有限否定與類型化承認:評判運動式治理的價值取向

楊志軍 彭 勃

一、問題的提出

在21世紀頭10年“經(jīng)濟繁榮黃金期”和“社會矛盾凸顯期”并存共生的現(xiàn)實背景下，我國面臨著政府失靈、市場失靈和社會失靈所引發(fā)的多種公共政策困境。正如諾思悖論所指出的:“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源?！雹伲勖溃莸栏窭埂ぶZ思:《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁。那么，我們需要提出的第一個問題是，“國家—市場—社會”三元結(jié)構(gòu)中的政府治理如何在市場化和社會自我保護的“雙向運動”中進行艱難的平衡并發(fā)揮“水龍頭”作用?美國學者彼得斯 (B.Guy Peters)針對傳統(tǒng)官僚制政府治理模式的種種弊端和不適應(yīng)，提出了四種新的政府治理模式，即市場化政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式②［美］B.蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學出版社2001年版，第23頁。。加上近年來學界反復(fù)提倡的企業(yè)型政府模式、無縫隙政府模式、服務(wù)型政府模式、整體型政府模式等，如此交錯多樣的政府治理模式不勝枚舉。在具有中國特色的漸進性制度變遷的改革發(fā)展歷程中，“一項以社會權(quán)利為核心的制度變革，其所采取的方式卻是國家政權(quán)的積極干預(yù)和行政權(quán)力的強力支撐”③林尚立等:《制度創(chuàng)新與國家成長:中國的探索》，天津人民出版社2005年版，第500頁。。也就是說，在社會權(quán)利與政府權(quán)力互動和雙向運行的機制還沒有完全建立起來的前提下，政府權(quán)力的賦予和社會權(quán)利的獲得是政黨基于科學領(lǐng)政執(zhí)政和政府穩(wěn)健有效行政的權(quán)威性安排主動外放的結(jié)果，當然有些還來自于政府改革的“溢出”效應(yīng)。這種政府治理模式本質(zhì)上是外生型而非內(nèi)源型的，具有鮮明的外源性客體力量嵌入和“規(guī)劃性”特征。

從政府行為主體的內(nèi)源力量來看，改革開放以來，我國政府治理表現(xiàn)出偶發(fā)性全能主義的特點，具有強烈的運動式治理取向，我們將之稱為“運動式治理”模式。這種模式在重大緊急突發(fā)性事件上具有泛政治動員化的傾向，在一些影響惡劣、久拖不決、積重難返式的社會問題的專項治理上則表現(xiàn)出泛經(jīng)濟化的傾向。那么，緊接著的第二個問題是:政府在專項治理領(lǐng)域廣泛采用的運動式治理模式就一定是好或者壞嗎?目前學界對廣泛熱議的政府運動式治理模式所采取的價值判斷立場是什么?眾所周知，政府既是現(xiàn)代化道路和市場經(jīng)濟改革的設(shè)計者與推動者，同時也是改革的主要對象。對于政府主導(dǎo)型的后發(fā)現(xiàn)代化道路來說，“削弱政府的作用在許多條件下等同于削弱推進現(xiàn)代化的動力”①張國慶:《中國政府行政改革的“兩難抉擇”及其應(yīng)對理路》，《北京行政學院學報》2001年第5期。。在“存在即合理”的邏輯思維視域下，我們不打算設(shè)立某個假想敵并據(jù)此來爭論運動式治理的好壞問題，因為其好壞不能簡單地用討論的方式來分出一個截然明了的勝負結(jié)果，何況這個結(jié)果并沒有多少意義可言。相反，我們認為，應(yīng)該采取一種實事求是的態(tài)度和實踐理性的精神，對這一治理模式加以客觀審視，爾后通過嚴謹?shù)倪壿嬐评?，找到一種超越對運動式治理作出簡單的二元對立式的肯定或否定的價值評判方式和方位坐標，為政府治理模式的本質(zhì)認識和轉(zhuǎn)型之道提供足夠的理論支撐與實踐指導(dǎo)。

二、一致的批評:運動式治理的否定聲音

2004年6月23日，《中國青年報》刊登了劉效仁的文章《淮河治污:運動式治理的敗筆》?！斑\動式治理”作為一個名詞第一次見諸報端。如果以此為節(jié)點考察便會發(fā)現(xiàn)，之前學界較少將運動式治理作為一種政府現(xiàn)象來加以研究，之后卻將其看作一種政府主要的治理行為并加以全面的評判和闡述。尤其是此文以批評的態(tài)度開場，隨后各大期刊發(fā)表的論文、短評頗有跟風效應(yīng)，大多延續(xù)了這種價值取向。歸納起來，這種一致的批評否定聲音體現(xiàn)在以下四個方面。

1、運動式執(zhí)法不法。運動式執(zhí)法是在討論和研究運動式治理問題時最常涉及的面向，有人將其定義為行政機關(guān)通過集中優(yōu)勢的人力、物力、財力，對各種違法行為重拳出擊，進行集中治理的執(zhí)法行為。運動式行政執(zhí)法反映在具體執(zhí)法活動中，常以“集中整治”、“專項治理”、“突擊執(zhí)法”、“特別行動”、“專項執(zhí)法”等形式出現(xiàn)。這種運動式行政執(zhí)法的主要特點就是在行動上講統(tǒng)一，在聲勢上求浩蕩，在方向上求一致，在效果上看數(shù)字②羅許生:《從運動式執(zhí)法到制度性執(zhí)法》，《重慶社會科學》2005年第7期。。最早談到運動式執(zhí)法是從針對火車站周邊地區(qū)環(huán)境的整治工作開始的，之后將運動式執(zhí)法作為政府運動式治理的主要方面加以著重討論，似乎成為了一種常態(tài)。在2004年安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉事件上，有人就鮮明指出，從理論的角度對這一執(zhí)法常態(tài) (運動式行政執(zhí)法)進行反思，不難得出這樣的結(jié)論:運動式行政執(zhí)法弊大于利③朱曉燕、王懷章:《對運動式行政執(zhí)法的反思——從劣質(zhì)奶粉事件說起》，《青海社會科學》2005年第1期。。之所以采取運動式執(zhí)法方式，既有長期運動歷史的政治文化依賴，又有社會轉(zhuǎn)型期的資源匱乏因素，還有行政執(zhí)法的體制機制因素。因此，面對屢見不鮮的運動式執(zhí)法造成的難以消除的執(zhí)法依賴，呼吁“運動式執(zhí)法應(yīng)休矣”的聲音也屢見不鮮。

2、運動式治國誤國。運動式治國論④劉澤:《芻議運動式治國模式的得失》，《經(jīng)濟與社會發(fā)展》2011年第9期。似乎具有某種與生俱來的號召力和親近性。在談到運動式治國模式時，后來人在肯定和否定的搖擺天平上傾向于后者，認為其雖然有一些積極作用，但往往得不償失。在很多人看來，不論是國家建設(shè)時期革命黨執(zhí)政的超常政治體制，還是改革開放時期的經(jīng)濟建設(shè)型政府體制，我國的治國模式采用了動員性較強的運動式治理模式。馮仕政把新中國成立以來所有形式的政治運動和“運動式治理”作為一個整體，即“國家運動”來研究。他認為，盡管國家能夠根據(jù)社會改造需要而不時變換國家運動的基本取向、變革目標或動員范圍，但由于目標置換、政治凌駕專業(yè)和異化等因素的制約，任何一個國家運動都不可能永續(xù)發(fā)展，而只能與常規(guī)社會治理方式交替發(fā)生。隨著國家卡理斯瑪權(quán)威的常規(guī)化，國家運動在總體趨勢上會越來越溫和，發(fā)生頻率越來越低，直至消亡①馮仕政:《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。。

3、運動式維穩(wěn)不穩(wěn)。國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇認為，運動式維穩(wěn)是不可取的，要謹防社會動蕩，維護社會穩(wěn)定，就要切實解決好教育、就業(yè)、醫(yī)療、分配、社保等與群眾基本生活密切相關(guān)的民生問題②楊宜勇:《運動式維穩(wěn)是不可取的》，《人民論壇》2010年第19期。。在維穩(wěn)的重要工作——運動式嚴打問題上，有人通過對我國犯罪治理模式的文化研究后發(fā)現(xiàn):運動式治罪在價值觀念上以其“賢人之治”給法治帶來了莫大的沖擊，運動式治罪在生活方式上以其片面強調(diào)打擊犯罪而忽視了復(fù)雜、多元、深刻的犯罪原因。從制度上看，頻繁實施的運動式治罪對日常性治理造成了事實排擠;作為一種制度性治理，日常性治理則構(gòu)成了推行社會治安綜合治理思想的可行路徑?；谥袊D(zhuǎn)型社會的犯罪治理需要，運動式治罪的日漸衰落與日常性治理的日趨興盛構(gòu)成了國家治理犯罪問題的歷史趨勢與發(fā)展規(guī)律③單勇、侯銀萍:《中國犯罪治理模式的文化研究——運動式治罪的式微與日常性治理的興起》，《吉林大學社會科學學報》2009年第2期。。

4、運動式管理缺理。政府管理的諸多方式來源于企業(yè)管理，西方國家從科學管理運動到人本管理，一脈相承地影響到政府機構(gòu)的變革和運作。這種傳統(tǒng)在新公共管理運動中發(fā)揮到了極致。我國政府管理活動大多直接影響到企業(yè)管理實踐，企業(yè)管理活動往往較多地受到政府決策和執(zhí)行方針意圖及手段工具等方面的影響，與先進的西方管理理念和思想并無直接關(guān)聯(lián)。如果說革命年代需要通過運動來調(diào)動各方面的生產(chǎn)建設(shè)積極性，那么在和平發(fā)展時期，尤其是改革開放30年來，不少行政任務(wù)通過運動的方式來進行，恰恰說明我們的體制改革并沒有完成。這種道理生成的邏輯再一次證明運動式治理存在“理難生、路難行”的窘境。

除了上述四個方面系統(tǒng)地對運動式治理進行批評之外，其他較為零散的論述在社會生活領(lǐng)域也經(jīng)常存在并發(fā)生著。如1988年就有人詼諧地將新聞工作中的“運動式”現(xiàn)象概括為“五個一”:一陣風、一窩蜂、一邊倒、一個調(diào)、一刀切④段存章:《擺脫“運動式”的宣傳》，《新聞實踐》1988年第12期。。進入新世紀以來，“運動式”教育屢遭詬病，“運動式”反腐走馬觀花，“運動式”體改反響不一，“運動式”環(huán)保收效甚微，“運動式”招商引資違背科學發(fā)展觀。因此，學界一直呼吁，我們要充分警惕運動式發(fā)展思維，摒棄“運動式思維”，鏟除“運動”式思維的土壤，告別“運動式治理”。

三、正名的辯護:運動式治理的守衛(wèi)邏輯

如前所述，在對所有的論文進行認真閱讀和總體分析后發(fā)現(xiàn)，絕大部分文獻對“運動式治理”均持程度不同的批評和否定態(tài)度，但也有若干篇的基本立場來源于為“運動式治理”正名的辯護⑤獲得的典型文獻是:復(fù)旦大學唐賢興教授于2009年發(fā)表的三篇學術(shù)論文:《中國治理困境下政策工具的選擇——對“運動式執(zhí)法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期;《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》，《學習與探索》2009年第3期;《運動式執(zhí)法與中國治理的困境》，《新疆大學學報》(哲學·人文社會科學版)2009年第2期;復(fù)旦大學周懌碩士《政府的動員能力與政策工具的選擇:對運動式治理的解釋》，2009年復(fù)旦大學MPA學位論文;武漢大學唐皇鳳副教授《社會轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控——中國社會治安綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)研究》，2006年復(fù)旦大學博士學位論文。還有其他的一些二級文獻也在直接或間接地為運動式治理辯護，在此不一一列示和注明。。在此，以這些文獻為研究范本，對其守衛(wèi)和正名的基本思想觀點作兩個方面的深入解讀。

1、運動式治理產(chǎn)生的根本原因，在于中國超大規(guī)模社會治理的需求與有限社會資源總量供給匱乏之間的緊張關(guān)系對政府治理手段的選擇產(chǎn)生了直接的規(guī)定性。

中國學者王滬寧認為，現(xiàn)有國家治理資源的貧弱直接決定了國家的治理方式與治理能力。任何社會的調(diào)控形式?jīng)Q不是個人好惡的產(chǎn)物，而是取決于社會資源總量所能允許的程度①王滬寧:《社會資源總量與社會調(diào)控:中國意義》，《復(fù)旦學報》1990年第4期。。一個既定的事實是:在轉(zhuǎn)型期中國，原有的動員體系日益弱化，社會與單位調(diào)控體系日益出現(xiàn)裂縫，權(quán)威性資源的流失是一個較為明顯的現(xiàn)象。對于一個國家治理資源長期匱乏的社會來說，國家體制根本不可能調(diào)動足夠的資源來實現(xiàn)全面的社會監(jiān)控。中國底層社會長期的相對自主性是在特殊的資源限制條件下國家治理的理性選擇。同樣，集中有限的資源解決突出的社會問題，也是執(zhí)政黨與政府面臨資源瓶頸問題制約時的理性抉擇?！皣来颉闭?，就是國家治理資源貧弱條件下的一種理性抉擇②唐皇鳳:《常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》2007年第3期。。

“運動式治理”在建設(shè)時代的延續(xù)，既有國家治理方式與手段的“路徑依賴”問題，同時更是現(xiàn)有條件下國家治理資源瓶頸問題的典型體現(xiàn)。通過運動式治理實現(xiàn)國家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系，是轉(zhuǎn)型期中國國家治理的內(nèi)在邏輯③唐皇鳳:《常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》2007年第3期。。在轉(zhuǎn)型期中國，執(zhí)政黨和國家的相對自主性是構(gòu)建公共秩序的主導(dǎo)力量。以執(zhí)政黨為核心的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)是支撐中國社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的根本保障力量，并且不斷通過以組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透為主要形式的組織化調(diào)控來拓展國家治理空間。組織化調(diào)控是支撐中國社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的核心機制。執(zhí)政黨主導(dǎo)和組織化調(diào)控是中國社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的基本經(jīng)驗。換句話來說，唐皇鳳試圖以“組織化調(diào)控”為研究框架，探討改革開放以來社會轉(zhuǎn)型的急劇變動時期，執(zhí)政黨作為主導(dǎo)中國社會秩序建構(gòu)與維系的軸心力量，力圖通過有效整合體系內(nèi)資源，并把日益增多的體制外資源納入國家治理體系，以綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的運動式治理模式聚合多樣化的組織資源，實現(xiàn)對社會問題的有效治理，推進中國社會平穩(wěn)的制度轉(zhuǎn)型。

“綜合治理”一詞自從第一次通過社會治安工作借用到社會科學領(lǐng)域以來，現(xiàn)在已經(jīng)頻繁出現(xiàn)在黨和政府對各種社會問題的解決策略和政策宣言之中，成為一個非常強勢的“政策話語”與“政策修辭”，似乎所有的社會問題非納入綜合治理框架之中不可。如社會治安問題、青少年犯罪問題、禁毒問題、信訪問題、腐敗問題、人口與計劃生育問題，等等。由此我們似乎可以看到，正是在國家治理結(jié)構(gòu)和模式轉(zhuǎn)型的過程中，政府主導(dǎo)著“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面的運行規(guī)則和秩序變革，運動式治理在很多時候成為綜合治理機制形成的一條主線，而政府所采取的運動式治理又是在綜合治理的框架下才得以貫徹和執(zhí)行。

2、政府在面對復(fù)雜的社會公共事務(wù)時選擇政策工具的有限性，直接決定了政府采取運動式治理模式的合理性，亦即運動式治理存在著彌補政府動員能力不足的可能性。

“在政府部門樂此不疲又不假思索地采取這種政策工具的同時，學術(shù)界則對這種治理現(xiàn)象提出了尖銳的批評。研究者們對運動式執(zhí)法所持的批評與否定態(tài)度驚人地一致，很少認識到這種帶有必然性的治理方式還存在著某些方面的積極功能。”④唐賢興:《中國治理困境下政策工具的選擇——對“運動式執(zhí)法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期。要從各種批評觀點的局限性揭示出發(fā)來證明運動式治理存在的合理性和可能性，就需要用新的嵌入性理論或者框架來進行解釋。很明顯，唐賢興教授不是直接談運動式治理的有益乃至優(yōu)越之處，而是從公共問題的多樣性與決策問題界定中的政府偏好、管理資源的匱乏與政策工具的選擇空間、政府部門間合作的缺乏與運動式執(zhí)法三個維度來為政府為何選擇運動式治理模式辯護。

首先，從基本的邏輯推理來看，既然政府在日常執(zhí)法中經(jīng)常說“一抓就靈”，為什么平時不抓?為什么經(jīng)常聲稱對違法行為要“露頭便打”，又為何常常“養(yǎng)鼠成患”?作為對現(xiàn)象和事實的描述性質(zhì)疑恰恰證明對那些管理頑癥進行集中整治并不是政府治理過程中的反?，F(xiàn)象，相反，在相當程度上存在著某種必然性和必要性。在制定公共政策的政策議程設(shè)置階段，由于受到資源相對缺乏的制約，政府在決策時必然要對哪些問題是公共決策問題作出選擇，并非所有的問題都能進入政府的議程。運動式治理存在的政策邊界，就是那些在特定的決策時間范圍內(nèi)排不上政府的議程之處，但這些社會問題和矛盾積聚越來越嚴重，產(chǎn)生了相當大的影響，政府面臨來自公眾的越來越大的壓力。同時，現(xiàn)實中的大多數(shù)決策過程往往面臨著不同利益、偏好與價值觀的沖突，是在模糊性狀態(tài)下作出來的。決策者并不清楚什么才是公共政策真正需要解決的問題，這種決策制定的模糊性也為運動式治理提供了生長的土壤。

其次，運動式治理作為政府突破常規(guī)、應(yīng)付積重難返的社會公共問題時采用的一種政策工具，要直觀地回答政府為什么會選擇它而不是其它，以及影響運動式治理有效性的因素?！罢赃x擇和實施運動式治理，是由于政府在政策工具的選擇上存在著一些根本的困境?！薄斑@些困境產(chǎn)生的原因是:第一，社會轉(zhuǎn)型期公共問題的高度復(fù)雜性;第二，政府治理的制度性能力不足;第三，對規(guī)則的虛無主義態(tài)度;第四，超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。所有這些因素一直存在于中國改革以來政府與社會關(guān)系的變遷過程中。”①唐賢興:《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》，《學習與探索》2009年第3期。唐賢興認為，針對市場失效和社會失序，政府除了采取運動式治理這種手段之外，幾乎不存在可供選擇的其他政策工具。而作為政府比較純熟的一種經(jīng)驗手段，運動式治理包含著一定的社會動員功能。政府既希望借此來整合社會資源，也希望借此能提高治理能力。運動式治理的一個本意，是在市場化的過程中更好地發(fā)揮政府對市場和社會的調(diào)控作用，以形成常態(tài)的市場和社會秩序。雖然從結(jié)果上看，運動式治理常常并不能有效地達到動員社會資源、改變?nèi)藗冃袨榈哪康?但問題不在于運動式治理本身的局限性，而在于社會動員的社會基礎(chǔ)并不具備②唐賢興:《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》，《學習與探索》2009年第3期。。也就是說，除非社會動員的社會基礎(chǔ)和動員模式發(fā)生根本性改變，不然運動式治理還是可取和有效的。

再次，政府內(nèi)各個部門之間的協(xié)調(diào)與合作是解決公共問題的必要條件之一，組織的情景權(quán)變結(jié)構(gòu)要求政府擁有回應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)能力的制度性合作機制。“政府經(jīng)常采取運動式執(zhí)法的治理模式，很多時候是在缺乏政府間合作的情況下回應(yīng)環(huán)境變化的不得已手段。而令一些批評者想不到的是，正是這樣的權(quán)宜之計卻具有一定的增進政府間合作的功能?！雹厶瀑t興:《中國治理困境下政策工具的選擇——對“運動式執(zhí)法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期。制度和機制的重要性在于塑造和規(guī)范政府行為，無論是政府內(nèi)部還是政府之間的合作，都是改變目前政府部門機構(gòu)林立、職能交錯、多頭執(zhí)法、政出多門、推諉扯皮、管理真空、惡性競爭等現(xiàn)象的一個關(guān)鍵手段?！白鳛檎詈蟮囊粋€政策工具，決策者和政策實施者都希望經(jīng)由運動式執(zhí)法能達到部門間合作的目的，哪怕是甚為短暫的合作?！雹芴瀑t興、余亞梅:《運動式執(zhí)法與中國治理的困境》，《新疆大學學報》(哲學·人文社會科學版)2009年第2期。有人甚至將其看作行政合作的高級形式⑤李延、羅海峰:《行政合作新論》，《前沿》2006年第1期。，亦即運動式治理是作為一種解決資源分割造成的資源依附和交換需求而存在的政策工具來推進政府間合作的。

四、“一分為三”哲學視野下評判運動式治理的價值取向

運動式治理的批評論者反復(fù)強調(diào)，其強烈的人治色彩有悖于法治精神，損害了法律的權(quán)威;其形式主義特征助長了政府執(zhí)法的隨意性，降低政府信用;效率和工具主義取向?qū)е聢?zhí)法的公正性缺失以及對人權(quán)的侵害。運動式治理的辯護論者則反復(fù)論證運動式治理存在的合理性和必要性。我們將這種局面稱之為“二元對立式”思維方式濫觴的結(jié)果。作為一種事后評判學術(shù)研究的局中人，如何用適當?shù)木滞庹咔宓囊庾R設(shè)定來合理看待運動式治理?回答這種治理模式是好的或壞的就解決問題了嗎?不置可否，好與壞、肯定還是否定、應(yīng)該還是不應(yīng)該，都是一個價值問題，價值問題的爭論總是有必要的;但討論運動式治理的好與壞，容易使我們在還未找到圓滿解決方案的時候，就已經(jīng)陷入“白馬非馬”、“指鹿為馬”的困境了。所以，我們認為，從傳統(tǒng)哲學智慧的“一分為三”思維出發(fā)，客觀、冷靜、理性地審視運動式治理，能夠確立新的價值評判標準，找到最合適的價值取向。

“一分為三”理論的代表人物是龐樸、雷正良 (堅毅)和周德義。簡單地說，所謂“一分為三”，就是指任何事物內(nèi)部都是由三個部分組成:“對立面—中介—對立面”或“此物—亦此亦彼物—彼物”。任何事物都存在三種狀態(tài):“左—中—右”或“過分—適度—不及”。其中，中間狀態(tài)、中介、中庸、中和等就是要將對立者或?qū)α啥私y(tǒng)合而為一物，起到某種協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)兩端的作用?！爸兄芙椋兄苋?，便正是它獨立于左右之外、獨立發(fā)揮作用的表現(xiàn)，而絕非其附屬于左右之下、仰賴左右鼻息的結(jié)果?！雹冽嫎?《中庸與三分》，《文史哲》2000年第4期。“一分為三”哲學思想博大精深，古今皆宜，源遠流長。如孔子提出“過—中庸—不及”的思維模式;老子提出“道生一，一生二，二生三，三生萬物”的宇宙生成觀;西方康德、黑格爾在認識論基礎(chǔ)上提出“感性認識—知性認識—理性認識”三階段論;弗洛伊德從心理學的視角認為，人格結(jié)構(gòu)由本我 (ID)、自我 (Ego)、超我(Superego)三部分組成;列寧構(gòu)造的“左傾路線—正確路線—右傾路線”模式，等等，都是“一分為三”哲學思想的體現(xiàn)和運用。龐樸將這種對立統(tǒng)一分為三種形式:包、超、導(dǎo)②龐樸:《一分為三論》，上海古籍出版社2003年版，第9-14頁。。例如，詮釋與構(gòu)建當代中國“交越式”政治與行政新形態(tài)③楊志軍:《當代中國“交越式”政治與行政形態(tài)的詮釋與構(gòu)建》，《浙江社會科學》2012年第9期。就是這種思維的典型運用。

執(zhí)兩用中，用中為常道，中和可常行。憑借兩端認識中間，在邏輯上，可得四種形式:A而B，A而不A’，不A不B，亦A亦B④龐樸:《一分為三論》，上海古籍出版社2003年版，第25-35頁。。中庸學說所謂的過和不及、剛和柔、偏和頗等的兩端，并非先于中而自在，卻是由于中而存在的。中是兩端對立的座標，兩端的結(jié)合，原是取正于這個中的，承認二分又承認中庸，也就在事實上承認了一分為三⑤龐樸:《中庸與三分》，《文史哲》2000年第4期。。因此，“三分法”最重要的精髓就是運用中和關(guān)系來看待分析世間萬物。運用中和關(guān)系來理性審視運動式治理的價值取向，我們可以將其厘析和界定為“有限否定”與“類型化承認”。

1、堅持運動式治理過程與效用的統(tǒng)一應(yīng)該持以“有限否定”的價值取向。要評估一個政府治理模式和行動，在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型陣痛的調(diào)試的同時會有多大可能發(fā)生相應(yīng)的治理轉(zhuǎn)型，我們必須關(guān)注行動主體本身的行動邏輯和思考理路，而且也要關(guān)注行動客體可被型塑和勾畫的治理向度與轉(zhuǎn)變空間。先前那種決定過去甚而涉及未來的治理制度所具有的強大路徑依賴式的延續(xù)影響可能被高估，也可能被貶低，都不可輕視與忽視。這種治理模式將長期地影響我國公共政策的制定和實施，持續(xù)連貫地采用有限否定的中和思維來研究運動式治理的正反兩方面影響，對完善我國公共政策制定具有極大的意義。

首先需要指出的是，治理理論討論的開放性和模糊性并沒有遮蔽和掩蓋其旺盛的學術(shù)生命力。中國政府治理模式在相當大程度上重新詮釋了治理理論的新內(nèi)涵，建構(gòu)了全球治理的新模式，是治理理論國際化和本土化的有機結(jié)合。所謂“運動式”治理模式，我們認為就是指由代表先進生產(chǎn)力，掌握、控制或利用國家權(quán)力的政治主體，反映和綜合并為一定政治集體的根本利益而奮斗所采取的一種自上而下式的政治行動。這種政治行動往往是對國內(nèi)某些重大的突發(fā)性事件或一些影響惡劣、積重難返式的社會問題進行專項治理的迅疾治理過程，它以改革開放時代的后全能主義政治形態(tài)為背景，以政府的職能發(fā)揮為過程，帶有明顯的行政執(zhí)法職能取向，主要目的是維護社會穩(wěn)定、樹立政府形象和建構(gòu)國家權(quán)威。通常采取的操作流程是:事件出現(xiàn)→有關(guān)部門重視→成立專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組→召開動員和宣誓大會→制定和采取治理方案→全面執(zhí)行治理方案→檢查反饋 (通報和召開電視電話會議)→總結(jié)評估。

在不同的治國模式下，公共政策的具體內(nèi)容、制定程序和操作實施會存在很大的差異性。改革開放前，我國的治國模式屬于政治色彩極濃的運動式治理模式，幾乎所有公共政策都采用政治運動的形式而得以產(chǎn)生和落實。改革開放后，我國的治國模式雖然仍為運動式治理模式，但政治運動色彩已經(jīng)淡化了許多，社會動員只是作為一種重要的政策工具而存在。運動式治理并不是發(fā)生在政治真空中，而是在國家與社會雙向運動、經(jīng)濟大變遷與社會大轉(zhuǎn)型的歷時性與共時性并存的背景里產(chǎn)生的。目前學界正以一種“發(fā)生式的對立”邏輯來評判運動式治理。所謂發(fā)生式的對立，是說這種對立不是天生地成、相互為體的，像一枚銀元的兩面;也不是此唱彼和、相互為用的，如竿立而影見;它是分別從兩個獨立無對的“匹馬”——不同的立論開始，組成為一對旗鼓相當?shù)膶α?。這種對立，當然不止于“關(guān)關(guān)雎鳩”，即動物之求偶覓配而已，但凡自然界和社會中出現(xiàn)的個體存在于前、偶體生成于后的棋逢對手般的現(xiàn)象，都屬于發(fā)生式的對立①龐樸:《對立與三分》，《中國社會科學》1993年第2期。。運動式治理的肯定與否定評價，要從根本上擺脫舊式武俠小說中那種“將對將、兵對兵，捉對兒廝殺起來”的慣有現(xiàn)象。這種“捉對兒”的局面從根本上忽視了運動式治理的過程與效用的對立統(tǒng)一性，亦即當否定之聲以絕對優(yōu)勢壓倒肯定之音時，就不是對手匹配上的“捉對兒”，即使勝利也無光。

2、堅持運動式治理過程與效用的統(tǒng)一應(yīng)該選擇“類型化承認”的價值判斷。如果將運動式治理模式視為一種傳統(tǒng)或者某種傳統(tǒng)的延續(xù)，我們要做的工作正如齊格蒙特·鮑曼所言，“并不是要一次性地、一勞永逸地清除傳統(tǒng)，并使英勇無畏的新世界永遠擺脫它們，而只是要為更新的、更加完善的、先進的傳統(tǒng)清掃場所;是要用更為完美先進的傳統(tǒng)，取代原有的殘缺不全、弊端重重的傳統(tǒng)”②［英］鮑曼:《流動的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，上海三聯(lián)書店2002年版，第5頁。。治理作為一個從西方國家學術(shù)界引進的概念，有其產(chǎn)生的社會政治背景，“今天的國際多邊、雙邊機構(gòu)、學術(shù)團體及民間志愿組織關(guān)于發(fā)展問題的出版物很少有不以治理作為常用詞匯的”③［法］辛西婭·阿爾坎塔拉:《“治理”概念的運用和濫用》，《國際社會科學》(中文版)1999年第2期。。但是治理產(chǎn)生于哪里，我們就必須回到哪里。試想，如果我們把凱撒的歸給上帝，把上帝的還于凱撒，所造成的后果會是怎樣?治理是西方社會在民主制度、法治和公民社會的發(fā)展已經(jīng)相當完善或者是其在歐洲的發(fā)源地遭受分權(quán)化危機之后的一種政治運行模式。它是完備且充分的民主政治的產(chǎn)物，在發(fā)達國家的社會文化語境中，還與各行為主體具有較高的政治參與能力、民主意識和公民精神等因素有關(guān)。并且，作為一種政府治理模式而言，其變遷已經(jīng)在世界各國尤其在西方發(fā)達的后工業(yè)國家中擁有宏大的敘事傳統(tǒng)，并具有先發(fā)的系列優(yōu)勢。因此，基于“把凱撒的還給凱撒，讓治理回歸治理”的邏輯認識，我們對當代中國政府運動式治理模式的分析不能僅僅局限于討論政府治理模式轉(zhuǎn)變的必要性和理想設(shè)計，更重要的是揭示現(xiàn)實中政府運行的微觀激勵基礎(chǔ)。就像伊斯頓在政治系統(tǒng)論中試圖打開政府這個“黑箱”一樣，我們有必要解碼運動式治理，透過類型化的分析來理解這種模式背后的種種系統(tǒng)現(xiàn)象，從而真正理解政府治理轉(zhuǎn)型的困難所在。

類型化地承認運動式治理的價值判斷意義主要在兩方面:一方面，政府“運動式”治理模式表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境治理、掃黃打非、重大安全事故的治理、整治黑車等領(lǐng)域，這種模式期望在短時間內(nèi)通過行政力量的橫向聯(lián)合和縱向推動，對某些重大的突發(fā)性事件或一些影響惡劣、積重難返式的社會問題，采取一種專項治理迅疾手段，從而達到維護社會穩(wěn)定、樹立政府形象和增強國家權(quán)威的目的。另一方面，“運動式”治理過度張揚工具理性的用途，缺少對真實的公民生活的細致入微的理性思考和人文關(guān)懷，在一定程度上忽視了社會問題的多維復(fù)雜背景，輕視社會自主管理和自主治理的能動性與內(nèi)在合理性，陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的顯性治理困境，以致淪入“制度化運動”低效乃至無效化窠臼。從政策工具運用的角度來看，任何一種治理手段在應(yīng)對不同的政策議題時，所取得的功效都是不同的。將專項治理作為運動式治理的核心，特別是將2009年發(fā)生的“全國整治互聯(lián)網(wǎng)低俗之風專項行動”作為個案來考察，可以看出，正是在“小組政治”力量的共同強調(diào)和一致認識下，此次整治互聯(lián)網(wǎng)低俗之風專項行動是最徹底、持續(xù)時間最長、治理手段最為果敢的活動，在曝光網(wǎng)站、責令整改和評估檢查三個方面取得了集中的成就，但其結(jié)果卻是功效參半。全國整治互聯(lián)網(wǎng)低俗之風專項行動先后經(jīng)歷了由中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報中心曝光網(wǎng)站，工業(yè)和信息化部依法關(guān)閉違法違規(guī)網(wǎng)站，公安部破獲多起網(wǎng)絡(luò)詐騙案件等第一階段;加上在全國范圍內(nèi)組織開展打擊整治網(wǎng)絡(luò)淫穢色情專項行動的第二階段，持續(xù)時間雖然超過以往歷次行動，但從縱向考察來看，這種以專項行動為代表的運動式治理模式還是帶有明顯的間歇性特點。例如，在提出開始行動的1月5日至2月底，連續(xù)開展了一系列的專項治理活動，并曝光了9個批次的不健康網(wǎng)站，責令其及時整改;而第10批的曝光網(wǎng)站卻是在4月份才出現(xiàn)的。同時，以專項行動為代表的運動式治理尤其不能應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)化治理新格局的變化，不能適應(yīng)和解決網(wǎng)絡(luò)輿論危機的治理難題。

擴而廣之，在重大安全事故專項治理上，雖然通過在短時間內(nèi)給遇難家屬資金補償、心理需求和精神慰藉上的滿足，舒緩了政府公信力危機的壓力，贏得了執(zhí)法工作的長效開展和合法化基礎(chǔ)，但至今還停留在“風暴式”問責、“運動式”執(zhí)法的階段，橫向聯(lián)合和縱向推動的改革措施無法啟動，被問責官員無序復(fù)出現(xiàn)象屢禁不止。環(huán)保治污行動投入了大量資金，攻克了一道道技術(shù)難關(guān)，但仍然得不到政府、輿論和民眾希望看到的效果。以五年為一個周期循環(huán)往復(fù)的行政管理體制改革，在改革開放后的六次行動中頻繁打出“精簡、統(tǒng)一、效能”的特色化目標，但卻屢屢陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，飽受學界批評和行政抱怨。惟獨地方政府招商引資活動通過運動式治理模式而屢試不爽，不斷地在壓力型體制下找準目標定位，官員在每一屆任期皆能不同程度地受惠于“全民招商”的大潮。

五、結(jié)束語:走向多中心協(xié)同治理模式的目標選擇

在有限否定與類型化承認的價值分析之后，我們很容易發(fā)現(xiàn)，作為一種在政治權(quán)力主體外溢出的政府治理模式，運動式治理實踐效能的邊界存在于強勢行政主體職責同構(gòu)和異體同位型的社會矛盾無法制度化解決的困境之中。目前中國行政系統(tǒng)仍然存在著“條條塊塊”的權(quán)力交錯難題，職責同構(gòu)已經(jīng)使部門利益問題成為中央政策遭遇執(zhí)行瓶頸以及掣肘于地方的根本原因。各級地方官員在以經(jīng)濟績效為中心的政治晉升錦標賽體制中，根本無暇顧及中央反復(fù)倡導(dǎo)、多次強調(diào)的一系列民生和民權(quán)議題。中央與地方在“全國性政治契約”①［美］李侃如:《治理中國:從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，中國社會科學出版社2010年版，第334頁。中體現(xiàn)出的“經(jīng)濟增長和剛性維穩(wěn)”的烏紗帽邏輯，正在逐步侵蝕和消解執(zhí)政黨科學領(lǐng)政執(zhí)政、政府穩(wěn)健有效行政的合法性基石。社會矛盾彌散化體現(xiàn)和議題集中型爆發(fā)已成為一種常態(tài)，這種常態(tài)化意義上的病態(tài)征兆不是社會肌體本身的潰爛，而是因政府行政主體統(tǒng)包大攬、原發(fā)高階的權(quán)力集束性膨脹而導(dǎo)致的。同位的矛盾消解需要賦權(quán)于社會，增力于公民，培育理性公民精神，形成社會領(lǐng)域 (第三域)的小自治和大共治格局。我們有理由相信，當歷史的車輪駛?cè)敫母镩_放的歷史新時期后，建立在社會轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的國家轉(zhuǎn)型應(yīng)運而生、勢在必行，國家整體的秩序結(jié)構(gòu)也要相應(yīng)發(fā)生變化，進入制度化分權(quán)調(diào)控的新狀態(tài)。

這種建立在國家整體秩序結(jié)構(gòu)的重建基礎(chǔ)上并順應(yīng)國家與社會雙向運動力量的要求而加速推進國家治理模式轉(zhuǎn)型的目標和道路，即是多中心協(xié)同治理模式 (PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model)②參見楊志軍《內(nèi)涵挖掘與外延拓展:多中心協(xié)同治理模式研究》，《甘肅行政學院學報》2012年第4期。。PCGM要研究的中心問題，就是一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來，進行自主性治理，努力尋求與政府和其他公共性主體合作的路徑，克服搭便車、回避責任或機會主義誘惑，克服多中心治理體制下的分散性甚至可能是“無中心”傾向，確?？朔我粰?quán)威主體或者單極政府力量所形成的壟斷和低效影響，為國家和社會的良性互動，為解決長期以來沉積成疴、影響惡劣的社會弊病，建立健全一整套常態(tài)的長效治理機制，從而最終取得持久性共同利益的實現(xiàn)。

PCGM的運行基礎(chǔ)，是在一個漸進調(diào)試型的政治—行政體制中，利用穩(wěn)定、連續(xù)和自主轉(zhuǎn)化的制度變遷，創(chuàng)造出有利于個人作出服從規(guī)則和進行相互監(jiān)督的權(quán)變承諾和可信而確定的環(huán)境，從而克服集體行動的困境，組成一種富有成效的治理網(wǎng)絡(luò)。PCGM的轉(zhuǎn)型意義體現(xiàn)在:進入改革開放新時期的國家治理，在一個執(zhí)政黨和精英政府的有力權(quán)威與彈性變通制度安排的運行過程中，采取以組織化調(diào)控和吸納為主、制度化調(diào)控為輔的方式處理社會矛盾，實行運動式治理，形成政黨領(lǐng)政、政府執(zhí)政、社會共政的轉(zhuǎn)型局面，從而實現(xiàn)國家的富強發(fā)展?，F(xiàn)代意義上的國家治理，秉持有限政黨、高效政府和多元社會的主體治理理念，強調(diào)高度法治和理性自治精神，采取制度化調(diào)控為主、組織化吸納調(diào)控為輔的方式實行PCGM，形成政黨領(lǐng)政、政府行政、多元參政、社會監(jiān)政的良性循環(huán)治理格局，最終實現(xiàn)建設(shè)民主文明國家的目標，使中華民族實現(xiàn)近五百年來的夙愿，真正屹立于世界民族之林，再創(chuàng)輝煌。

PCGM的實現(xiàn)路徑，是要從制度分析進發(fā)，攻破單中心權(quán)威治理理論和實證上的致命缺陷，將治理范式引向一個新的更為廣闊的思維空間。從制度分析的預(yù)設(shè)邏輯來講，我們能夠針對任何一個現(xiàn)象和問題，設(shè)計出一整套制度性的應(yīng)對解決方案，但操作的難度和實施成功的可能性卻微乎其微。以劉翔征戰(zhàn)2012年倫敦奧運會為例，他是否參加奧運和是否能取得可喜成績，不是以其自身條件來決定的，是否參加背后都有一套各自的解釋邏輯。按照常理，劉翔是不應(yīng)該出場比賽的。但他還是參加了，這里面既有體育官員和中國奧委會官員基于民族榮譽和國家自豪感的考慮，也有代言品牌商的利益要求，所以他出現(xiàn)在了比賽的現(xiàn)場，雖敗猶榮。如果劉翔不參加比賽，于情于理都比較符合，因為競技體育講究的是在平等競爭的前提下體現(xiàn)公平的勝敗結(jié)果。我們可以從正常的思維推理，在13億人口中是能夠找出一個在年齡、體能和技術(shù)上與劉翔相媲美甚至超過他的人，并且很可能不止找到一個。但為什么我們很難通過最直接的人海戰(zhàn)術(shù)辦到，不管在技術(shù)上還是在國家資源的稀缺有限性上都很難辦到，這就是人類共同體普遍面臨的集體行動的困境。所以我們真正要做的是轉(zhuǎn)而去尋求設(shè)計一整套精確、科學、有效的制度安排，從而在大樣本的概率估值中來發(fā)掘和培養(yǎng)優(yōu)秀的體育人才。以此類推，其他領(lǐng)域亦是如此。

從制度分析的理論與實證進路上看，前不久去世的2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者之一歐玲教授 (埃莉諾·奧斯特羅姆，Elinor Ostrom教授的中文名)在全世界 (主要是發(fā)展中國家)所做的論證共享性資源模型的科學性和可實踐性的種種努力，以及深入的理論探索和大量對森林、湖泊、池塘等公共資源進行的實證研究，不僅提出了制度供給在經(jīng)驗世界中的運用，也提出了解決制度設(shè)計中三個相互關(guān)聯(lián)的難題的答案:制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督。她認為，現(xiàn)實中的治理和決策模式并非完全遵從傳統(tǒng)理論所述的以國家為中心的自上而下的治理或是建立在市場契約基礎(chǔ)上的靠市場利益驅(qū)動的治理，有組織的公民組織在合理的規(guī)則引導(dǎo)下也能實現(xiàn)“共治”和“善治”。換言之，人類可以通過自由選擇和自主決策，而不是基于強力和命運來實現(xiàn)人類社會自身的良好治理①Ostrom E.，A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas.Proceedings of the National Academy of Sciences，2007，104(39)，pp.15181-15187.。

這一理論在國內(nèi)得到了回應(yīng)。國內(nèi)學者楊立華博士在“產(chǎn)品—制度”(PIA)框架下，以我國西北草原的沙漠化治理困境作為研究議題，通過博弈模型的構(gòu)建和多維實證方法的運用，從制度變遷方式和過程的角度，指出多元協(xié)作性治理是解決集體行動困境問題的重要方法，并成功設(shè)計了沙漠化治理制度變遷的若干原則，從而建構(gòu)了解決集體行動的第四種模型——學者型治理或曰知識治理①北京航空航天大學公共管理學院楊立華副教授的博士論文《學者參與性治理:沙漠化及其他集體行動困境問題的解決》(Scholar Participated Governance:Combating Desertification and Other Dilemmas of Collective Action)獲得美國公共政策分析和管理協(xié)會 (Association for Public Policy Analysis and Management，APPAM)2008—2009年度公共政策和管理最佳博士論文獎 (亞洲研究)。在他關(guān)于這一論題的系列中英文研究中，很好地展現(xiàn)了這一理論的模型建構(gòu)和實踐驗證。其詳細個人介紹請見網(wǎng)站:http://www.hss.buaa.edu.cn/szdw/xzglx/24307.htm.。這就拓展了歐玲教授的理論。

在共享性資源模型和學者型治理模型的雙重視域里，PCGM不僅強調(diào)多中心主體治理的差異性和協(xié)同性，也要探求制度變遷的多維因素嵌套行動者策略的過程，更要通過制定分類標準和治理原則來與具體特定領(lǐng)域的適用性達成一致。這就需要著力于理念、過程和目標三者的統(tǒng)一，其中包含學界反復(fù)討論的運動式治理轉(zhuǎn)型所必備的可持續(xù)性、常態(tài)化、法治化等要義。