深化稅收征管改革的系統(tǒng)性思維*

□ 羅一帆

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116)

稅收征管是稅收工作永恒的主題，也是常說常新的話題。上世紀(jì)80年代中期以來，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)不斷探索創(chuàng)新稅收征管方式，努力使稅收征管體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)生的深刻變化，稅收工作面臨新的形勢(shì)、新的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步深化稅收征管改革是“十二五”時(shí)期待完成的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。要做好這項(xiàng)工作，我們應(yīng)樹立全局、全程、全員、全民的系統(tǒng)性思維理念，以順利實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。

一 樹立征管改革的全局理念，讓大局視野入人心

“全局”是指深化稅收征管改革的頂層設(shè)計(jì)。改革方案的頂層設(shè)計(jì)就是深化征管改革需要遵循的基本原則與科學(xué)方法，應(yīng)注重把握好以下四點(diǎn):

(一)把握好全局性

把握好全局，才能保證重大問題頂層設(shè)計(jì)的方向正確。稅收征管是稅收工作的兩大核心業(yè)務(wù)之一，征管工作做好了，稅收政策才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。做好征管改革的頂層設(shè)計(jì)，必須圍繞征管改革“兩提高”、“兩降價(jià)”的總體目標(biāo)與要求，在大局中定位，在大局中謀劃。筆者以為，以下涉稅事項(xiàng)需要全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范與明確，如納稅評(píng)定的法律依據(jù)及法律定位，從第三方采集涉稅信息的法律依據(jù)、信息采集標(biāo)準(zhǔn)，征管法修訂、金稅工程三期建設(shè)、主要征管業(yè)務(wù)規(guī)范，征管質(zhì)效考核基本指標(biāo)，內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整。實(shí)踐證明，沒有“頂層設(shè)計(jì)”的改革，很容易偏離改革的方向、目標(biāo)，呈現(xiàn)各自為政，亂象叢生的現(xiàn)象，改革也難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。

(二)把握好前瞻性

把握好前瞻性，才能保證重大問題頂層設(shè)計(jì)的穩(wěn)定性。古人講，不先審天下之勢(shì)而欲應(yīng)天下之務(wù)，難矣。我們要善于準(zhǔn)確預(yù)判形勢(shì)，不僅要對(duì)當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、稅源監(jiān)管外部環(huán)境保持清醒的認(rèn)識(shí)，更要進(jìn)一步深入分析形勢(shì)的變化趨勢(shì)以及對(duì)稅收征管工作帶來的影響，全面、準(zhǔn)確分析各種新挑戰(zhàn)、新問題。要注意制度政策的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從長(zhǎng)計(jì)議，設(shè)計(jì)的征管制度和措施應(yīng)注重從根本上解決問題，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，缺乏整體性和相對(duì)穩(wěn)定性。

(三)把握好系統(tǒng)性

把握好系統(tǒng)性，才能保證重大問題頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。征管改革方案的頂層設(shè)計(jì)是對(duì)改革系統(tǒng)性、全局性的謀劃，是征管改革科學(xué)性的關(guān)鍵，需要綜合考慮各種因素和各因素之間的邏輯關(guān)系，包括總體目標(biāo)與具體措施的關(guān)系，政策制定與現(xiàn)實(shí)征管的關(guān)系，信息技術(shù)與稅收業(yè)務(wù)的關(guān)系，納稅服務(wù)與稅收征管的關(guān)系，稅源分類和崗位配置的關(guān)系等。新的征管制度與措施的設(shè)計(jì)要通盤考慮、整體謀劃，突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)分輕重緩急，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。

(四)把握好可行性

把握好可行性，就要注意與“底層設(shè)計(jì)”相結(jié)合，才能保證重大問題頂層設(shè)計(jì)的順利推進(jìn)與落實(shí)。實(shí)踐證明，征管改革的具體方案只有經(jīng)過“自上而下”、“自下而上”幾個(gè)回合的調(diào)查、論證、聽證、修改、完善，才能形成一個(gè)合法、合理、可行的征管改革方案。頂層設(shè)計(jì)不是只按照高層的意愿去實(shí)施改革就可以，而必須以搞清納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)需求和崗位職責(zé)為前提，要頂層和底層互相呼應(yīng)。既要頂層推動(dòng)，也要底層動(dòng)力。比如推動(dòng)征管法的修訂時(shí)，就要注意吸納廣大納稅人的參與，通過聽證會(huì)的形式，充分聽取他們的建議與訴求，只有這樣，征管法修訂后的實(shí)施才能得以順利進(jìn)行。

二 樹立征管改革的全程理念，讓流程貫通無盲區(qū)

“全程”是指征管業(yè)務(wù)全流程再造和優(yōu)化。流程再造理論要求充分利用信息技術(shù)，注重信息技術(shù)與征管業(yè)務(wù)的有機(jī)結(jié)合，盡可能實(shí)現(xiàn)信息的一次處理與共享使用;建立面向流程的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，壓縮管理層級(jí)。為此，應(yīng)注重把握好以下三點(diǎn):

(一)優(yōu)化征管手段

征管改革必須基于信息化的基礎(chǔ)，按照信息化的內(nèi)在規(guī)律，對(duì)現(xiàn)有建立在計(jì)算機(jī)模擬手工操作、依靠紙質(zhì)傳遞基礎(chǔ)上的征管手段進(jìn)行優(yōu)化。要建立由內(nèi)到外的三個(gè)層面的信息網(wǎng)絡(luò)，即系統(tǒng)內(nèi)部建立上下貫通的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、與政府相關(guān)涉稅部門建立信息共享的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、建立面向納稅人和社會(huì)公眾的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三個(gè)網(wǎng)絡(luò)相輔相成，共為一體，整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)兼容、共享，共同構(gòu)成科學(xué)、完整的稅收征管信息體系。

(二)優(yōu)化征管機(jī)構(gòu)設(shè)置

要建立以流程為導(dǎo)向的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使之與信息化的要求相適應(yīng)，充分發(fā)揮信息化的效用。建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)可從以下兩個(gè)方面入手:(1)通過機(jī)構(gòu)重組、撤并，盡可能減少中間管理層，便于高層管理部門和基層征管人員直接溝通，及時(shí)掌握稅源基礎(chǔ)管理信息和風(fēng)險(xiǎn)管理信息，科學(xué)決策。同時(shí)賦予基層稅源管理部門和稅收管理員適當(dāng)?shù)臋?quán)限，以提高他們的工作主動(dòng)性和積極性，使征管工作更加便捷、高效。(2)充分依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，理順征管業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的關(guān)系，通過虛擬網(wǎng)絡(luò)，打破空間距離和層級(jí)界限，實(shí)行涉稅信息集中統(tǒng)一分析、工作任務(wù)統(tǒng)一安排、人力資源統(tǒng)一調(diào)配和稅收風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。以實(shí)施分級(jí)分類管理為基礎(chǔ)，抓住專業(yè)分工的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以團(tuán)隊(duì)化運(yùn)作為主要形式，全面推動(dòng)稅源集約化管理，使有限的征管資源發(fā)揮最大效用。

(三)優(yōu)化征管程序

要在稅收法律、行政法規(guī)的框架內(nèi)，清除無效的征管活動(dòng)，簡(jiǎn)化征管環(huán)節(jié)，以追求績(jī)效最大化，成本最小化。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收征管流程看，征管業(yè)務(wù)流程主要有申報(bào)納稅——稅收評(píng)定——強(qiáng)制征收——違法調(diào)查——法律救濟(jì)。(1)申報(bào)納稅是納稅人的自主行為，具有自我評(píng)定的性質(zhì)。(2)稅收評(píng)定是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)依法確定納稅人應(yīng)納稅額的管理流程，是各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍實(shí)施的征管程序。一般有兩種模式:一種是德國(guó)、荷蘭也包括我國(guó)香港、臺(tái)灣等地區(qū)的做法。納稅人申報(bào)納稅后，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)所有申報(bào)進(jìn)行核定(評(píng)定)，并向每個(gè)納稅人發(fā)出核定通知(對(duì)申報(bào)無誤的納稅人采取統(tǒng)一公告的形式)，對(duì)需要補(bǔ)稅或退稅的納稅人，發(fā)出補(bǔ)(退)稅通知書;征納雙方據(jù)此送達(dá)時(shí)間開展后續(xù)的征管。稅收評(píng)定后，稅務(wù)機(jī)關(guān)仍保留事后深入檢查的權(quán)力。另一種是英、美等國(guó)家的做法，即納稅人申報(bào)納稅后，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)所有申報(bào)做評(píng)定，但無需對(duì)申報(bào)無誤納稅人發(fā)布評(píng)定結(jié)果的通知，而只是對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的納稅人發(fā)出補(bǔ)稅通知，或?qū)嵤┫鄳?yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。(3)強(qiáng)制征收。就是針對(duì)評(píng)定出的欠稅，通過稅收保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施等實(shí)施的追繳行為。(4)違法調(diào)查。主要是針對(duì)嚴(yán)重違反稅法行為和涉嫌涉稅犯罪行為的檢查及處罰，相當(dāng)于我國(guó)的稅務(wù)稽查。(5)法律救濟(jì)。主要是指納稅人提起的稅務(wù)行政復(fù)議和稅務(wù)行政訴訟的處理。

三 樹立征管改革的全員理念，讓全員參與零缺位

“全員”是指稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)和全體稅務(wù)人員都應(yīng)參與征管改革各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。深化征管改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅僅只是征管科技部門、稅源管理部門的事情，還涉及政策法規(guī)、收入規(guī)劃核算、稅政、稽查、信息中心等職能部門的配合、協(xié)調(diào)。各項(xiàng)具體改革措施的出臺(tái)必須系統(tǒng)推進(jìn)、聯(lián)動(dòng)互動(dòng)、形成合力。如果缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，各部門工作必然會(huì)相互脫節(jié)甚至互為掣肘，將阻礙甚至造成改革的倒退。(《中國(guó)稅務(wù)》2012年第12期P41)

(一)建立縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制

各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)都要成為稅源管理的實(shí)體。省局重點(diǎn)抓好稅收分析、反避稅調(diào)查，跨地(市)大企業(yè)的納稅服務(wù)、稅收評(píng)定與稅務(wù)稽查;市局主要抓好除省局直管企業(yè)以外的重點(diǎn)企業(yè)、行業(yè)的納稅服務(wù)、稅收評(píng)定與稅務(wù)稽查;縣(區(qū))局主要抓好中小企業(yè)、個(gè)體戶的納稅服務(wù)、稅收評(píng)定與日常管理工作。市、縣(區(qū))局及以下稅務(wù)分局直接從事納稅服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、稅源管理、稅務(wù)稽查(簡(jiǎn)稱“征、評(píng)、管、查”)的人員要占到全局人員的80%左右。省、市、縣縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立要遵循信息采集——信息分析——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——任務(wù)推送——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)——績(jī)效評(píng)價(jià)的流程運(yùn)行。

(二)建立橫向互動(dòng)機(jī)制

合理界定稅政、大企業(yè)稅收管理、征管與科技、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、涉外稅收管理等業(yè)務(wù)部門的稅源管理職能，建立工作程序與協(xié)作制度，明確各部門工作職責(zé)，細(xì)化工作任務(wù)，形成一體化的良性互動(dòng)機(jī)制。如江蘇省無錫市地方稅務(wù)局的經(jīng)驗(yàn)就值得總結(jié)、推廣與運(yùn)用。它們?cè)跇?gòu)建稅源管理新模式時(shí)，規(guī)定“征管科技部門負(fù)責(zé)實(shí)施行業(yè)稅源分析，指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方向，建立第三方數(shù)據(jù)報(bào)送(采集)制度，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需求獲取第三方信息。數(shù)據(jù)管理部門以涉稅數(shù)據(jù)管理為抓手，優(yōu)先滿足風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)數(shù)據(jù)采集、審計(jì)的需求。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門依托風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，對(duì)涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、排序和推送，指導(dǎo)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理和考核工作?；椴块T、稅源管理部門和納稅服務(wù)部門分別按照推送的風(fēng)險(xiǎn)組織應(yīng)對(duì)?！?/p>

(三)完善內(nèi)外協(xié)作機(jī)制

逐步形成政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、社會(huì)參與、司法保障、信息化支撐的綜合治稅管理模式，將社會(huì)綜合治稅工作納入政府目標(biāo)考核和政務(wù)監(jiān)查范圍。

四 樹立征管改革的全民理念，讓全民法治普提高

“全民”是指全體納稅人的依法納稅觀念和自我維權(quán)意識(shí)的普遍提高，落實(shí)納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少征管改革的阻力，提高其稅法遵從度。

(一)保障納稅人的知情權(quán)

廣義的知情權(quán)包括政治知情權(quán)、司法知情權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)。而稅法中所講的知情權(quán)是包含納稅人享有主動(dòng)了解、掌握所有稅法全面、準(zhǔn)確、適時(shí)的知情權(quán)以及享有被告知與自身納稅義務(wù)有關(guān)的一切信息的告知權(quán)。知情權(quán)主要是通過告知制度來實(shí)現(xiàn)的。包括:事前告知，為作出稅務(wù)行政決定(計(jì)稅)之前的告知;事中告知，申報(bào)、征稅政策及流程的告知;事后告知，為作出行政決定的結(jié)果及不服該行為所享有的救濟(jì)途徑等。比如稅收征管法的修訂問題，從第三方取得涉稅信息問題，就要通過座談會(huì)、聽證會(huì)的形式，積極主動(dòng)地聽取納稅人的意見和建議，對(duì)聽證中的意見采納情況及其理由要以書面形式告知聽證代表，并以適當(dāng)形式向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

(二)保障納稅人的參與權(quán)

堅(jiān)持以“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”為目標(biāo)，以面對(duì)面評(píng)議為主要形式，日常監(jiān)督和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合，把落實(shí)整改、解決征管、服務(wù)中的問題貫徹于評(píng)議工作的全過程，逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)議工作的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。通過民主參與，讓納稅人擁有表達(dá)自己意愿的途徑和渠道，有效化解稅收征管中出現(xiàn)的各種矛盾問題。

(三)保障納稅人的表達(dá)權(quán)

以納稅人廣泛、有序參與為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)納稅服務(wù)、依法行政、廉潔從稅為核心，以解決損害納稅人合法權(quán)益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題為目的，在聽證和評(píng)議的基礎(chǔ)上召集納稅人座談，將其合法化建議吸納進(jìn)入征管改革方案中，進(jìn)一步增強(qiáng)民主決策、科學(xué)決策意識(shí)，以增強(qiáng)納稅人納稅的公平感和“為自己納稅”的認(rèn)同感。

保障納稅人的監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持把防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)納稅人合法權(quán)益作為征管改革的重要內(nèi)容，納稅人的稅收監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面:(1)稅務(wù)機(jī)關(guān)是否存在違反稅收法律、行政法規(guī)、規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的行為;(2)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員是否存在索賄受賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或者少征應(yīng)征稅款，是否有濫用職權(quán)多征稅款或者故意刁難納稅人的違法違紀(jì)行為;(3)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人行使檢舉、控告權(quán)是否有故意刁難或進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的行為;(4)稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅服務(wù)過程;(5)其他納稅人是否存在違反稅收法律、行政法規(guī)、規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的行為。

從綜合治稅的角度看，認(rèn)真落實(shí)納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，至少會(huì)產(chǎn)生了以下四方面的積極影響，并倒逼稅務(wù)機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高依法行政水平。其一，認(rèn)真落實(shí)納稅人的上述“四權(quán)”，可以積聚納稅人依法自覺履行納稅義務(wù)的共識(shí)，形成稅法遵從的正能量、正效應(yīng)。其二，全體納稅人的主動(dòng)、積極參與，將促使稅務(wù)機(jī)關(guān)更加注重為納稅人提供優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)，真正體現(xiàn)以人為本的理念，處理好征納關(guān)系。其三，廣大納稅人參與，可以促進(jìn)稅制改革、征管改革決策的科學(xué)化和民主化，減少?zèng)Q策失誤，而且對(duì)我們傳統(tǒng)的決策體制、機(jī)制的變革都會(huì)產(chǎn)生積極影響。其四，廣大納稅人參與，可以促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)范自身的行為，努力遏制為稅不廉問題的產(chǎn)生。

［1］羅一帆．對(duì)深化稅收征管改革若干問題的認(rèn)識(shí)［J］．湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2012，(6)．

［2］謝志中．稅收征管改革基礎(chǔ)研究［J］．稅收參考，2013，(1)．

［3］馬偉．構(gòu)建稅源管理新模式創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理新機(jī)制［J］．中國(guó)稅務(wù)，2012，(1)．

［4］李林軍．稅源專業(yè)化管理與深化征管改革的思考［J］．中國(guó)稅務(wù)，2012，(7)．