土地整治整村推進(jìn)現(xiàn)狀探析：以安徽省全椒縣為例

丁紅梅

（合肥師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）

安徽省總?cè)丝?670多萬，其中農(nóng)村人口就達(dá)到5160萬，是典型的農(nóng)業(yè)大省。全面有效地開展新農(nóng)村建設(shè)，是推進(jìn)安徽農(nóng)村經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的有效途徑。當(dāng)前，安徽省新農(nóng)村建設(shè)過程中存在以下一系列問題：一是工業(yè)化城鎮(zhèn)化存在建設(shè)用地供需矛盾。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求。據(jù)測算，2020年安徽省人口將達(dá)到7200萬，城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%，新增建設(shè)用地需求約400萬畝，缺口在140萬畝上下。二是新農(nóng)村建設(shè)缺少資金。雖然當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)資金來源已基本上形成國家扶持、金融部門支持、農(nóng)民自籌的三級來源體系。但新農(nóng)村建設(shè)不是一朝一夕的事情，而是一項(xiàng)長期的工程。就其資金需求來說，還存在著很大的缺口，新農(nóng)村建設(shè)資金來源亟待多樣化。三是耕地保護(hù)動(dòng)力不足。由于進(jìn)城打工帶來的收益高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村中存在著大量的空巢村莊，很多地方存在著土地拋荒現(xiàn)象，農(nóng)民復(fù)耕開發(fā)的積極性不高，耕地保護(hù)動(dòng)力不足。積極開展土地整治整村推進(jìn)具有天時(shí)地利人和的條件：首先，從國家政策導(dǎo)向和農(nóng)民需求來看，時(shí)機(jī)非常好；其次，土地整治和置換的空間很大；第三，條件總體具備。因此，開展土地整治整村推進(jìn)，能夠一攬子解決工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺地”、新農(nóng)村建設(shè)“缺錢”、耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等一系列問題，是進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)行之有效的途徑。

自2007年以來，安徽省全椒縣在科學(xué)規(guī)劃的引領(lǐng)下，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為抓手，大力開展了農(nóng)村土地整治和整村推進(jìn)工作，取得了一定的成效，但推進(jìn)過程中也存在一些問題亟待解決。

一、土地整治整村推進(jìn)取得的成效

2007年以來，全椒縣共實(shí)施了10個(gè)土地整治項(xiàng)目，其中農(nóng)地整理14.67萬畝。通過土地整理，全椒縣新農(nóng)村建設(shè)取得了明顯的成效。

1.優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地節(jié)約。農(nóng)村土地整治整村推進(jìn)打通了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的通道，打破了工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)用地瓶頸，開辟出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間，特別是建設(shè)用地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，大大緩解了用地矛盾。另外，通過土地整治和村莊整理也減少了農(nóng)村閑置土地，提高了耕地面積，改變了以往農(nóng)村土地大量浪費(fèi)的現(xiàn)象，提高了農(nóng)村土地的利用率。

2.促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)業(yè)性保障能力。全椒縣整治出來的耕地實(shí)現(xiàn)溝渠水電道路全配套，田成方，林成網(wǎng)，干能灌，澇能排，有效地改善了農(nóng)業(yè)性條件，為實(shí)現(xiàn)土地?zé)o障礙流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了條件。例如，全椒縣將整理出來的連片土地，按承包政策名義上分到各戶，政府在尊重農(nóng)民意愿的前提下，引入“農(nóng)”頭企業(yè)整體流轉(zhuǎn)或發(fā)包給大戶集中經(jīng)營。其中，春華集約化農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社就已承包了全椒縣襄河鎮(zhèn)邱塘村一帶1.3萬畝田地［1］，1萬畝種糧食，其它的則發(fā)展養(yǎng)殖、水產(chǎn)、蔬菜、林業(yè)，建倉儲和優(yōu)質(zhì)米加工廠。這樣農(nóng)民即可以獲得土地流轉(zhuǎn)的收益，同時(shí)部分農(nóng)民還可以通過替承包者打工，二次增加收入，實(shí)現(xiàn)種自己的地、收他人的租、賺別人的錢。另外，復(fù)墾后的耕地由于基礎(chǔ)設(shè)施配套到位，抗災(zāi)能力增強(qiáng)，便于機(jī)械化操作和規(guī)?；?jīng)營，土地的產(chǎn)能大大提高。

3.改善了農(nóng)民居住環(huán)境，提高了生活質(zhì)量。通過整村推進(jìn)，原來臟、亂、差的居住環(huán)境得到改善，農(nóng)民生活質(zhì)量逐步得到提高。如整理后統(tǒng)一規(guī)劃的八波村人車通行水泥道路與自來水管道鋪到各家各戶，新村內(nèi)綠樹成蔭，路燈成行，干凈整潔，八波村務(wù)委員會和八波村民委員會實(shí)行一事一議制度，村務(wù)公開透明，建成的為民服務(wù)中心、敬老院、衛(wèi)生院、小學(xué)、幼兒園、農(nóng)家書屋等均已建成投入使用，新村文化廣場的使用和文化活動(dòng)的開展豐富了農(nóng)民的日常生活。另外，通過整村推進(jìn)將一些以前偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民遷到新型農(nóng)民社區(qū)，使得他們能夠就近享受到文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等優(yōu)勢資源，大大改善了這部分農(nóng)民生活環(huán)境，提高了生活質(zhì)量。

4.搭建了支農(nóng)平臺，解決了部分新農(nóng)村建設(shè)資金。以土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目為載體，把新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和土地出讓金中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金等集中投入到項(xiàng)目建設(shè)中去，為新農(nóng)村建設(shè)解決了很大的部分資金問題。如全椒縣六鎮(zhèn)鎮(zhèn)白酒村，將通過土地整治多出來的1000多畝土地統(tǒng)一發(fā)包出去，獲得的租金用于新農(nóng)村建設(shè)中的道路維護(hù)、綠化管理和衛(wèi)生整理等項(xiàng)目，效果良好。同時(shí)以項(xiàng)目建設(shè)為平臺，集中整合各類支農(nóng)資金，搭建了比較寬闊的支農(nóng)平臺，初步破解了支農(nóng)資金不足的難題。

二、土地整治整村推進(jìn)中存在的問題

全椒縣土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目取得了比較明顯的成效，走出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。但在推進(jìn)過程中，仍然存在一系列問題。

1.政府各部門存在協(xié)作問題。土地整治項(xiàng)目涉及田水路林村的綜合整治，是一項(xiàng)非常系統(tǒng)的工程，需要財(cái)政部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、交通部門等的合力協(xié)作。但在實(shí)際操作過程中，往往變成某個(gè)部門的單打獨(dú)斗項(xiàng)目，在整治推進(jìn)過程中有很多的障礙，浪費(fèi)人力也浪費(fèi)時(shí)間。如全椒縣在土地整治過程中，雖然成立了土地整治領(lǐng)導(dǎo)小組，并要求相關(guān)部門相互配合，但基本都是國土部門在推進(jìn)，其他部門的配合往往不夠及時(shí)，效率不高。

2.資金存在不足和整合的問題。土地整治項(xiàng)目中農(nóng)地整理資金的75%由上級撥付，市、縣兩級配套25%。項(xiàng)目越多、需配套資金越多，這些配套資金成了地方政府的壓力，按每個(gè)項(xiàng)目2000畝村莊整治任務(wù)，畝均10萬元拆遷安置費(fèi)用計(jì)算，地方政府約需一次性投入資金2億，而資金的回收要等到項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束通過驗(yàn)收，新建地塊完成征地報(bào)批、成功掛牌出讓后，這中間的時(shí)間跨度少則1年，多則3－5年。土地整治的配套資金成了地方政府的壓力，影響了地方政府積極主動(dòng)實(shí)施土地整治項(xiàng)目的動(dòng)力，而且地方政府的配套資金也很難到位。當(dāng)?shù)胤秸?cái)力不足時(shí)，會出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的情況，如搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、新村配套不足等。另外，涉農(nóng)資金涉及到各個(gè)部門，各個(gè)部門在實(shí)施過程中又難以很好的協(xié)作，且實(shí)施后也需經(jīng)各自部門的審計(jì)、驗(yàn)收。這就使得涉農(nóng)資金在縣級層面無法整合、零散使用，效用和效率都比較低。資金不足是制約全椒縣土地整治工作進(jìn)一步推進(jìn)的障礙之一。

3.新增耕地存在糧補(bǔ)問題。安徽省以原計(jì)稅面積、計(jì)稅常產(chǎn)為依據(jù)，對農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼等各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，2012年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)106元／畝，且該標(biāo)準(zhǔn)歷年均調(diào)整提高。因土地整治項(xiàng)目新增耕地不屬于原計(jì)稅田畝，不能享受上述農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，與有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的耕地相比，農(nóng)民畝均純收入低100多元，且差距歷年加大，引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈反應(yīng)。

4.項(xiàng)目后新村管理問題。新村建成驗(yàn)收后，原本散居的農(nóng)民全部搬進(jìn)新居集中居住后，社區(qū)管理和服務(wù)成為一大難題，垃圾處理、環(huán)境治理、用水等問題逐漸顯現(xiàn)。以全椒縣六鎮(zhèn)鎮(zhèn)白酒村為例，安置了原來21個(gè)村名組的702戶居民，是一個(gè)相當(dāng)大的集中居住點(diǎn)，雖然道路、水、電等基本配套已經(jīng)完成，綠化也實(shí)行了相關(guān)單位認(rèn)領(lǐng)制，但交通、郵政、電信、物流、商貿(mào)、集貿(mào)市場等配套并未及時(shí)跟進(jìn)，社區(qū)服務(wù)體系尚不完善。項(xiàng)目區(qū)新村的社區(qū)化管理問題是實(shí)施土地整治整村推進(jìn)后急待解決的問題。

三、進(jìn)一步實(shí)施土地整治整村推進(jìn)的建議

開展土地整治整村推進(jìn)是破解當(dāng)前土地利用矛盾與問題、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要；是當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需保增長惠民生的重要舉措；是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動(dòng)的重要渠道；是促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)發(fā)展的必然要求［2］。因此，有必要鞏固土地整治整存推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施已取得的成果，總結(jié)借鑒已有的成功做法，針對項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，積極探索解決問題的對策，切實(shí)推動(dòng)土地整治整村推進(jìn)工作持續(xù)健康發(fā)展。

1.建立完善的法律法規(guī)體系。從世界范圍來看，土地整治開展得較好的國家都有一個(gè)共同的前提，就是制定了土地整治法律，并有與之配套使用的相關(guān)法規(guī)、行政管理?xiàng)l例等。如德國是世界上最早開展土地整治的國家之一，其在1918年頒布了農(nóng)地整理法，1937年制定了土地整理法，1953年聯(lián)邦德國頒布了第一部完整的《土地整理法》，并分別于1976年和1982年兩次修訂，以便適應(yīng)土地整理發(fā)展的新情況，從法律上保證了土地整理內(nèi)容的完備與程序的規(guī)范［3］。德國成為土地整治活動(dòng)最廣泛、成效最好的國家之一。當(dāng)前，我國土地整治在法律方面涉及較少，僅做了一些原則性規(guī)定，不具有可操作性。應(yīng)結(jié)合《土地管理法》的修改，制定《土地整治條例》，以法律的形式規(guī)定土地整治規(guī)劃、立項(xiàng)、實(shí)施、資金管理、土地權(quán)益保護(hù)和法律責(zé)任等，并建立檢查督導(dǎo)制度，合理促進(jìn)土地整治，保障農(nóng)民利益。

2.科學(xué)規(guī)劃，政府各部門相互協(xié)作。科學(xué)規(guī)劃是進(jìn)一步做好土地整治整村推進(jìn)的前提，需從區(qū)域整體格局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大局上來考量，結(jié)合村民自治原則，編制出具有科學(xué)性、前瞻性、實(shí)用性的規(guī)劃，整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治，做到整治一個(gè)，改造一片，造福一方［4］。南京市六合區(qū)的做法值得借鑒：為保證土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的科學(xué)合理性，南京市國土資源局六合分局專門成立了編制項(xiàng)目規(guī)劃方案的課題組，課題組結(jié)合實(shí)際，多次對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行實(shí)地勘察調(diào)研，并走訪農(nóng)戶、查看現(xiàn)場、征詢意見，在此基礎(chǔ)上來編制規(guī)劃，在執(zhí)行過程中發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，引導(dǎo)全區(qū)土地整治、整體推進(jìn)［5］。除了做好項(xiàng)目規(guī)劃之外，政府應(yīng)打破思維定式，突破部門壁壘，優(yōu)化資源配置。目前，縣級財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門還很難相互協(xié)作做好土地整治整村推進(jìn)工作，應(yīng)從省級層面制定相應(yīng)的政策，明確各部門的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)土地整治整村推進(jìn)工作的政府主導(dǎo)、各部門聯(lián)運(yùn)的局面。安徽省政府可以成立專門的土地整治領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全省的土地整治規(guī)劃，各縣市在全省總規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定本市或本縣的土地整治規(guī)劃，并要求相關(guān)部門做好配合工作，有效推進(jìn)土地整治工作。

3.搭建融資平臺，確保資金投入。在土地整治過程中應(yīng)將涉農(nóng)資金整合起來集體使用，綜合發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益。當(dāng)前，縣級層面還無法將資金整合使用，資金的整合需在省級層面進(jìn)行。另外，資金的來源應(yīng)創(chuàng)造條件鼓勵(lì)多方投入：一是加大財(cái)政投入，建議土地整理資金由省市全額撥付，這樣可以減少地方政府的資金壓力，調(diào)動(dòng)地方政府實(shí)施土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目的積極性。二是進(jìn)行市場化運(yùn)作，搭建融資平臺?？梢詮恼味喑鰜硗恋刂心贸霾糠滞恋赜糜谏虡I(yè)開發(fā)，獲得的收益反哺于土地整治的進(jìn)一步推進(jìn)；積極引入銀行資金和民間資金，可以由地方政府牽頭組建土地整理投資公司，向銀行融資或引入民間資金來確保土地整治的資金投入。德國在土地整治過程中的一些融資方式也可以借鑒：對于接近市鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的待整理土地，可以實(shí)施招標(biāo)制，與企業(yè)或地產(chǎn)商合作，實(shí)施產(chǎn)業(yè)化整理；而對于偏僻或土地價(jià)值不高的鄉(xiāng)村土地，政府要與土地所有者通力合作，取得他們的支持，盡可能將整理成本降到最低［3］。

4.完善糧補(bǔ)制度，保障農(nóng)民權(quán)益。土地整治整村推進(jìn)工作最直接的參與者是項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民，只有切實(shí)保障農(nóng)民的利益，才能獲得他們的支持，整治工作才能順利開展。在土地整治過程中要嚴(yán)格把關(guān)、切實(shí)做到搬遷補(bǔ)貼到位、土地復(fù)墾到位、安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)到位等等，對房屋搬遷補(bǔ)貼堅(jiān)持陽光操作，做到公開、公正、透明。另外應(yīng)將土地整治中新增耕地納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，切實(shí)讓農(nóng)民得到更多實(shí)惠，形成發(fā)展的新動(dòng)力。這一點(diǎn)從縣級層面目前還很難做到，需要國家從保障農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，修改完善糧補(bǔ)制度，切實(shí)讓農(nóng)民得到真正的實(shí)惠。

5.落實(shí)項(xiàng)目后期管護(hù)，促進(jìn)新村規(guī)范化管理［6］。土地整治項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，必須要先行落實(shí)項(xiàng)目投資所形成的路、灌排設(shè)施、花卉林木等固定資產(chǎn)的管護(hù)責(zé)任人，不能讓項(xiàng)目驗(yàn)收成為土地整治整村推進(jìn)工作的句號。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對項(xiàng)目內(nèi)固定資產(chǎn)負(fù)起管護(hù)的責(zé)任；對于新開墾的耕地，可由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)發(fā)包經(jīng)營，并劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，不得棄耕拋荒。同時(shí)，要充分調(diào)動(dòng)群眾參與工程管護(hù)積極性。積極引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，讓企業(yè)的專業(yè)化管理成為推動(dòng)農(nóng)民增收與項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的有力舉措。當(dāng)?shù)卣e極引導(dǎo)交通、郵政、電信、物流、商貿(mào)、集貿(mào)市場等配套的跟進(jìn)，在項(xiàng)目區(qū)新村的管理上要制定合理的制度，對農(nóng)民新村衛(wèi)生綠化等實(shí)行義務(wù)監(jiān)管與包干。在道路、自來水、綠化等公共設(shè)施管護(hù)及環(huán)境衛(wèi)生、公共秩序等經(jīng)費(fèi)保障上，可將整治多出來的耕地對外承包流轉(zhuǎn)所得收入用作新村管理經(jīng)費(fèi)等。

另外，開展土地整治整村推進(jìn)，必須因地制宜，探索不同地區(qū)農(nóng)村土地整治整村推進(jìn)的方法和途徑。應(yīng)充分考慮區(qū)域條件不同的地區(qū)農(nóng)民對土地整治的需求狀況，合理確定整治規(guī)劃與方案。比如，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平較高的地區(qū)，對土地的需求迫切，地方政府和農(nóng)民對農(nóng)村居民點(diǎn)整理的積極性就較高，土地整治整村推進(jìn)工作開展起來較為方便；而對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、農(nóng)民對土地整治需求不高的地區(qū)來說，土地整治整村推進(jìn)工作開展起來就有比較大的難度。因此，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，找到切合實(shí)際的方法。同時(shí)，應(yīng)詳細(xì)考察不同類型地區(qū)的農(nóng)村生產(chǎn)半徑，盡可能減少勞動(dòng)生產(chǎn)半徑加大對農(nóng)民生產(chǎn)帶來的不利影響，從而有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，實(shí)行整村推進(jìn)。

總之，開展農(nóng)村土地整治整村推進(jìn)工作，必須在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，依靠地方政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌各部門資源，才能充分發(fā)揮綜合效益。

［1］全椒實(shí)施集約化農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)民拿“績效工資”［EB／OL］.http：／／365jia.cn／news2013－02－16／593C91F76B2D4AAD.html／2013／.

［2］凌潔.安徽省土地整治存在的問題及對策研究［D］.合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，2011.

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［4］鄭敏.合理整治土地加快新農(nóng)村建設(shè)［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

［5］任佳.江蘇省土地整治的典型做法與經(jīng)驗(yàn)啟示［J］.國土資源情報(bào)，2012，（12）.

［6］楊維國.發(fā)揮土地整治效益加快新農(nóng)村建設(shè)步伐［J］.中央合肥市委黨校學(xué)報(bào)，2011，（4）.