安徽省全椒縣開展農(nóng)村土地整治調研報告

阮應國

（合肥師范學院 經(jīng)濟與管理學院，安徽 合肥230061）

一

全椒縣地處安徽東部，總人口48萬，國土面積1568平方公里；耕地面積118萬畝，基本農(nóng)田保護面積100萬畝。2007年以來，該縣在縣委、縣政府領導下，搶抓國家和我省土地整治政策機遇，扭住保發(fā)展、保紅線“雙?！蹦繕耍槕獜V大農(nóng)民意愿，堅持以科學規(guī)劃為引領，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為抓手，大力開展農(nóng)村土地整治工作。截止2012年底，已完成農(nóng)村土地整治17.47萬畝的任務，其中農(nóng)地整理14.67萬畝，村莊整治2.8萬畝，新增耕地近3.2萬畝。特別是近三年來（2010—2012年），該縣申報和實施的六個整體推進的土地整治示范項目，總建設規(guī)劃達10.45萬畝，其中農(nóng)田整理建設規(guī)模9.62萬畝，村莊整理8347畝，項目總投資75513.51萬元。土地整治涉及該縣大墅鎮(zhèn)大墅村、汪店村，武崗鎮(zhèn)中心村，六鎮(zhèn)鎮(zhèn)趙店村，襄河鎮(zhèn)邱塘村、長安村、教場村，十字鎮(zhèn)化龍村、華林村等。到2012年底，整個土地整治的示范項目已基本完成，并收到了明顯效果。

該縣借農(nóng)村土地整治強勁東風，既保護了耕地資源，增加了耕地面積，改善了生產(chǎn)條件，增強了糧食產(chǎn)能，提高了農(nóng)民收入，實現(xiàn)了占補有余；又改善了農(nóng)民居住環(huán)境，通過小村獨戶并大村，節(jié)約了土地資源占用，建設了新房和配套設施，展現(xiàn)了農(nóng)村新貌。同時，也為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了土地資源，加快地方經(jīng)濟發(fā)展，加快了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的轉型。該縣的主要做法是：

1.堅持政府主導。土地整治是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強、敏感問題多，必須積極穩(wěn)妥推進。為此，該縣著力構建黨政主抓、部門聯(lián)動、鎮(zhèn)村同步的工作推進機制，做到“四個確?！?，即：確保事有人干，強化組織領導?？h里成立土地整治領導小組下設辦公室，縣長任組長，抽調專人集中辦公，鎮(zhèn)、村組建專門工作班子。確保工作不走樣，科學制定方案。先后出臺農(nóng)村土地整治工作實施方案、農(nóng)村土地整治資金管理暫行辦法等一系列文件，嚴格要求各地按方案實施。確保工作不脫節(jié)，突出部門聯(lián)動。對涉及土地整治工作的相關部門職責進一步明確，形成合力，整體推進。確保工作不打折，嚴格考核辦法。把土地整治作為縣委、縣政府年度綜合考評的重要內容，與干部考核相掛鉤，目標任務細化到天、責任到人，掛圖作戰(zhàn)，一周一通報，半月一督查，一月一調度。

2.堅持系統(tǒng)科學規(guī)劃。全椒縣在實踐中，深刻認識到土地整治不是把上面的任務完成就算達標了的單項工作，而是事關農(nóng)村長遠發(fā)展，是撬動城鄉(xiāng)一體化的有力支點。為此，該縣從縣域整體格局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大局上謀劃考慮，系統(tǒng)編制了全椒縣村鎮(zhèn)體系規(guī)劃。在編制規(guī)劃中，他們創(chuàng)新規(guī)劃編制方法。為增強規(guī)劃的科學性、前瞻性、實用性，結合村民自治原則，該縣創(chuàng)造“兩上兩下”的規(guī)劃編制工作法，即由鎮(zhèn)村抽調精干人員和熟悉情況的老黨員老干部，在縣建設部門指導下，確定各鎮(zhèn)村莊布點初步意見，并在村民代表大會和鎮(zhèn)人代會上討論通過后，形成初步方案報縣規(guī)劃工作領導小組?？h規(guī)劃工作領導小組審核把關，提出修改意見后再反饋各鎮(zhèn)。各鎮(zhèn)召開座談會，聽取群眾意見，對方案進行再次優(yōu)化后上報縣規(guī)劃領導小組。規(guī)劃工作領導小組進行了多輪會審，并經(jīng)專家評審后，提交縣長辦公會議研究確定最后方案，下發(fā)執(zhí)行。同時，在科學編制規(guī)劃中，明晰了全縣在土地整治過程中建設好新農(nóng)村的發(fā)展方向，突出重點，避免重復建設，亂鋪攤子。

3.堅持統(tǒng)籌實施。在農(nóng)村土地整治工作開展中，全椒縣堅持做到“四個結合”，突出做好統(tǒng)籌文章，謀求土地整治效益最大化。一是農(nóng)村土地整治與規(guī)劃實施相結合，嚴格執(zhí)行縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，科學、合理確定項目區(qū)，重點選擇整治潛力較大、整治規(guī)模較大、整治效益較大、被鎮(zhèn)村體系規(guī)劃列入廢棄點的地塊作為項目區(qū)，并將項目區(qū)的搬遷點全部安排在永久性居民點上。對新村單體建筑風格，由縣規(guī)劃建設部門免費提供不少于10種不同風格設計圖，由農(nóng)民自愿挑選，保證新村建設統(tǒng)一規(guī)范。二是農(nóng)村土地整治與新農(nóng)村建設相結合，把農(nóng)村土地整治項目作為新農(nóng)村建設的一個重要抓手，有序開展村莊拆并和新農(nóng)村建設，使農(nóng)村危房戶、一般住戶搬進整潔亮麗、基礎設施配套齊全的新居所，把新農(nóng)村建設推向深入。三是農(nóng)村土地整治與完善農(nóng)村基礎設施相結合，農(nóng)村改水、改電、改廁、改氣（沼氣）、衛(wèi)生室、農(nóng)家書等項目工程優(yōu)先支持搬遷新村點。四是農(nóng)村土地整治與基本農(nóng)田保護責任制及土地流轉相結合。在土地整治點的選擇上，充分考慮已整體流轉的村莊，整村推進，減少搬遷安置難度。對復墾后的新農(nóng)田在確權的基礎上由村民組統(tǒng)一發(fā)包和管理，并列入基本農(nóng)田保護范圍，做到“確權不分田，發(fā)包得收益”。

4.堅持尊重民意。農(nóng)村土地整治是惠民項目、德政工程，新農(nóng)村建設農(nóng)民是主體，要最大程度調動農(nóng)民積極性、參與度，必須緊緊依靠群眾、充分尊重民意。全椒縣堅持做到三個最大限度，即：最大限度提高群眾思想認識，開展大規(guī)模深入宣傳，廣泛宣傳政策，召開各種類型座談會，實現(xiàn)由“要農(nóng)民搬”到“農(nóng)民要搬”的轉變，對鎮(zhèn)、村干部定期開展農(nóng)村土地整治暨鎮(zhèn)村規(guī)劃建設專題培訓，提高工作水平。最大限度吸收群眾廣泛參與。充分發(fā)揮村民代表和村民理事會的參與監(jiān)督作用，規(guī)范項目運作程序，積極發(fā)揮村兩委和村民代表的作用，讓他們參與房屋搬遷工作，凡是農(nóng)民不愿意搬遷的，只能做思想工作，示范引導，不搞強行搬遷。最大限度保障群眾切身利益，堅持嚴格把關，房屋搬遷補貼到位、土地復墾到位、安置點規(guī)劃建設到位、耕地確權到位。堅持陽光操作，對房屋搬遷補貼實行“三榜公示”，即調查結果公示、補貼結果公示、安置結果公示。堅持靈活安置，根據(jù)被征收人的意愿，采取政府統(tǒng)建、居民自建和貨幣補貼三種方式，對統(tǒng)建安置的，由村民集體自治組織實施，一張圖紙，統(tǒng)一施工建設；對自建的，在永久性居民點確權土地，同時免費提供戶型。

5.堅持多方投入。堅持政府主導、農(nóng)民自愿、多方配合的原則，多渠道增加土地整治資金的投入。一是加大政府財政投入。設立整村推進農(nóng)村土地整治專項資金，2009年，縣財政共投入土地整治項目資金1.39億元；2010年，財政共投入3.8億元，有力地保障了項目建設投入。二是通過市場操作增加投入。通過規(guī)劃切塊，從安置用地中切出部分土地用于商業(yè)開發(fā)，籌措資金支持安置點基礎設施建設。如：2009年，全椒縣大墅鎮(zhèn)從經(jīng)省政府批準征收的安置用地中拿出22畝，通過“招拍掛”獲取土地收益306萬元，及時緩解了新村的基礎設施、公共配套等資金不足問題。三是搭建融資平臺方式增加投入。組建全椒縣土地整理投資有限公司，2010年，向建行融資1.3億元。四是實行以獎代補，以項目為單位按照上報審批面積，將房屋搬遷補貼、土地復墾等費用打捆包干到鎮(zhèn)。

6.堅持嚴格標準。土地整治任務重、責任大，上級期望高，群眾盯得緊。該縣自加壓力，對照省、市標準，縣里堅持從嚴驗收，縣驗收未通過的，堅決不放行，努力打造“免檢”品牌。2007以來，所有土地整治項目均一次性通過省國土資源廳驗收。受到省、市領導高度評價。2008、2009、2010，連續(xù)三年被評為全國基本農(nóng)田保護先進縣和全省國土資源管理執(zhí)法先進縣。

二

全椒縣通過這幾年農(nóng)村土地整治工作的開展，化解了一些長期困擾農(nóng)村基層工作的難題，取得的主要成效是：一是解決了農(nóng)村發(fā)展乏力問題。由于傳統(tǒng)自然村落的大量存在，加上長期投入不足，農(nóng)村發(fā)展明顯乏力。通過開展農(nóng)村土地整治，選準了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的突破口，可以一攬子解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“缺地”、新農(nóng)村建設“缺錢”、耕地保護“缺動力”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等一系列問題，聚集各種資源投放三農(nóng)，農(nóng)村發(fā)展空前給力。特別是一些新型農(nóng)民社區(qū)的相繼建設，基礎設施日臻完善，讓一些偏遠地區(qū)的農(nóng)民能夠就近享受到文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等優(yōu)勢資源。二是在規(guī)劃建設上，解決了規(guī)劃失控的問題。盡管編制了村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但由于老村莊無法統(tǒng)一規(guī)劃管理，有些農(nóng)戶建房出現(xiàn)“三多三少”現(xiàn)象，即分散多，集中少；占地多，利用少；無序多，規(guī)范少。有些村莊多的只有三四十戶，少的只有三五戶，甚至兩三戶。近年來，農(nóng)民新建住房熱情高漲，一些偏遠老村普遍存在著“三多三少”狀況。亂占亂建問題相當突出，處于失控半失控狀態(tài)。通過開展農(nóng)村土地整治，將原先沒有納入規(guī)劃管理的破舊老村莊逐步拆除，對永久性居民點和過渡點強化規(guī)劃管理，使廣大農(nóng)村地區(qū)的建設走上規(guī)范化、秩序化軌道。三是在人居環(huán)境上，解決了“傷口”難治的問題。農(nóng)村的外部環(huán)境，特別是一些公共區(qū)域，原本是農(nóng)村對外展示形象的窗口，是建設宜居鄉(xiāng)村的重要載體，但現(xiàn)在很多破舊村莊的公共區(qū)域已經(jīng)成為廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代文明的“傷口”。一些老舊村莊的廢棄房屋由于長期無人居住，很少修繕，有的已經(jīng)倒塌。還有些農(nóng)戶將老房用于圈養(yǎng)禽畜，放置農(nóng)具，未能同步加以改造，對周邊環(huán)境污染嚴重。再加上老村莊普遍沒有相應的基礎設施，缺乏有效的管理，致使村內垃圾、污水、糞便難以管理，衛(wèi)生差，嚴重影響農(nóng)民群眾生活環(huán)境和身心健康，影響村容村貌。通過農(nóng)村土地整治工作，把農(nóng)民安置到交通便捷、公共服務設施比較配套完善的新村，農(nóng)民生活條件明顯改善。新建小區(qū)道路通暢、綠樹成蔭、路燈成行、干凈整治，成為新農(nóng)村建設的一道靚麗風景線，是一扇展示對外形象的優(yōu)美窗口。四是在土地經(jīng)營上，解決了土地流轉難的問題。長期以來，農(nóng)村土地經(jīng)營機制的創(chuàng)新與完善一直困擾著很多地區(qū)，是一個帶有制度性、全局性、根本性的重大問題，難以有效突破。通過開展農(nóng)村土地整治工作，搬遷村莊復墾的耕地在尊重農(nóng)民意愿的前提下，引入“農(nóng)”頭企業(yè)整體流轉或發(fā)包給大戶集中經(jīng)營，部分農(nóng)民還可通過替承包者打工，二次增加收入，實現(xiàn)種自己的地、收他人的租、賺別人的錢。復墾后的耕地，由于基礎設施配套到位，抗災能力增強，便于機械耕作和采用良種良法，產(chǎn)能大大提升。

全椒縣通過農(nóng)村土地整治的實踐深深體會到，做好科學規(guī)劃是搞好土地整治的前提；群眾擁護主動參與是土地整治實施項目的基礎；省、市、縣各項土地整治的政策公開透明，符合民意見農(nóng)民放心的根本；農(nóng)民得到實惠是項目實施的動力；精心組織以及各級資金投入是項目順利實施的保障。該縣將以更大的勇氣和力度推進農(nóng)村土地整治，社會主義新農(nóng)村、新面貌將凸現(xiàn)在皖東大地上。

三

全椒縣土地整治整村推進工作雖然取得了較好的成效，受到中央和省市領導的重視，但也還存在一些亟待解決和改進的問題：

1.資金存在著不足和整合問題。首先是土地整治和村莊整治配套資金不足問題。例如，土地整治示范項目中農(nóng)地整理資金的75%由上級撥付，市縣兩級需配套25%的資金。形成農(nóng)地整治項目越多，配套資金越多，成為地方政府的資金壓力，影響地方政府實施土地整治的動力。由于地方政府財力有限，配套資金不足，影響工程進度和質量。土地整治中村莊整治資金全部由地方政府配套，加上安置房建設，新村基礎設施建設等，需要市縣地方政府有足夠的資金保障才能順利實施。如按每個項目2000畝村莊整治任務，每畝平均按10萬元拆遷安裝費用計算，一個項目需一次性投入資金2億。全椒縣2007年財政收入尚不到5億元，2011年才突破10億元。所以，土地整治中配套資金形成市縣地方政府很大壓力。當?shù)胤脚涮踪Y金不足，有時會損害搬遷農(nóng)民的利益。如搬遷補償費標準低，新村配套不足，基礎設施不到位等。建議土地整治資金上級全額補付或減少地方配套資金比例。建立村莊整治專項基金，專門用于保障村莊整治工作實施，提高農(nóng)民搬遷補償標準。其次，對上級各部門涉農(nóng)分散的資金投入，也需要整合，才能發(fā)揮很好的效益。建議省級出臺政策，對涉農(nóng)投入由縣整合集中使用。資金的來源應創(chuàng)造條件鼓勵多方投入：一是加大各級財政投入，確保財政投入的資金及時到位。二是進行市場化運作，搭建融資平臺。三是積極引入銀行資金和民間資金，由地方政府牽頭組建土地整理投資公司，向銀行融資或引入民間資金來確保土地整治的資金投入。

2.新增耕地存在補貼“缺口”及項目后新村管理問題。我省耕地以原計稅面積、計稅常產(chǎn)為依據(jù)，對農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、糧食直接補貼等各項農(nóng)業(yè)補貼。2012年，補貼標準達每畝106元，且補貼歷年調整提高。在土地整治項目中由于新增耕地不屬于原計稅耕地，不能享受上述農(nóng)業(yè)補貼。新增耕地與原有耕地相比，每畝純收入減少100多元，反差很大，直接影響農(nóng)民開辟新的耕地，群眾反映強烈。此外，項目建成后新村后期管理存在一定差距。新村建成驗收后，原本散居的農(nóng)民全部搬進新村集中居住后，社區(qū)管理和服務成為亟待解決的問題。如垃圾處理、環(huán)境治理、用水等問題，逐漸顯露。新村的交通、郵電、物流、商貿市場等未及時跟進。

因此，要完善糧補制度，保障農(nóng)民權益。建議省級有關部門應將土地整治中新增耕地全部納入農(nóng)業(yè)補貼范圍，標準統(tǒng)一，變無補為足補，以提高農(nóng)民新增耕地的積極性。要認真落實整治項目的后期管護，促進新村規(guī)范化管理。當?shù)卣浞终{動群眾參與工程設施管護的積極性。對新村建設項目形成的道路、自來水、花卉林木、水塘、園地等應確定管護責任單位和責任人，制定管理制度。要積極引導交通、學校、醫(yī)院、文化圖書、郵電、物流、商貿市場等配套跟進，形成配套齊全，生活方便、環(huán)境優(yōu)美的新村。

3.部門協(xié)作配合不足問題。土地整治是農(nóng)村建設的一項系統(tǒng)工程，涉及到村、田、水、路、林，環(huán)境等綜合治理。各部門由于配合不足，各自強調自己管轄的重要，形成“各吹各的號，各唱各的調”，往往使力量分散，效果不佳。有時還形成在土地村莊整治過程中，互相推諉局面，變成國土管理部門一家的事。從實踐看，光靠國土資源部門一家難以搞好這項重要工作。因此，建議省級層面應制定政策，明確各相關部門職責，實現(xiàn)土地整治工作集中領導、部門聯(lián)動、齊心協(xié)力地投入土地整治及新農(nóng)村建設工程。

總之，開展農(nóng)村土地整治，整村推進工作，必須依靠地方政府主導，廣大農(nóng)民群眾積極參與，發(fā)揮市場作用，統(tǒng)籌各部門資源，協(xié)作配合，才能充分發(fā)揮綜合效益。