城市社會管理中的“兩個不適應(yīng)”——基于武漢、廣州、南京、義烏等地流動穆斯林調(diào)查的思考

白友濤

(南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京210097)

近20年來，隨著中國城市化的高速發(fā)展，西北穆斯林不斷向東南城市轉(zhuǎn)移，形成了流動穆斯林大潮。流動穆斯林的初期動因主要是“發(fā)家”“致富”，后期增加了退耕還林和征地搬遷等生存需要?？梢灶A(yù)見，東部城市流動穆斯林必將越來越多，返回原籍的可能性越來越小。數(shù)百萬流動穆斯林背井離鄉(xiāng)來到東南大中城市謀生并尋求發(fā)展，對東南沿海城市的社會管理產(chǎn)生了重大影響。

正面來看，流動穆斯林促進(jìn)了城市的繁榮和國際化，促進(jìn)了城市的文化多樣性，適應(yīng)了整個中國城市化發(fā)展的要求，同時也促進(jìn)了城市穆斯林社區(qū)的經(jīng)濟社會和宗教文化發(fā)展，使其自身不斷走向“現(xiàn)代化”。負(fù)面來看，流動穆斯林也帶來了不少問題，如城市增容短期內(nèi)加劇了城市生活資源的短缺;與城市社會管理部門產(chǎn)生矛盾沖突;同行殘酷競爭導(dǎo)致群體性事件不斷發(fā)生;不法分子的引誘導(dǎo)致部分地區(qū)社會治安惡化等［1］(P230－236)。東部城市社會管理遇到了前所未有的難題:一方面城市必須接納這些外來的流動穆斯林，因為他們適應(yīng)了國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求和現(xiàn)代社會發(fā)展的國際趨勢;另一方面這些矛盾和沖突確實比較特殊，難以短時間內(nèi)迅速解決。

城市社會管理包含的內(nèi)容很多，包括市容市貌、文化教育、交通住房、福利保障、環(huán)境綠化、治安物業(yè)、工商稅務(wù)等等。本文以市容市貌管理中的問題為切入點，因其比較典型并具代表性。2012年在對武漢、廣州、南京、義烏等城市流動穆斯林再次實地調(diào)研后，筆者認(rèn)為，產(chǎn)生城市社會管理難題的主要原因是“兩個不適應(yīng)”:流動穆斯林難以適應(yīng)城市社會管理的要求;城市社會管理部門不適應(yīng)流動穆斯林的社會管理需要。

一、穆斯林不適應(yīng)城市社會管理的要求

(一)農(nóng)村和宗教習(xí)俗不適應(yīng)城市環(huán)境

流動穆斯林人數(shù)不斷增長，估計2012年已經(jīng)達(dá)到或超過300 萬。他們絕大多數(shù)來自西北農(nóng)村，具有伊斯蘭教的宗教信仰和習(xí)俗。農(nóng)村的生長環(huán)境以及伊斯蘭教的宗教習(xí)俗決定了流動穆斯林在來到城市的最初一段時間內(nèi)難以適應(yīng)城市環(huán)境和生活。

2012年4月27日(主麻日)，作者親見了南京凈覺寺門前維吾爾族穆斯林與城管的一次直接沖突。大約中午11 點，7—8 名維吾爾族穆斯林推著羊肉串車來到凈覺寺唯一的大門出口西側(cè)，整理物品，準(zhǔn)備開張。幾分鐘后，大約十余名城管隊員前來勸阻，要求他們盡快撤出凈覺寺門口區(qū)域。維吾爾族穆斯林不理會，依然點燃了烤爐，擺上了串好的羊肉串。城管隊員看到勸阻無效，就動手沒收了羊肉串，推翻了烤爐，企圖把這些物品搬上車?yán)?。維吾爾族穆斯林阻止，雙方打起架來。結(jié)果兩名維吾爾族青年頭被打破，滿臉流血，一名城管隊員也被鐵棍打傷。凈覺寺年輕的馮阿洪頭戴白帽前來勸阻，也被打了幾拳。最后，在警察的制止下此事暫告平息。

主麻拜后，維吾爾族穆斯林十余人打著橫幅到江蘇省信訪辦上訪，要求處罰動手打人的城管隊員，并賠償經(jīng)濟損失。在信訪辦和警察的調(diào)停下，經(jīng)過4 個小時的談判，雙方終于達(dá)成協(xié)議。城管由于先動手打人，負(fù)主要責(zé)任，賠償兩位被打傷的維吾爾族穆斯林各1．5 萬元，用于治療、物品損失和精神賠償。參與打架的維吾爾族穆斯林保證以后不再到凈覺寺門口擺攤。據(jù)了解，城管先動手的原因是，上一個主麻日城管曾通知不準(zhǔn)在凈覺寺門口擺攤，而且當(dāng)時他們也答應(yīng)不再在那里擺攤。這個主麻，城管來時看到情況和上周一樣，勸告沒有起到效果，故生氣并動手打了起來。

很明顯，主麻日在清真寺門口擺攤(類似新疆的巴扎)是維吾爾族等西北穆斯林的傳統(tǒng)習(xí)俗，也是穆斯林生活的需要——聚禮后買些食品等生活用品。西北城市里大部分清真寺附近也都允許穆斯林?jǐn)[攤。由于攤位數(shù)量多，規(guī)模大，參加人員多而使得清真寺附近成為西北地區(qū)(如西安)的一道具有一定民族特色的風(fēng)情線，經(jīng)常受到旅游愛好者的欣賞和贊揚。然而，這種在西北習(xí)以為常的習(xí)慣，搬到南京市凈覺寺門口就變成了“非法”，這是西北流動穆斯林難以接受的現(xiàn)實。

(二)文化水平不高，法制觀念淡漠

根據(jù)課題組2007年的調(diào)查數(shù)據(jù)，流動穆斯林受教育的程度不高，平均受教育年限大約7年，小學(xué)或文盲率達(dá)到47．6%，初中及其以下占到81．1%，?？苹蛞陨现挥?．2%［1］(P35)，這一狀況近年變化依然不大。

由于受教育年限短，科學(xué)文化水平不高，對城市管理的不了解和不理解，流動穆斯林大多不懂得使用法律武器保護(hù)自己，以解決矛盾糾紛。一些本來可以避免的矛盾演化成了公開的沖突。調(diào)查中，筆者聽到這樣一個案例。2008年夏天，廣州市某尕姓穆斯林的拉面館生意紅火，每天都有大量市民前來品嘗，贊不絕口。不久，對面不遠(yuǎn)的地方出現(xiàn)了一個經(jīng)營內(nèi)容幾乎完全一樣的拉面館，尕姓拉面館的生意明顯受到影響。尕姓老板通知對方必須在兩天內(nèi)關(guān)門搬走，但是對方?jīng)]有搬走之意。幾天后，尕姓穆斯林帶領(lǐng)幾個親屬前來交涉，雙方大打出手，最后那位新來的穆斯林被打傷，住進(jìn)了醫(yī)院，生意關(guān)門。尕姓穆斯林承擔(dān)了全部醫(yī)療費用，經(jīng)濟損失慘重，還要接受法律制裁，可謂兩敗俱傷。

此類事件近年在東部大中城市雖有所減少，但是并沒有完全絕跡，至今還是各地民族宗教部門和地方伊斯蘭教協(xié)會面臨的難題之一。

(三)經(jīng)營方式和生活方式不能適應(yīng)城市要求

流動穆斯林大多喜歡室外經(jīng)營，新疆的“巴扎”、清真寺門口的攤點、大街小巷的燒烤、穆斯林的小吃等，即使是比較大的清真店面，一旦有機會，也喜歡在門口擺上幾個小桌子，供食客享用。廣州、義烏的外國穆斯林尤其多，清真飯店在自己門口擺攤的情況非常普遍;顧客也非常喜歡在條件適宜的情況下露天飲食，一邊欣賞風(fēng)景，一邊品嘗美食。然而，這樣一種生活方式或習(xí)俗，在多數(shù)城市里難以得到允許，更難得到城市管理者的支持，由此引發(fā)的矛盾和沖突不在少數(shù)。

武昌火車站附近有一戶維吾爾族餐館，2011年冬天某日與城管發(fā)生了較大沖突。原因就是該餐館把經(jīng)營用品和燒烤爐擺在了馬路邊，影響了市容。我們實地考察的結(jié)果也證明，整條街就這一家是擺在馬路邊上經(jīng)營的，其余商戶幾乎沒有在人行道、馬路邊占道經(jīng)營。城管要求經(jīng)營戶室內(nèi)經(jīng)營的態(tài)度非常堅決，主要理由是影響市容和妨礙交通:行人在人行道不足用時必然要到馬路中間行走，這樣就間接影響了汽車通行，可能導(dǎo)致交通事故的上升。對于這樣的要求，維吾爾族穆斯林卻難以做到。維吾爾族老板告訴我們這樣幾個理由:“維吾爾族燒烤大多是小吃，很多人喜歡買了就走，一邊走一邊吃，如果室內(nèi)經(jīng)營就幾乎沒有人來買;”“燒烤爐本身就有油煙，不可能完全在室內(nèi)”;“室內(nèi)空間明顯有限”;“事實上要找到合適的房子專門搞燒烤幾乎是不可能的，并非不愿意找”;“另外，室外經(jīng)營與影響行人、交通事故增加并無必然聯(lián)系;”“全國每天有多少交通事故，其中有多少起是因為燒烤經(jīng)營戶占據(jù)了路面導(dǎo)致交通事故的呢?”“室外經(jīng)營的收入要占到整個小店營業(yè)額的1/3，如果不讓室外擺攤經(jīng)營那么就只好回新疆了，因為完全靠室內(nèi)面積經(jīng)營是不可能生存下來的(房租太貴)”。

斗爭的結(jié)果是，城管把沒收的物品還了回來，默認(rèn)維吾爾族小店繼續(xù)占道經(jīng)營，而維吾爾族小店也主動減少室外擺攤的時間和占道面積，減少不必要的生意招牌等，雙方暫時妥協(xié)。

二、城市社會管理部門不適應(yīng)流動穆斯林的需要

(一)城市社會管理的統(tǒng)一性要求難以適應(yīng)特殊人群

城市是復(fù)雜的綜合體，是各種事務(wù)、人群共同生產(chǎn)和生活的空間。社會生活的高頻率和空間的有限性之間充滿了張力。必須對有限的空間進(jìn)行合理利用，協(xié)調(diào)布局。城市社會管理部門重視的是效率和統(tǒng)一性，必須進(jìn)行強制的制度約束才能使城市各方面有序運行，協(xié)調(diào)發(fā)展。要城管部門照顧穆斯林的特殊性，網(wǎng)開一面，確有困難。

流動穆斯林群體具有顯著的特殊性。首先是流動性。他們總是處于流動之中，數(shù)量和人員構(gòu)成都不十分明確，而城市管理的制度規(guī)則又要相對穩(wěn)定，因為沒有穩(wěn)定性就沒有制度化建設(shè)。其次是宗教習(xí)俗。流動穆斯林由于宗教活動的規(guī)律性和統(tǒng)一性，總是喜歡集中于清真寺等相對狹小的空間，而城市的清真寺由于歷史等原因往往道路狹窄，缺少活動空間。聚禮、會禮的要求讓穆斯林集中禮拜。當(dāng)前城市清真寺數(shù)量顯著供不應(yīng)求加劇了這種空間的緊張性。其三是語言障礙。部分維吾爾族流動穆斯林甚至不能使用漢語交流，他們的特殊需求沒有辦法很好地表達(dá)。城市社會管理部門很難認(rèn)識到這些群體的特殊性并根據(jù)特殊性進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾矸矫娴膮f(xié)調(diào)與變通。

(二)城管隊員缺少系統(tǒng)的民族宗教知識，對流動穆斯林不了解

城管隊員大多中學(xué)畢業(yè)，部分雖然大學(xué)畢業(yè)，但是由于中國長期以來在國民素質(zhì)教育中缺少充分的民族宗教知識教育，大多數(shù)城管隊員對穆斯林少數(shù)民族和伊斯蘭教知之甚少，更談不上理解其特殊要求。

大多數(shù)城市管理隊員不能理解，為什么這些年西部的流動少數(shù)民族越來越多?為什么他們難以回到流出地?為什么穆斯林必須到清真寺參加聚禮、會禮?為什么總是聚族而居或圍寺而居?為什么不少人很小就放棄學(xué)業(yè)走向流動生活?為什么要戴蓋頭、白帽以示不同?為什么一定要經(jīng)營燒烤羊肉串?為什么要占道經(jīng)營而不租大點的房子?為什么“夜聚曉散”，抱著傳統(tǒng)文化不放?為什么要對一個什么都沒有的“大殿”頂禮膜拜?等等。所有這些對于大多數(shù)城市管理者來說都是不得而知的“謎”。

城市管理的制度設(shè)計似乎也存在問題。例如，城管執(zhí)法究竟是執(zhí)的哪部法律，難以說清楚，因為至今并沒有一部全國通行的《城市管理法》;城管隊員工作的臨時性和隨意性比較突出，缺少專業(yè)訓(xùn)練;城管隊員不是公安也不是警察，不具備強制執(zhí)行的法律條件，但又不得不面對成千上萬謀生困難的下層民眾;部分城管隊員的粗暴作風(fēng)與服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)明顯抵觸;如何把握城市管理原則性與執(zhí)行過程靈活性的關(guān)系確實困難，特別是針對流動穆斯林群體。近年來，南京等城市電視臺、報紙等新聞媒體報道的城管隊員打人案例實在太多，不勝枚舉。粗暴的城管隊員遇到善于“抱團”、勇于“抗?fàn)帯钡牧鲃幽滤沽謺r，極易引發(fā)群體性事件。

(三)重管理，輕服務(wù)

城市社會管理者為了城市的交通通暢，市場有序，社會安全，容貌大方，綠化美化，防災(zāi)減災(zāi)，教育文化等多方面綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，可謂處心積慮，多方努力，長期戰(zhàn)斗在第一線。然而，由于某些制度性障礙，各地城市管理中往往存在著工作方法單一，重管理、輕服務(wù)的情況。

城管隊員認(rèn)為，他們是城市的管理者，有某管理《條例》等法規(guī)(或規(guī)定)在手，就應(yīng)該制止“違法”“違規(guī)”的行為，不惜“野蠻執(zhí)法”，強制執(zhí)行。然而，現(xiàn)代城市社會管理強調(diào)的是“寓管理于服務(wù)之中”，在服務(wù)中體現(xiàn)管理的能力和水平。流動穆斯林需要的服務(wù)有很多，大多難以滿足，其中最突出的是子女教育的市民化待遇、公共墓地的公平使用、禮拜場所的合理分布、公共活動空間的滿足等，這都需要地方政府提供服務(wù)而不是管理。流動穆斯林希望與當(dāng)?shù)鼐用褚粯酉硎芄卜?wù)的愿望難以滿足。政府應(yīng)當(dāng)在住房、教育、文化、保障等政策方面真正做到一視同仁，讓流動穆斯林享受市民待遇并最終實現(xiàn)市民化。對于流動穆斯林來說，該享受公共服務(wù)權(quán)利的時候被區(qū)別(歧視)對待，而需要盡義務(wù)(納稅守法)的時候又被強行要求一致。這種期待與現(xiàn)實的矛盾沖突加劇了其與城管的矛盾對立。

城市管理的目的終究還是服務(wù)于民眾的，沒有每一個民眾的安寧幸福，就不會有城市管理的成功。一個值得思考的問題是，究竟應(yīng)該強制執(zhí)行而不顧市民的生命財產(chǎn)安全，還是坐下來認(rèn)真聽聽被管理者的意見，積極尋找更加合理的解決方法。事實是，只有當(dāng)強制執(zhí)行遇到困難，甚至出命案以后，他們才被迫坐下來，討論如何具體解決善后事宜。城市管理者缺少主動調(diào)研，提供各種服務(wù)，以尋求最佳解決思路的主動性。

三、解決“兩個不適應(yīng)”問題的可行路徑

(一)加強互動，增進(jìn)了解，因地制宜解決實際問題

互動是人與人之間最重要的聯(lián)系方式，也是解決社會群體之間“隔閡”“沖突”的良方?；佑泻推降男问揭灿斜容^不和平的形式，矛盾和沖突本身也是一種互動。隨著沖突頻度和烈度的增加，沖突雙方都會不斷尋求解決沖突的方法，認(rèn)識對方，最后找到各自的生存底線，互相為對方保留底線，不再輕易突破底線，這樣沖突雙方就會自然找到解決沖突的良方。這是最直接的，然而也是代價最大的一種互動。

要避免這樣的代價，就必須增加良性互動，增進(jìn)了解。各地清真寺管理人員和伊斯蘭教協(xié)會負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)積極行動起來，主動把城市管理人員，如環(huán)保局、工商局、教育局、文化局、城管局、市容局等各個部門的領(lǐng)導(dǎo)請來清真寺，盡可能利用主麻拜后的時間開展講座、交流等互動活動，從而增進(jìn)了解，緩和矛盾。在這方面一些城市的伊斯蘭教協(xié)會(如南京)已經(jīng)作了不少工作，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

義烏雖然并不是穆斯林傳統(tǒng)聚居的城市，但是義烏城市管理部門和清真寺管理人員能夠很好地互動交流，使得城市管理者與流動穆斯林之間實現(xiàn)了良性互動。各地普遍存在的城管與流動穆斯林之間的矛盾沖突在義烏幾乎不存在。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，義烏不但沒有這類沖突和矛盾，而且還在政府各部門的支持下建立了具有穆斯林異域風(fēng)情的飲食文化一條街(賓王商貿(mào)區(qū))，各種清真餐館可以在街面上露天擺攤設(shè)點，中外穆斯林可以自由地在沿街路邊享受自由和美食。這樣的風(fēng)情街在中國東部城市并不多見，既滿足了流動穆斯林適應(yīng)城市的要求，又促進(jìn)了義烏的國際化發(fā)展，吸引各國穆斯林前來投資旅游，商貿(mào)購物，同時也促進(jìn)了本地的經(jīng)濟發(fā)展以及與伊斯蘭國家穆斯林的友好往來。

義烏城市管理的做法表明，并不是沒有解決城管與流動穆斯林沖突的辦法，而是城市管理者是否真正從穆斯林的實際需要出發(fā)，從化解矛盾、和諧發(fā)展的大局出發(fā)，制定城市的發(fā)展規(guī)劃和城市管理辦法。只要方法對路，就一定能夠解決這類矛盾和問題。

(二)建立安全閥制度，預(yù)防矛盾和沖突

建立社會安全閥制度是防止矛盾沖突的制度性建設(shè)，有利于長效機制的建立和發(fā)展。目前已有的比較行之有效的社會安全閥制度主要是信訪制度，但是對于流動穆斯林群體來說，這是不夠的，還需要以清真寺為中心的穆斯林自助組織形式以配合。近年來整個國家處于群體性事件高發(fā)期，各級信訪部門已經(jīng)感到力不從心，對于涉及流動穆斯林群體的沖突性事件，他們既沒有能力也沒有精力，多數(shù)情況下還是依靠民委或伊斯蘭教協(xié)會介入調(diào)解。因此，建設(shè)穆斯林自助組織的安全閥制度確有必要。

有必要建立針對特殊情況矛盾沖突的預(yù)警制度。一旦發(fā)生出人意料的沖突如何辦，哪些事情必須及時處理，哪些事情可以稍緩處理，具體事情該如何具體處置，都要有預(yù)警(案)。如果沒有預(yù)警制度，那么遇到特殊的重要事件，往往就不能及時有效地解決，甚至使小問題醞釀成大問題。

2012年春，課題組對廣東韶關(guān)“6·25 事件”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)事態(tài)沒有有效控制的主要原因就是缺少預(yù)警制度。當(dāng)群體性事件意外發(fā)生后，不能及時有效地控制局面，導(dǎo)致輿論失控，影響擴大，最后波及全國，影響世界。這是血的教訓(xùn)，值得吸取。

(三)充分發(fā)揮各級伊斯蘭教協(xié)會的作用

各級伊斯蘭教協(xié)會是黨和國家與穆斯林群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，也是幫助流動穆斯林群體適應(yīng)城市的主要社會組織。它即是黨和政府的得力助手，也是穆斯林的“娘家”和“靠山”，在東部城市社會管理中已經(jīng)發(fā)揮著重要作用。各地已經(jīng)發(fā)生的涉及流動穆斯林的群體性事件幾乎都有伊斯蘭教協(xié)會參與協(xié)調(diào)。

現(xiàn)在的問題是，伊斯蘭教協(xié)會的工作人員各有自己的本職工作和責(zé)任，協(xié)會大多沒有專職責(zé)任人和經(jīng)費協(xié)助政府調(diào)解糾紛。阿洪們在協(xié)助處理的時候不但要犧牲自己的時間和精力，而且還有可能在沖突中遭受肢體碰撞(如前文提到的馮阿洪)，甚至其工作有時也不被穆斯林理解。因此，要重視各地伊斯蘭教協(xié)會的協(xié)調(diào)作用，增加伊斯蘭教協(xié)會在維護(hù)社會安全、參與社會管理方面的工作經(jīng)費，明確其協(xié)助政府處理好各種有關(guān)群體性事件的職能，并指定具體負(fù)責(zé)人，逐步消解各種涉及流動穆斯林的群體性事件。

伊斯蘭教協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強與流動穆斯林的信息溝通與交流，幫助流動穆斯林適應(yīng)城市社會管理的要求，宣傳法制和各種相關(guān)規(guī)章制度，為廣大流動穆斯林爭取平等的市民待遇，吸收流動穆斯林參與協(xié)會自身的管理，盡力做好宗教服務(wù)和社會服務(wù)工作，幫助建立流動穆斯林的自助組織，協(xié)助流動穆斯林互助交流，提高其適應(yīng)城市社會的能力，發(fā)展經(jīng)濟和文化教育，全面提高穆斯林的各種素質(zhì)，從而實現(xiàn)新的發(fā)展，為城市社會繁榮作出更大貢獻(xiàn)。

［1］白友濤，等．熟悉的陌生人:大城市流動穆斯林社會適應(yīng)研究［M］．銀川:寧夏人民出版社，2011．