關(guān)于落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略財(cái)力保障機(jī)制探討

文 / 許 颯 趙全厚 江玉林 彭 唬 張立承

關(guān)于落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略財(cái)力保障機(jī)制探討

文 / 許 颯 趙全厚 江玉林 彭 唬 張立承

2012年12月29日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號(hào)，簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。其中，財(cái)力保障機(jī)制是落實(shí)《指導(dǎo)意見》的重要措施之一。

2012年底，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院與財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所共同完成交通運(yùn)輸部軟科學(xué)研究項(xiàng)目《城市公交優(yōu)先政策之公共財(cái)政支持體系研究》。

基于該項(xiàng)目研究成果，現(xiàn)就如何建立城市公共交通財(cái)力保障機(jī)制，加大城市公共交通政府投入、優(yōu)化公共財(cái)政支付方式及完善公共交通補(bǔ)貼機(jī)制等提出如下建議，供有關(guān)部門參考。

城市公共交通是為社會(huì)公眾提供基本出行服務(wù)的公益性事業(yè)，是關(guān)系人民群眾“衣食住行”的重大民生工程。為加快推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，服務(wù)人民群眾基本出行，迫切需要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立各級(jí)政府間城市公共交通服務(wù)支出責(zé)任合理分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)提高財(cái)稅政策對(duì)支撐城市公共交通發(fā)展的保障力度。

一、在轉(zhuǎn)移支付中切實(shí)落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付分配力度

在我國現(xiàn)行財(cái)政體制下，中央政府除現(xiàn)有需要承擔(dān)的中央本級(jí)支出責(zé)任外，還通過均衡性轉(zhuǎn)移支付努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，但是目前未將城市公共交通作為轉(zhuǎn)移支付分配中的考慮因素。

考慮到城市公共交通的基本公共服務(wù)屬性，為推進(jìn)地方政府發(fā)展公共交通的積極性，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，建議中央財(cái)政一是按照中央承擔(dān)的專項(xiàng)支出責(zé)任，加大對(duì)地方城市公共交通發(fā)展方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度；二是在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮將城市公共交通發(fā)展相關(guān)指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算因素中。

具體做法，建議財(cái)政部在《2013年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》中“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測(cè)算”部分第十條第（十一）“交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)“交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=（公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+縣個(gè)數(shù)×縣均交通支出×10%+民用汽車擁有量×車均交通支出×10%+面積×單位面積交通支出×30%）×地表起伏度系數(shù)”中加入與城市公共交通發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)（如城市公共交通客運(yùn)量等），并賦予一定權(quán)重。

二、優(yōu)化財(cái)政對(duì)交通行業(yè)的投入結(jié)構(gòu)

目前，中央及地方政府每年的交通財(cái)政投入主要用于公路、鐵路干線和農(nóng)村道路建設(shè)等方面，特別是城市建設(shè)中的固定資產(chǎn)投資更多地投向道路和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。

“十一五”期間，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資所占比例不超過15%；2008年，36個(gè)中心城市中，有20個(gè)城市的公共交通投資比例低于10%，5個(gè)城市介于10%-20%。

為落實(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)積極調(diào)整財(cái)政投資方向，將城市公共交通作為重要的投資范圍，適當(dāng)提高城市公共交通投資在交通投資中的比重，加大對(duì)城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。

具體做法，通過中央和省級(jí)政府的資金引導(dǎo)，督促城市政府將城市公共交通列入城市政府財(cái)政預(yù)算性支出科目，建立穩(wěn)定的城市公共交通財(cái)政投入機(jī)制，并承擔(dān)主要支出責(zé)任。

三、國家設(shè)立“城市公共交通引導(dǎo)性專項(xiàng)資金”

為盡快形成中央、地方共同推動(dòng)城市公共交通發(fā)展的合力，有效加大各級(jí)財(cái)政對(duì)公共交通的資金傾斜力度，參照國際經(jīng)驗(yàn)，建議國家設(shè)立“城市公共交通引導(dǎo)性專項(xiàng)資金”，并將其作為一種常態(tài)化的財(cái)政保障工具，引導(dǎo)地方政府加快公共交通發(fā)展。資金來源可考慮從燃油稅增量及其他資金（如中央財(cái)政超收的一定比例、與小汽車使用有關(guān)的稅費(fèi)）中提取。

專項(xiàng)資金主要投向?yàn)椋捍笕萘抗步煌?、綜合客運(yùn)樞紐、公交信息化、節(jié)能減排、安全保障、政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定、重大技術(shù)創(chuàng)新和城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展等方面，推動(dòng)城市提升公共交通服務(wù)質(zhì)量、提高行業(yè)管理水平等。

目前，交通運(yùn)輸部將公交都市創(chuàng)建活動(dòng)作為落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，將通過政府主導(dǎo)、規(guī)劃先導(dǎo)、政策引導(dǎo)等方式推進(jìn)創(chuàng)建城市轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式，加快建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，促進(jìn)城市發(fā)展與城市交通的良性互動(dòng)，緩解城市交通擁堵。

公交都市創(chuàng)建活動(dòng)得到了城市政府的積極響應(yīng)，但是目前還缺乏中央層面的引導(dǎo)性資金支持。建議城市公共交通引導(dǎo)性專項(xiàng)資金對(duì)公交都市創(chuàng)建城市給予適當(dāng)傾斜，使創(chuàng)建城市合理優(yōu)化公共交通投資結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高投資質(zhì)量，保障公交都市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議前兩年支持所有的創(chuàng)建城市，兩年后支持重點(diǎn)城市。

四、開展“票價(jià)-成本-績(jī)效-補(bǔ)貼”聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究并試點(diǎn)

為落實(shí)《指導(dǎo)意見》中“完善價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制”以及“對(duì)公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營安全進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，結(jié)果作為衡量公交企業(yè)運(yùn)營績(jī)效、發(fā)放政府補(bǔ)貼的重要依據(jù)”的精神，建議盡快開展“票價(jià)—成本—績(jī)效—補(bǔ)貼”聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究及試點(diǎn)工作。

一是科學(xué)確定票制票價(jià)。堅(jiān)持體現(xiàn)公益性和增強(qiáng)吸引力的原則，兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，考慮公交企業(yè)成本、城市財(cái)力、群眾承受能力等因素，科學(xué)合理地核定公交票價(jià)；兼顧各種公共交通方式之間的合理比價(jià)關(guān)系，提高公共交通系統(tǒng)的總體運(yùn)行效率；票制票價(jià)和收費(fèi)方式要有利于不同公交方式的一體化換乘，方便公眾出行。加快研究建立城市公交價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，明確城市公共交通調(diào)價(jià)的前提條件、基本原則、調(diào)整方法、調(diào)價(jià)周期和調(diào)整程序等，建立更加靈活、高效的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。

二是建立政府與公交企業(yè)的成本分擔(dān)機(jī)制。城市公共交通是社會(huì)公益事業(yè)，推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展是政府的重要職責(zé)，政府應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施、路權(quán)、用地、財(cái)政等方面對(duì)公交企業(yè)予以支持，把發(fā)展城市公共交通事業(yè)納入公共財(cái)政保障體系，統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)扶持。要加快建立政府—企業(yè)合理分擔(dān)機(jī)制，將公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、日常運(yùn)營、承擔(dān)社會(huì)公益性服務(wù)、節(jié)能減排、應(yīng)急救援等政府指令性任務(wù)等相關(guān)成本納入政府補(bǔ)貼補(bǔ)償范圍。

三是建立規(guī)范的公共財(cái)政補(bǔ)貼制度及補(bǔ)償機(jī)制。按照“政府購買公共服務(wù)”的原則，加快轉(zhuǎn)變公交補(bǔ)貼思路，改進(jìn)補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)公交企業(yè)提供的各類公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)化，并根據(jù)各類公共服務(wù)的提供程度，分別給予不同的補(bǔ)貼。

1．通過財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革，最大限度地界定好經(jīng)營性虧損與政策性虧損的邊界，為科學(xué)合理地發(fā)放政府補(bǔ)貼提供依據(jù)。

2．按照政府購買公共服務(wù)的改革思路，由財(cái)政部門、公共交通管理部門等根據(jù)公交行業(yè)提供的公共服務(wù)，通過成本規(guī)制等途徑，合理確定公交企業(yè)的“基本成本”和“基準(zhǔn)利潤”。

在此基礎(chǔ)上，分別形成規(guī)范的計(jì)算方法和補(bǔ)貼模型，由公交企業(yè)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，并由第三方機(jī)構(gòu)計(jì)算公交補(bǔ)貼額，結(jié)合城市公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，最后由政府統(tǒng)籌決策。

這種“政府定公式，企業(yè)出數(shù)據(jù)，財(cái)政出補(bǔ)貼”的決策機(jī)制，可以較好地提高公交補(bǔ)貼的使用績(jī)效，切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)政補(bǔ)貼在城市公共交通發(fā)展中的作用。

3. 開展以服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的城市公共交通“票價(jià)—成本—績(jī)效—補(bǔ)貼”聯(lián)動(dòng)機(jī)制試點(diǎn)工作。通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策性虧損因素、成本因素、績(jī)效考核因素等構(gòu)成的科學(xué)合理、充滿活力的補(bǔ)貼補(bǔ)償制度，建立起“民眾可支付、財(cái)政可承擔(dān)、企業(yè)可發(fā)展”的良性發(fā)展機(jī)制，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。