公共服務均等化的路徑選擇及其內(nèi)在邏輯——基于溫州“新居民積分制管理”的考察

余紅燕

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公共服務均等化的路徑選擇及其內(nèi)在邏輯——基于溫州“新居民積分制管理”的考察

余紅燕

（溫州行政學院，浙江 溫州 325038）

以溫州新居民積分制管理為個案，其推進公共服務均等化路徑為：(一)新居民積分制管理模式的形成，大體上經(jīng)歷了3個階段；(二)以積分的方式實施公共服務供給；(三)根據(jù)積分高低，為流動人口提供基本的公共服務；(四)通過建立多部門參與的合力機制確保公共服務均等化的有效推進；(五)在積極推進積分工作透明化基礎(chǔ)上，暢通監(jiān)督渠道。其內(nèi)在邏輯為：(一)實施新居民積分制管理主要是為了解決外來流動人口的社會管理問題；(二)供給什么是由流動人口的實際需求決定的。溫州新居民積分制管理在理論上帶有很大啟示。

溫州；流動人口；“新居民積分制管理”；公共服務；公共服務均等化；服務型政府

一、問題的提出

推進公共服務均等化，是對政府治理理念、治理機制、治理模式的全面重塑，是在經(jīng)濟社會雙重轉(zhuǎn)型背景下政府所主導的一場深刻的治理變革。首先，公共服務均等化意味著以推進公共服務全覆蓋為抓手，建立以人為本、體現(xiàn)公共性本色的服務型政府，是政府角色模式的重新調(diào)整和職能的全面回歸。服務型政府是政府未來發(fā)展的必然趨勢，提供公眾所需的公共服務也是政府存在合法性的重要基礎(chǔ)，顯然，這一點亦得到了國內(nèi)各級政府的認同。但公共服務供給的不平衡性已成為一個顯性問題，城鄉(xiāng)差距、地域差別等使得政府的公共性受到嚴重挑戰(zhàn)，政府職能定位也備受質(zhì)疑。政府的職能是服務，服務的對象是轄區(qū)全體居民，這應當成為政府職能界定的核心價值。其次，公共服務均等化意味著以推進公共服務全面普及為目標，通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)治理機制、治理模式的深刻變革。要實現(xiàn)公共服務均等化，就需要打破原有的服務供給體制機制，通過體制機制的重構(gòu)來暢通公共服務普及的渠道。再次，公共服務均等化意味著公共服務規(guī)模的大幅提升。公共服務均等化，言外之意，就是要把政府提供的服務向供給相對缺乏的地域、人群傾斜，然而這種彌補性供應是建立在原供區(qū)域、群體總量不減的前提下的一個增量供給，是增量服務。

就實踐層面而言，服務型政府建設雖然在全國范圍內(nèi)全面普及開來，各級政府在公共服務供給方面也加大了力度，各種體制機制創(chuàng)新層出不窮，由此也帶來了公共服務在質(zhì)和量上的雙重提升，但是，一個毋庸置疑的事實則是，在原有供給制度安排沒有改變的前提下，公共服務供給的改善卻導致了區(qū)域差別、群體差別的持續(xù)擴大，并派生出一系列社會問題，諸如貧富差距、城鄉(xiāng)融合、社會公平等。在上述社會問題的倒逼下，政府又開始實施公共服務供給均等化戰(zhàn)略。就全國范圍來看，近年來公共服務均等化似乎僅僅停留在理念的層面上，雖然在技術(shù)層面有些探討，但由于受到制度的制約，技術(shù)路徑難以取得實質(zhì)性突破。因此，公共服務均等化要想取得實效必須依賴于從治理理念到治理機制、治理模式一系列的綜合的治理變革，形成公共服務均等化供給的可持續(xù)性的動力機制。

公共服務均等化在實踐層面上的另一個現(xiàn)實問題是均等化的側(cè)重點有所不同。就某一特定的區(qū)域而言，農(nóng)村地區(qū)的公共服務供給均等化問題往往會受到當?shù)卣闹匾?，在各種政策的推動下，公共服務的供給量會有較大幅度的提升，而外來流動人口因戶籍制度的限制卻很難在政策中獲益，依然被排斥在公共服務的邊界之外。這種雙軌制的公共服務均等化，一方面它顯然偏離了均等化的真實含義，有被異化之嫌，另一方面，它甚至有可能成為某些社會矛盾生發(fā)的重要誘因，尤其是在東部沿海經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)。

公共服務均等化，首先關(guān)鍵不在于提供了多少公共服務，而在于提供了什么，是否均衡提供。從居民的實際需求出發(fā)，如果不能供給居民最實際需要的服務，如果不能突破戶籍制度的藩籬實現(xiàn)均衡供給，那么公共服務均等化無疑也會成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的一大累贅，也就成為一種多余的政策選擇。如果著眼于未來我國城鄉(xiāng)社會的平衡發(fā)展，著眼于農(nóng)村發(fā)展對于公共服務的巨大需求，公共服務均等化就是一種必然的抉擇。但就現(xiàn)階段的實際情況而言，公共服務均等化的核心問題，不是供給的數(shù)量問題，而是供給的內(nèi)容與均衡性問題，即能否供給居民最迫切需要的以及能否實現(xiàn)無條件的普遍供給，從而實現(xiàn)公共服務的雪中送炭效應。

二、新居民積分制管理：一個公共服務均等化的路徑選擇

據(jù)溫州市第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，溫州現(xiàn)有外來流動人口超過340萬人。龐大的流動人口在為溫州經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻的同時，也給政府的公共服務供給和社會穩(wěn)定帶來了巨大的挑戰(zhàn)。自2010年初以來，溫州在解決如何實現(xiàn)公共服務均等化供給、促進社會和諧穩(wěn)定問題上進行了持續(xù)性的探索，形成了具有鮮明地方特色的外來人口管理新模式——新居民積分制管理。

(一)新居民積分制管理模式的形成，大體上經(jīng)歷了3個階段

第一階段是試點探索階段，即率先在溫州市甌海區(qū)開展新居民積分制管理試點工作。2010年9月17日，甌海區(qū)兩辦下發(fā)《甌海區(qū)流動人口積分制管理暫行規(guī)定(試行)》，就積分制適用人口的范圍、管理模式、賦分標準等作了詳細的說明。同年12月31日，區(qū)兩辦再次下發(fā)《甌海區(qū)流動人口積分制管理實施細則(試行)》，對流動人口所能夠享受的公共服務以及申請流程、管理體制機制等內(nèi)容進行了進一步規(guī)范。

第二階段是全面推廣階段，即在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一要求下轄各縣(市、區(qū))實施新居民積分制管理工作。2012年6月，結(jié)合甌海區(qū)的試點經(jīng)驗，溫州市委、市政府兩辦出臺《關(guān)于實施新居民積分制管理的意見》(溫委辦發(fā)〔2012〕94號)，在全市范圍內(nèi)全面推行流動人口積分制管理模式，截止2012年底，新居民積分制管理模式基本在全市得到推廣。

第三階段是深化提高階段，即在前期工作開展的基礎(chǔ)上，進一步加大公共服務供給力度，繼續(xù)完善管理機制。無論是先期開展試點的甌海區(qū)還是后續(xù)實施該項管理舉措的其他縣(市、區(qū))，都有一個共性特征，那就是能夠提供給外來流動人口的公共服務主要集中在教育資源上，至于住房等其他重要資源多數(shù)縣(市、區(qū))尚未涉及。

(二)以積分的方式實施公共服務供給

相比較而言，通過賦分，以積分的高低獲取申請享受公共服務的資格是一種最為合理的資源配置方式。于是，賦分指標就成為積分制管理的關(guān)鍵。鑒于各縣(市、區(qū))的實際情況不同，在賦分指標方面，市政府只建議積分項目涵蓋本地實際居住年限、年齡、特殊身份、學歷水平、技能水平、社會保險、勞動合同等方面，而具體的積分標準制定則將權(quán)利下放到各縣(市、區(qū))，由它們結(jié)合實際制定實施細則。在此基礎(chǔ)上，各縣(市、區(qū))在實際操作上，一般都制定了更為詳細的積分標準，如永嘉縣將積分指標設定為基礎(chǔ)分(200分)、附加分和扣減分3大方面，其中，基礎(chǔ)分涵蓋了實際居住年限、年齡、特殊身份、文化程度、技能水平、社會保險、勞動合同、擔任職務、固定住所、居住環(huán)境、婚育證明、避孕節(jié)育、孕環(huán)情檢測、免疫接種、婦幼保健、健康證明、流動登記等，附加分則包含了人才引進、專利創(chuàng)新、個人榮譽、建議勇為、慈善公益、投資納稅參政議政等內(nèi)容，對于個人信用有不良記錄以及被法律法規(guī)處罰過的，則要被酌情扣分。

(三)根據(jù)積分高低，為流動人口提供基本的公共服務

每年初，符合相關(guān)要求的外來流動人口均可自愿申請享受有限的公共服務。然后，根據(jù)申請者的積分高低進行分類排名，對于積分累計排名靠前或達到一定分值的，可按規(guī)定程序申請遷入居住地戶籍，子女在義務教育階段可有限享受居住地公辦學校就近入學待遇，條件允許的縣(市、區(qū))可以優(yōu)先安排入住保障性住房，甚至個人的評優(yōu)樹先、職務晉升也都可以根據(jù)積分享有優(yōu)先權(quán)。對于流動人口而言，住房、戶籍以及子女教育問題是最為關(guān)切的問題，也是最難克服的問題，新居民積分制管理模式通過積分的方式將有限的公共資源配置給優(yōu)秀的流動人口，雖然數(shù)量有限，但在推進公共服務均等化方面邁出了具有實質(zhì)性的一步，在滿足流動人口的基本公共服務需求上發(fā)揮了一定的積極作用。

(四)通過建立多部門參與的合力機制確保公共服務均等化的有效推進

能否持續(xù)有效地向流動人口提供盡可能多的基本公共服務，進而實現(xiàn)公共服務供給的均等化，關(guān)鍵在于能否構(gòu)建一個可以持續(xù)的動力機制，并保證機制運行順暢。新居民積分制管理模式，在實施之初就十分重視運作機制的建設與完善。凡是涉及到資格認證的部門一律被吸納進來，并明確各自的職能，于是，一個責任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的新居民積分管理聯(lián)合機制隨之形成。據(jù)不完全統(tǒng)計，參與積分管理的黨政部門多達22個，參與部門之眾多從某個側(cè)面反映出實施公共服務均等化需要付出巨大的行政成本，也反映出推進公共治理變革的重要性和緊迫性。

(五)在積極推進積分工作透明化基礎(chǔ)上，暢通監(jiān)督渠道

在積分管理過程中，對積分情況進行及時公示，如果對所得分值持有異議，可在5個工作日之內(nèi)將資料按照職能分工轉(zhuǎn)入相關(guān)部門進行核查，相關(guān)職能部門須在5個工作日內(nèi)完成核查工作。如果對相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行積分管理情況有異議，可向新居民服務管理局提出申請，由新居民服務管理局對異議情況進行調(diào)查。積分過程的公開透明以及監(jiān)督機制的配套構(gòu)建，極大地促進了積分制管理的有效實施，保障了公共服務均等化的可持續(xù)性推進。

三、“倒逼式”公共服務均等化：新居民積分制管理的內(nèi)在邏輯

溫州新居民積分制管理模式對于各級地方政府如何推進公共服務均等化，尤其是在外來流動人口公共服務均等化供給上具有一定的普適性價值。這種普適價值不僅表現(xiàn)在它開創(chuàng)了在原有制度安排沒有改變的前提下找到了一個突破制度局限達至流動人口公共服務均等化供給的一個嶄新的技術(shù)路徑，表明技術(shù)創(chuàng)新對于實現(xiàn)公共服務均等化具有十分重要的意義；同時，更重要的是該模式體現(xiàn)了地方政府在外部治理環(huán)境發(fā)生重大變化及其壓力作用下所形成的公共服務供給理念、機制以及模式等方面的革命性變革，雖然這種變革是一種“非自覺”的，具有極強的“倒逼”意味，但畢竟觸發(fā)了政府對自身職能的重新認識與定位，在此基礎(chǔ)上，將外部壓力轉(zhuǎn)化為變革的內(nèi)在動力。體現(xiàn)公共服務均等化供給的新居民積分制管理呈現(xiàn)出較為明顯的“倒逼”色彩：

(一)實施新居民積分制管理主要是為了解決外來流動人口的社會管理問題

僅從名稱上來看，“管理”才是新居民積分制管理的核心要義，通過積分提供特定的公共服務只是實現(xiàn)管理的手段而已。溫州的“流動人口大部分從事勞動密集型行業(yè)，業(yè)余生活普遍貧乏，他們也不知道如何融入社區(qū)，不知道如何與市民交往，這在一定程度上拉開了與城市市民的心理距離，使得流動人口的自卑心理和城市市民的優(yōu)越心理相對立”。對立的心理狀態(tài)極容易在細微導火事件的誘導下發(fā)生具體行為上的沖突，從而影響社會的有序穩(wěn)定。另一方面，“流動人口大多來自于經(jīng)濟水平落后，受教育水平也較低，從事的工作由于種種因素不盡人意。而現(xiàn)代化生產(chǎn)環(huán)境下，需要勞動者有一定的文化水平或是一定的勞動技能，才能參與市場競爭，促進經(jīng)濟的不斷發(fā)展，因此難免在工作中受到排擠，導致他們在社會生活中處于不利地位，造成他們不穩(wěn)定因素，從而引發(fā)社會治安問題，乃至于產(chǎn)生許多違法犯罪現(xiàn)象。據(jù)全市抓獲的刑事作案中，流動人口占犯罪人數(shù)的70.6 %，市區(qū)流動人口違法犯罪占總犯罪人數(shù)的89.4 %”。流動人口給社會管理帶來的巨大壓力逼迫著管理者必須不斷創(chuàng)新管理模式，引導流動人口強化自我管理。新居民積分制管理實際上就是通過滿足流動人口的實際需求，進而實現(xiàn)社會管理的目標。

(二)供給什么是由流動人口的實際需求決定的

從理論層面分析，這種管理模式至少應當產(chǎn)生兩種積極效應：一是通過積分約束外來人口按照政策的要求做一個遵紀守法、具有奉獻精神的好公民，從而實現(xiàn)社會的穩(wěn)定有序，二是通過積分引導廣大外來人口積極投身于溫州的經(jīng)濟社會發(fā)展之中，為實現(xiàn)溫州的社會主義現(xiàn)代化做出積極的貢獻。在實踐上，上述理論分析(假設)得到了進一步的驗證，在先期試點的地區(qū)出現(xiàn)了流動人口從“被動接受管理”到“主動接受管理”的轉(zhuǎn)變，人口信息采集率顯著提升，大大降低了新居民管理的成本與難度，同時他們的認同感和歸屬感有了顯著提升，法制意識開始逐步增強。積分制管理之所以能夠產(chǎn)生積極的效應與其附著的公共服務是密不可分的，而這些公共物品恰恰正是這些外來人口所亟需的。對于流動人口而言，能夠滿足生存所必須的基本公共服務是迫切需要的，這是工作、生活得以延續(xù)的必備條件。此外，部分流動人口將子女帶在身邊，當子女達到法定讀書年齡時，子女的教育問題便成為他們的頭等大事。據(jù)統(tǒng)計，“至2010年秋季，在全市接受義務教育的流動人口子女達到23.25萬人，占全市義務教育在校生總數(shù)的約26.72 %”，該組數(shù)據(jù)足以說明流動人口對于教育資源的需求處于較高水平。

無論是流動人口社會管理工作難度的居高不下，還是流動人口對基本公共服務需求的迫切性，實際上，二者均已形成實施新居民積分制管理的“倒逼”機制。這種“倒逼”機制反過來又為政府治理理念轉(zhuǎn)變以及政府職能重塑等建構(gòu)了另一種新的“倒逼”機制。自2013年開始，溫州下轄的多個縣(市、區(qū))在原來的基礎(chǔ)上，進一步加大了公共服務供給的力度，在不斷增加公辦義務教育名額的基礎(chǔ)上，還加大了優(yōu)質(zhì)教育資源的供給力度，尤其在住房保障方面，紛紛提供保障性住房，如樂清市不僅提供了部分保障性住房，而且還向積分高的流動人口提供了低于市場價格15 %的10套限價房。公共服務在質(zhì)和量上的不斷提升，表明政府正努力開啟公共治理變革，從理念到職能、機制全面保障公共服務均等化的可持續(xù)性，為推進公共服務均等化，尤其是流動人口的公共服務均等化，提供一個普世性樣板。

四、余論

溫州流動人口管理創(chuàng)新之舉——新居民積分制管理為我們從理論上思考如何實現(xiàn)公共服務均等化問題提供了不少有益的啟示：

一是推進公共服務均等化的關(guān)鍵，不在于公共服務供給的數(shù)量，而首先在于公共服務的內(nèi)容。公共服務均等化本身并不是目的，而是政府履行基本職能，向社會提供公共服務的手段。從該種意義上來講，推進公共服務均等化的目的就是要實現(xiàn)政府公共服務的全覆蓋，讓公共財政的陽光公平地普照轄區(qū)每一位“消費者”。因此，公共服務均等化應當堅持“顧客至上”原則，其出發(fā)點和落腳點都應該是供給“消費群體”最為需要的公共服務。與之相應，評價公共服務均等化水平的標準也應該且只能以“顧客”為導向，只有建立在“顧客”滿意度基礎(chǔ)上的評價才是最客觀的評價，才能最真實地反映出政府在公共服務均等化供給上的有效性。正如溫州實施的新居民積分制管理，雖然沒有在供給數(shù)量上實現(xiàn)多少突破，但它的確提供了流動人口實際上最為急需的公共服務，因此，獲得了來自外來流動人口的贊許。

二是推進公共服務均等化，政府并不一定承擔直接供給主體。在公共事務日趨復雜的今天，如要政府提供包羅萬象的公共服務是較為困難的，也是不現(xiàn)實的。從理論上講，基本公共服務的供給主體是政府，但這并不意味著政府就理所當然地成為公共服務供給的直接主體。公共服務供給的理論和實踐表明，供給主體的多元化是一種有效的路徑選擇。在公共服務均等化實施過程中，政府可以將公共服務直接供給的主體資格讓渡給市場或者社會，以政府購買服務的形式由市場主體或社會組織直接提供公共服務，政府作為管理者，僅負責制定相關(guān)管理政策，并履行監(jiān)督管理職能。新居民積分制管理模式中的公共服務供給之所以無法突破量的限度，一定意義上與供給主體的單一性存在一定的關(guān)聯(lián)。比如在流動人口子女的教育問題上，完全可以通過制度安排充分發(fā)揮民辦教育的彌補作用，這樣不僅有助于緩解公辦教育機構(gòu)的壓力，而且也能夠從量上保障公共服務供給。

三是推進公共服務均等化必須量力而行，充分考慮本級財政的承受能力。公共服務均等化意味著政府需要向社會提供公共服務，這就需要耗費大量的財政資源。據(jù)此看來，公共服務均等化工作應是一個長期的工程，不可一蹴而就，需要循序漸進。任何超越政府實際承受能力的“激進式”公共服務均等化都是不可持續(xù)的，也不利于地方經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。無疑，溫州新居民積分制管理也遭遇了財政掣肘，無論是緊張的教育資源還是稀缺的保障性住房都無法足量供給，出現(xiàn)了實際需求與供給不足之間的突出矛盾，并成為制約積分制管理深入實施的一大障礙。事實上，雖然公共服務供給數(shù)量并不是公共服務均等化關(guān)注的第一要素，但公共服務供給數(shù)量在一定程度上影響著公共服務均等化舉措的實效性，甚至最終決定著其命運走向。新居民積分制管理模式也不例外，能否進一步提供盡可能多的流動人口所急需的教育、住房等稀缺物品，也是其能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。

[1] 姜海燕.溫州外來流動人口社會支持狀況和提升對策研究[J].溫州大學學報,2012(8):9-15.

[2] 林聯(lián)初.加快社會轉(zhuǎn)型時期流動人口服務管理[EB/OL]. (2013-03-16) http://www.wzlgb.com/Art/Art_19/Art_19_915.aspx.

（責任編校：耿春紅 英文校對：楊 敏）

The Ways of Equalization of Public Services and Its Internal Logic:A Case Study of New Resident’s Cumulated Score System Management in Wenzhou

YU Hong-yan

(Wenzhou Administration College, Wenzhou, Zhejiang 325038, China)

Through the new resident’s cumulated score system management in Wenzhou, it is found that the ways of its equalization of public services are the followings. Firstly, the formation of the management experienced three stages. Secondly, the supply of public services is implemented by integration. Thirdly, the basic public service supply for floating population is offered by the degree of the integration. Fourthly, it needs to guarantee the effective equalization of public services by establishing a co-operative mechanism of different departments. Fifthly, open channels of supervision are needed. And its internal logic of it is shown in the following two aspects. Firstly, it is mainly made to solve the problems of the floating population management. Secondly, the supply is decided by the actual demand of the floating population. It can bring great enlightenment theoretically to others.

Wenzhou; floating population; new resident’s cumulated score system management; public services; equalization of public services; service-oriented government Service-oriented government

10.3969/j.issn.1673-2065.2013.06.016

C916

A

1673-2065(2013)06-0062-04

2013-07-16

余紅燕(1977-),女,湖北荊門人,溫州行政學院副教授,管理學碩士.