過嚴(yán)格的師范技能培訓(xùn)；沒有取得教師資格證；知識水平不高，學(xué)歷層次偏低。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)對教育提出的要求越來越高，代課教師總體上不能滿足這一時代發(fā)展要求，代課教師的存在不利于促進(jìn)我國教育均衡發(fā)展，清退代課教師成為歷史必然。

(三)代課教師區(qū)域性體現(xiàn)

據(jù)2006年3月27日教育部新聞發(fā)布會稱：“2005年我國中小學(xué)教師約44.8萬人，分布在農(nóng)村公辦中小學(xué)的大約有30萬人，占農(nóng)村公辦中小學(xué)教師總數(shù)的5.9%?！钡怯捎谖覈逃l(fā)展不均衡，各地區(qū)代課教師的數(shù)量存在的較大差異：據(jù)統(tǒng)計，2001年山西、湖北、廣西、陜西、西藏、貴州、云南等省區(qū)小學(xué)代課教師比例均超過10%，其中大于20%的有陜西(22.4%)、西藏(29.26%)和廣西(29.63%)。[1]代課教師所體現(xiàn)的區(qū)域性特點規(guī)定了“特崗教師計劃”實施地區(qū)的選擇?！按n教師清退計劃”的頒布與落實，將導(dǎo)致本來師資總量與結(jié)構(gòu)就不合理的農(nóng)村地區(qū)雪上加霜。為促進(jìn)我國教育均衡發(fā)展，中央需出臺“特崗教師計劃”以彌補(bǔ)“代課教師清退計劃” 引發(fā)的問題。

三、客觀條件：人才分配不均衡

高校擴(kuò)招致使大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)劇增，雖然為“特崗教師計劃”提供了人才儲備，但是大學(xué)畢業(yè)生在城鄉(xiāng)分配上卻表現(xiàn)出不均衡，加之大學(xué)畢業(yè)生缺乏合理自身定位，使得人才資源由城市自動流向農(nóng)村缺乏可能性。國家從政策層面對大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵他們到農(nóng)村建功立業(yè)顯得尤為重要。

(一)大量人才儲備

高校擴(kuò)招致使大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)劇增，為方便數(shù)據(jù)分析，本文以18歲作為大學(xué)入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)年齡，分析1996—2005年10年間大學(xué)招生人數(shù)劇增推定大學(xué)畢業(yè)生劇增(如表)。

表：歷年大學(xué)招生人數(shù)與適齡入學(xué)人數(shù)統(tǒng)計表

由表中可得，1996—2005年，我國大學(xué)招生人數(shù)從97萬人激增至504萬人，2005年的招生規(guī)模是1996年招生規(guī)模的5.20倍。大學(xué)擴(kuò)招為我國中西部地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展提供了人才儲備，但這僅僅是可能的勞動力，要將可能勞動力真正變成現(xiàn)實勞動力，讓大學(xué)畢業(yè)生服務(wù)于農(nóng)村，則需要政策的引導(dǎo)與鼓勵。

(二)城鄉(xiāng)人才資源分配不均衡

由上表可得，雖然我國大學(xué)人數(shù)相對數(shù)量龐大，但就我國適齡人口而言，2005年大學(xué)招生人數(shù)占適齡人口總數(shù)的19.93%，也就是說仍有80.07%的適齡人沒有接受大學(xué)教育。如將我國接受大學(xué)教育的人數(shù)與我國人口總量相比，比例則會更低。由此可見，我國遠(yuǎn)沒有出現(xiàn)人才過?，F(xiàn)象。大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難問題主要是由于大學(xué)生過度集中于城市，在城市形成了“人才相對過?！?。

據(jù)統(tǒng)計，我國大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)率從1996--2005年分別為93.7%、97.1%、76.8%、79.3%、82.0%、90.0%、80.0%、70%、73%、70%，總體呈現(xiàn)出下降趨勢。[2]羅亞萍，張思鋒通過研究把1980—2007年大學(xué)畢業(yè)生與就業(yè)的關(guān)系劃分為兩個階段：即1980—1994年與1995—2007年。1980—1994年大學(xué)畢業(yè)生增長率每提高1%，城鎮(zhèn)就業(yè)增長率會提高0.337781%，在1%水平上顯著；1995—2007年大學(xué)畢業(yè)生增長率每提高1%，城鎮(zhèn)就業(yè)增長率提高0.065471%，在5%水平上顯著。大學(xué)畢業(yè)生彈性從1980—1994年的0.337781下降到1995—2007年的0.065471，下降5.16倍。這一結(jié)果意味著在1995—2007年期間，大學(xué)教育對就業(yè)的促進(jìn)作用與1980-1994年相比大幅度降低。[3]大學(xué)畢業(yè)生對城鎮(zhèn)就業(yè)率貢獻(xiàn)下降，主要原因是在城鎮(zhèn)人才已出現(xiàn)相對過剩，然而在我國廣大農(nóng)村地區(qū)卻依然存在“人才絕對不足”問題。

面對城鄉(xiāng)人才分配不均衡問題，中央出臺一項政策進(jìn)行人才資源的合理分配，既可有效緩解我國現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的發(fā)展不均衡問題，又可解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題，“特崗教師計劃”的頒布有效地將“教育均衡發(fā)展”與“大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)”結(jié)合了起來。

(三)大學(xué)生缺乏合理的自身定位

到目前為止，大學(xué)畢業(yè)生真正合理的就業(yè)觀還未覺醒，這一方面受傳統(tǒng)就業(yè)觀影響，另一方面是自我認(rèn)識能力不足。

1.傳統(tǒng)就業(yè)觀影響大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)

傳統(tǒng)就業(yè)觀是大學(xué)生不愿到貧困農(nóng)村地區(qū)工作的直接原因。首先，大學(xué)一般設(shè)在城市，大學(xué)生在城市求學(xué)四年間，逐漸習(xí)慣了城市生活，大學(xué)畢業(yè)后回到農(nóng)村工作在心理上有巨大落差。其次，家長與自身期望過高。相當(dāng)一部分大學(xué)畢業(yè)生讀書是為了擺脫農(nóng)村身份，在城市里面找到一份體面工作這既是家長的殷切期望，也是從農(nóng)村走出來的大學(xué)生自我發(fā)展的需求，這難免會造成城市人才過度集中，降低就業(yè)率。

2.自我認(rèn)識不足

高等教育是為培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動者和社會主義的建設(shè)者而服務(wù)的。隨著大學(xué)擴(kuò)招，我國高等教育已步入教育大眾化階段，傳統(tǒng)意義上的精英教育階段已成為歷史。大學(xué)生的就業(yè)意識和自我意識落后于時代發(fā)展，認(rèn)為自己接受過高等教育理應(yīng)畢業(yè)后在城市為自己找一份穩(wěn)定且收入不錯的工作。[4]這一滯后觀念深刻影響著大學(xué)畢業(yè)生的擇業(yè)觀。

鑒于以上大學(xué)生出現(xiàn)的兩種不合理就業(yè)認(rèn)識，國家頒布“特崗教師計劃”，提高農(nóng)村就業(yè)者的社會地位，可以有效引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生由城市流向農(nóng)村，從而樹立正確的就業(yè)觀和人生價值觀。

四、經(jīng)驗借鑒：“農(nóng)村教師資助行動計劃”

湖北省教育廳通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省的教育問題表現(xiàn)為：在區(qū)域分布上，城區(qū)學(xué)校超編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校缺編，農(nóng)村教師數(shù)量嚴(yán)重不足；在年齡結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村50歲左右的教師居多，30歲左右的中青年教師缺乏；在學(xué)歷層次上，中專或大專學(xué)歷的教師偏多，第一學(xué)歷為本科的教師偏少；在學(xué)科分布上，傳統(tǒng)學(xué)科的教師多，外語、計算機(jī)教師的缺額大。針對以上教育發(fā)展不均衡問題，湖北省于2004年啟動“農(nóng)村教師資助行動計劃”。湖北省在教育上呈現(xiàn)出來的問題，在我國中西部農(nóng)村地區(qū)也普遍存在?！稗r(nóng)村教師資助行動計劃”為中央出臺政策解決中西部農(nóng)村教育問題提供了經(jīng)驗參考。

“農(nóng)村教師資助行動計劃”為“特崗教師計劃”提供的具體經(jīng)驗有：

(一)針對農(nóng)村地區(qū)。“農(nóng)村教師資助行動計劃”是針對湖北省農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理等問題而頒布的特殊政策。“特崗教師計劃”借鑒這一經(jīng)驗，針對西部(兼顧中部)農(nóng)村地區(qū)教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理問題，從國家層面頒布的旨在促進(jìn)教育均衡發(fā)展的特殊政策。

(二)招募對象是大學(xué)畢業(yè)生?！稗r(nóng)村教師資助行動計劃”為提高農(nóng)村地區(qū)教師整體業(yè)務(wù)素質(zhì)而招募大學(xué)畢業(yè)生到教師數(shù)量不足的地區(qū)任教?！疤貚徑處熡媱潯背浞纸梃b這一經(jīng)驗，將大量大學(xué)畢業(yè)生導(dǎo)向教育發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)。

(三)3年任教期限?！稗r(nóng)村教師資助行動計劃”招募大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行階段性服務(wù)，這把湖北省整體發(fā)展要求與大學(xué)畢業(yè)生個人發(fā)展要求進(jìn)行了有機(jī)統(tǒng)一?！疤貚徑處熡媱潯币渤浞值亟梃b了這一經(jīng)驗，招募高校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)教師數(shù)量不足的學(xué)校任教3年。

(四)計劃所需經(jīng)費以省財政為主。“農(nóng)村教師資助行動計劃”所需經(jīng)費由省財政負(fù)擔(dān)，省教育廳設(shè)立“農(nóng)村教師資助行動計劃專項資金”用于資教生的工資性支出。“特崗教師計劃”采用這一模式，在中央設(shè)立“特崗教師計劃專項資金”，特崗教師工資由中央統(tǒng)一分發(fā)。

(五)直接管理經(jīng)驗?！稗r(nóng)村教師資助行動計劃”在2004、2005、2006年實施過程中出現(xiàn)的問題以及解決問題的方案為“特崗教師計劃”提供了積極參考。

五、小結(jié)

教育發(fā)展不均衡是“特崗教師計劃”頒布的決定因素，“代課教師清退計劃”、“大學(xué)擴(kuò)招”、“農(nóng)村教師資助行動計劃”都在不同程度上促成了該政策的頒布，其存在具有歷史必然性，但我們也應(yīng)清醒的認(rèn)識到該政策由于人員組成、地域特殊、服務(wù)年限等局限性，規(guī)定了該政策能在短期內(nèi)會取得較大成效，但非長久之計。長效之策仍是加大發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使人才自動流向農(nóng)村，弱化政策在人才流動中發(fā)揮的作用。

參考文獻(xiàn)：

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[2]賴德勝,田永坡.對中國“知識失業(yè)”成因的一個解釋[J].經(jīng)濟(jì)研究.2005,(11).

[3]羅亞萍,張思鋒.大學(xué)和中學(xué)畢業(yè)生人數(shù)與就業(yè)的相關(guān)性研究[J].西北人口.2009,(5).

[4]劉沖,杜文軍.農(nóng)村代課教師與大學(xué)生就業(yè)問題[J].當(dāng)代青年研究.2010,(11). (責(zé)任編輯：胡安波)