淺析我國食品安全監(jiān)管的不足與對策

胡月珍　李小根

【摘 要】“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品是人類生活的基本需求，食品安全直接關系到公眾身體健康和生命安全，關系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國歷來重視食品安全問題。國家采取切實有效措施，不斷加強食品安全工作。政府作為食品安全監(jiān)管的主要部門有權力和義務對食品的安全進行監(jiān)管。然而，“蘇丹紅事件”、“三鹿奶粉三聚氰胺事件”等不斷出現(xiàn)的食品安全事件暴露出我國政府食品安全監(jiān)管存在不力的現(xiàn)象。筆者從六個方面分析了監(jiān)管不力產(chǎn)生的原因并提出了改進建議。

【關鍵詞】食品安全；監(jiān)管；對策

1.何為食品安全監(jiān)管

所謂食品安全監(jiān)管是指政府為了確保食品安全、保證公眾的身體健康和生命安全，以法律為依據(jù)，采取特定行政行為或準立法、準司法行為對微觀經(jīng)濟主體在食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售、消費等一系列環(huán)節(jié)的經(jīng)濟行為進行的控制或干預。食品安全監(jiān)管的特點主要體現(xiàn)在三個方面，一是全過程監(jiān)管，即“從農(nóng)田到餐桌”，從食用動植物的種植、養(yǎng)殖鏈開始，甚至要控制種養(yǎng)殖環(huán)境的空氣、土壤、水質等，然后到收購、加工鏈，再到食品的運輸、供應鏈，即從農(nóng)場到餐桌進行整個食品生產(chǎn)鏈的全過程控制，才是真正實現(xiàn)食品安全的有效舉措。二是標準化監(jiān)管，一方面作為企業(yè)而言，必須按標準化進行生產(chǎn)，對政府而言，也要用標準化進行監(jiān)管。因為有了標準化，才能為食品安全的監(jiān)管提供依據(jù)，提高食品安全監(jiān)管的效率。三是依法監(jiān)管，食品安全監(jiān)管是政府依法執(zhí)政的過程，主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，政府成為食品監(jiān)管主體是法律賦予的。政府權力的獲得來自公民對權利的讓渡，權利屬于公民，政府的合法性基礎在于對公民權利的保護與尊重。在市場經(jīng)濟中，面對市場失靈，政府必須出面維護市場秩序，給每個參與市場競爭的主體創(chuàng)造一個公平有序的市場環(huán)境，這是政府合法性所在。第二，政府監(jiān)管的程序必須依法進行。2009年6月1日實施的《食品安全法》中已經(jīng)對政府如何監(jiān)管、怎樣監(jiān)管作出了明確的說明，這都是政府監(jiān)管食品安全有法可依的具體體現(xiàn)。而且，伴隨著法制建設越來越完善，必然會使政府監(jiān)管食品安全越來越有成效。

2.近年來食品安全監(jiān)管不力的原因分析

2.1食品安全意識淡薄

縱觀近幾年發(fā)生在我國的食品安全事件，其發(fā)生的原因在很大程度上是由于公眾的食品安全意識淡薄。筆者在這里所講的公眾包含了三個領域內的人群：生產(chǎn)供應商、消費者以及行政執(zhí)法者。當前在我國，從生產(chǎn)領域到消費領域，再到政府食品安全監(jiān)管領域，其中的很大一部分人群都普遍缺乏相應的食品安全意識，這在一定程度上使得不法商販有了可乘之機，在市場上出售不安全食品。

在生產(chǎn)領域，對于一個負責任的食品企業(yè)而言，提供安全的產(chǎn)品應該是他們最基本的社會責任。但是在生產(chǎn)過程中，由于要追求利潤，質檢過嚴必然提高成本。因此，并不是每一個企業(yè)對產(chǎn)品質量控制都十分重視。更有不少小企業(yè)，為降低成本，通過生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品而獲取暴利。

在消費領域，目前我國很多消費者的食品安全意識也極其淡薄，消費者出現(xiàn)食物中毒等事件的發(fā)生，部分原因是消費者自身缺乏基本的食品安全知識，防范意識較弱造成的。例如，一部分消費者在購買食品時，具有盲目性，缺少自我保護意識，會去購買一些缺少質量合格證的“三無”產(chǎn)品，在食品安全問題出現(xiàn)后，缺少維權意識等等。在中國，還有相當一部分低收入人口，甚至還有一部分人口處在貧困狀態(tài)。通常，低收入消費者往往對食品數(shù)量而不是質量感興趣。特別是在以零售價格水平銷售產(chǎn)品的小企業(yè)占主導的市場中，消費者無力負擔高價格、有質量保證的食品，而只趨能向于購買質低價廉的食品。

在食品安全監(jiān)管領域，部分監(jiān)管人員更是缺乏必要的食品安全監(jiān)管意識。則主要表現(xiàn)在以下方面：首先，一些監(jiān)管人員的責任意識不強，沒有意識到食品安全關系到人民群眾的生命健康的重要性。其次，管隊伍人員專業(yè)素質不強，缺乏高層次人才。很多監(jiān)管人員沒有接受過專業(yè)培訓或訓練，執(zhí)法過程中，對于“蘇丹紅”、“三聚氰胺”等化學添加劑根本沒有安全監(jiān)管意識。

2.2《食品安全法》確定的多部門分段監(jiān)管的體制在執(zhí)行過程中存在盲區(qū)

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管的體制采取多部門分段監(jiān)管的模式，即食品安全的監(jiān)管主體有多個，包括衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門，各部門根據(jù)法律和國務院的相關規(guī)定對食品安全共同進行監(jiān)管。這種食品安全的監(jiān)管模式看似合理，前后銜接，實現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管，但仔細分析一下，其問題頗多，其主要弊端在于各監(jiān)管部門職責難以明確劃分，職能銜接上存在漏洞，容易出現(xiàn)監(jiān)管的空白地帶。因為食品從種植、養(yǎng)殖活動中獲得的初級農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)過加工、流通、銷售到消費者的口中，要經(jīng)過一個非常復雜和漫長的過程，其間存在諸多環(huán)節(jié)，難以用某種模式或幾種模式進行框定，且隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，新的食品技術和方法、新的食品產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，用現(xiàn)有的食品生產(chǎn)經(jīng)營框架中的“段”難以將其進行定義和分類，這就使得監(jiān)管部門無法根據(jù)自己的職責分工將其歸入監(jiān)管視野內，使其游離于食品監(jiān)管體系之外。就像“三聚氰胺”牛奶和奶粉事件，主要肇事者奶源收購站就因無法歸類于現(xiàn)有食品監(jiān)管體系的“段”中而處于無部門監(jiān)管的狀態(tài)，尤其在“三聚氰胺”事件發(fā)生后，相關部門更是互相推諉，均不認為奶源收購站在自己的監(jiān)管范圍之內。

2.3食品安全執(zhí)法宣傳存在誤區(qū)

當前我國的食品安全部門在食品安全執(zhí)法宣傳上存在一定程度的誤區(qū)。在食安全的執(zhí)法宣傳上，只是一味的對各地行政衛(wèi)生主管部門所查處的各類違法案件行宣傳報道，而忽視對遵守國家食品質量標準的企業(yè)及其產(chǎn)品進行報道，同時也忽視對于廣大群眾的食品安全防范意識及食品檢測方法的教育。由于在食品安全執(zhí)宣傳中的誤區(qū)，不僅影響了全社會的食品安全意識的提高，也使得一些不法商販繼續(xù)生產(chǎn)不安全食品的同時又想方設法通過各種方式極力逃避食品安全監(jiān)管部門打擊，同時也打擊了一些遵紀守法、生產(chǎn)安全食品的積極性。

2.4食品安全監(jiān)測手段落后

我國現(xiàn)有監(jiān)測力量不足，專業(yè)人員的素質不高，檢測機構的檢測手段和技術落后，缺乏先進快速的檢驗方法和手段。尚未列入檢驗范圍，這就在食品生產(chǎn)的源頭形成了對食品安全的威脅?，F(xiàn)如今很多基層檢測人員并非專業(yè)出身，因而很難保證檢測技術的準確性與科學性。在實際的檢測過程中，我國的食品安全監(jiān)管部門還存在眾多的科技“瓶頸”，如：關鍵檢測技術、危險性評估技術、關鍵控制技術等方面的缺失。例如：在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留檢測方面，美國、德國、加拿大等國家食品安全監(jiān)管部門具有上百種的農(nóng)藥殘留檢測技術，而我國目前的食品安全檢測檢驗機構缺乏有效的食品農(nóng)藥殘留檢測技術，檢測的設備依舊簡陋，儀器仍很陳舊，且檢測功能不全，難以達到國際化檢測水平，這些都不利于查處違法行為，留下了食品安全隱患。

2.5食品安全監(jiān)管信息不暢

市場信息的不對稱性、不完全性是造成政府食品安全監(jiān)管不力的因素之一。市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)經(jīng)營者具有追求自身利益最大化的傾向。因食品安全質量的特性，市場中買賣雙方同樣面對食品安全信息了解的不全面性。但對于食品的農(nóng)藥留、微生物污染等相關食品安全性的信息，食品生產(chǎn)者、加工者、銷售者相比之比消費者了解得更多。消費者在知情權和選擇權等信息占有上總是處于劣勢，對所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導致市場經(jīng)濟的“優(yōu)勝劣汰”機制，以致出現(xiàn)低質量的劣質食品驅逐高質量的優(yōu)質食品的現(xiàn)象，最終導致食品市秩序混亂。作為食品安全監(jiān)管的政府部門，有責任也有義務對在市場競爭中為處劣勢地位的消費者給予幫助，承擔食品安全信息的收集、管理和發(fā)布等工作，解決市場信息的不對稱，維護廣大消費者對于相關食品信息的知情權。然而，目前，由于企業(yè)隱瞞，政府信息收集、發(fā)布體系的不健全，食品安全監(jiān)管信息暢通不夠。

2.6食品安全監(jiān)督經(jīng)費投入不足

食品安全監(jiān)管是政府職能之一，食品安全監(jiān)管的經(jīng)費投入屬于公共財政范疇，各級政府財政的投入狀況直接關系到食品安全監(jiān)管工作能否正常高效開展。我國幅員遼闊、地域差異顯著，政府在食品安全監(jiān)管上存在經(jīng)費和技術投入不足的問題，食品安全監(jiān)管經(jīng)費的投入不足在很大程度上制約了監(jiān)管工作的開展，很難為食品質量監(jiān)管提供強有力的技術支持。

3.提升食品安全監(jiān)管能力的建議

3.1增強食品安全意識

即增強企業(yè)是產(chǎn)品質量第一責任人意識和增強政府對食品安全監(jiān)管的責任意識。明確政府是食品安全監(jiān)管的主體，政府要以保護消費者健康為核心，建立“從農(nóng)田到餐桌”、能夠控制各環(huán)節(jié)風險的食品安全管理體制，全面提升食品安全監(jiān)管人員的職業(yè)道德。

3.2優(yōu)化食品安全監(jiān)管職能部門架構

通過借鑒國外發(fā)達國家的既有經(jīng)驗，結合我國實際國情，可以在現(xiàn)有的執(zhí)法資源基礎上進行整合，成立一個專職的食品安全監(jiān)管機構；或在現(xiàn)有部門框架下，將食品安全監(jiān)管職能賦予某一個專門部門，并對其他部門的相關執(zhí)法資源進行調配以充實和完善其執(zhí)法能力，使之能勝任食品監(jiān)管的重任，從而形成以一個監(jiān)管部門為主、其他部門協(xié)同配合的統(tǒng)一協(xié)調的監(jiān)管體系。

3.3加強食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設

食品是否安全涉及到眾多的技術檢測指標，這就需要配套以相應的技術性法規(guī)來對其規(guī)范。為此，相關的立法部門必須注重技術性法規(guī)的建設和完善，以對整個食品安全法律體系提供必要的支撐和補充。中央政府應該積極鼓勵地方政府根據(jù)本地的實際情況，有針對性出臺一系列食品安全相關法規(guī)。這樣，才能有效彌補全國性的《食品安全法》存在的疏漏和不足，才能全面提高食品安全法律體系的建設水平，才能真正做到有法可依。同時，為了適應WTO的需要，我們也必須將我國的食品安全法律體系與世界接軌。因此，我國的食品安全法律體系建設必須要積極借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，避免走更多的彎路、付出更為慘重的代價。

3.4加大對食品檢測檢驗研究和應用的投入

提高食品安全檢驗檢測技術水平，對保障食品安全、發(fā)展食品貿(mào)易具有重要作用。目前，隨著食品安全衛(wèi)生指標限量值的逐步降低，檢測技術要求向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統(tǒng)的食品檢測機構并使之逐步社會化，建立科學的檢測質量保證體系，加強檢測技術和人員儲備，從總體上提高我國食品檢測能力。

3.5建立順暢的食品安全信息網(wǎng)絡體系

建立良好的質量信號傳遞機制，有助于解決食品質量的市場失靈。政府要提供公共信息和教育培訓，使公眾擁有完全充分的信息來權衡利益風險進行選擇。及時發(fā)布食品安全信息，定期公布質量抽檢結果，發(fā)布疫情和有毒有害物污染警報，提醒公眾采取必要的防范措施，對具有良好聲譽的企業(yè)進行宣傳報道，并接受新聞媒體和公眾監(jiān)督，對不合格企業(yè)生產(chǎn)的食品在新聞媒體上進行曝光，在源頭上遏制不合格食品的生產(chǎn)流通。同時，通過公眾輿論打擊各種食品不安全事件。建立各類食品營養(yǎng)信息數(shù)據(jù)庫，對消費者、生產(chǎn)者和食品系統(tǒng)從業(yè)人員進行食品安全方面的培訓與教育。

3.6強化輿論宣傳和監(jiān)督，建立食品安全信用體系

市場經(jīng)濟條件下，要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者必須遵守行業(yè)信用，但部分生產(chǎn)者和經(jīng)營者在經(jīng)濟利益的驅使下不顧自身的信用價值，進而生產(chǎn)和銷售不合格的產(chǎn)品。近些年來，食品行業(yè)之所以出現(xiàn)一系列的質量和安全問題，在很大程度上與相關的從業(yè)人員沒有遵守行業(yè)信用有著很大的關系。輿論監(jiān)督具有事實公開、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻、導向明顯、處置及時等優(yōu)勢，它雖然沒有強制力，卻在一個國家的政治、經(jīng)濟和社會生活中極具影響力。作為市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，信用已成為企業(yè)的無形資本。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設力度，建立一個完備的食品安全信用體系以確保整個系統(tǒng)的有序運轉，更好地發(fā)揮其作用。