從缺位到歸位：住房保障政府責任之省思

鄭 瑩，吳麗萍

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110036）

在改革初期，政府更多的是注重住房的市場運轉(zhuǎn)，而忽略了住房保障的發(fā)展，使得許多低收入者在住房市場運行中無力購買住房。隨著認識的深入，政府開始積極履行其在住房保障方面所應(yīng)承擔的職責，依法建立了以廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房以及住房公積金為主要內(nèi)容的初步住房保障體系。但是政府作為人權(quán)保障的實施者，其對公民住房權(quán)的保障責任仍與社會需求相去甚遠。

一、住房保障政府責任的法理辨析

（一）住房保障與政府責任的法律界定

1.住房保障的界定

住房是人類生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，隨著1997年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》的簽署，住房人權(quán)化有了其堅實的基礎(chǔ)。2004年9月國務(wù)院作為權(quán)威機構(gòu)發(fā)布了《中國社會保障狀況和政策》白皮書，明確將住房保障納入我國社會保障體系中，使其成為我國社會保障的重要組成部分。

對于住房保障的含義，目前學術(shù)界尚缺少統(tǒng)一的界定。有學者認為“住房保障是政府對社會成員中無力參與市場競爭者和競爭中的失敗者進行的居所救助”①。有學者認為“住房保障是指一個國家或地區(qū)的政府和社會為解決低收入家庭的基本居住需要而采取的一系列特殊政策，包括供給、分配、補貼協(xié)調(diào)機制要素的總稱”②。這是目前學術(shù)界較為集中的兩種觀點。筆者認同第二種觀點，因為第一種觀點只針對低收入困難群體的住房救助，這是一種狹義的住房保障。我們應(yīng)看到住房保障所針對的對象不僅包括低收入困難群體，那些無法負擔商品房的中等收入家庭亦應(yīng)包括在住房保障的范圍之列。因為每個公民所享有的基本人權(quán)是平等的，他們在無法承擔住房的情況下均有獲得住房保障的權(quán)利。住房保障應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：首先，住房保障作為一項維護基本人權(quán)的重要舉措，無論是社會資源的調(diào)動還是組織及管理都需要由權(quán)威的政府作為主導(dǎo)，政府作為責任主體負有不可推卸的責任。其次，政策實施住房保障的過程本質(zhì)上是一個再分配的過程，目的是要滿足中低收入家庭的基本住房需要，從而實現(xiàn)社會公平。再次，住房保障的有效實施離不開健全的法律法規(guī)。住房保障作為一項復(fù)雜的社會政策，它需要從法律的高度對其所涉及的保障對象、保障措施等各個方面加以規(guī)定，以保證其運作的有效及規(guī)范。

2.政府責任的界定

哈耶克曾經(jīng)說過：“盡管每個人的困難都希望看到國家以某種方式采取行動，但在政府應(yīng)該干什么的問題上，幾乎是有多少不同的人，就有多少種看法?！雹蹖W者們對于政府責任內(nèi)涵的爭論在不同領(lǐng)域的研究中從未停止過。公共行政方面的學者認為政府責任是行政機關(guān)及其公職人員根據(jù)法律法規(guī)所應(yīng)承擔的義務(wù)及其因違反法律法規(guī)或者侵害行政相對人合法權(quán)益所應(yīng)承擔的法律責任。而行政法學者在政府責任方面更多的是注重政府所承擔的否定性法律后果④。我國學者張成福教授認為政府責任含義的界定應(yīng)區(qū)分廣義含義與狹義含義，“從狹義上說，政府責任指政府及其公職人員違法行使職權(quán)、違反法律規(guī)定的義務(wù)時，所應(yīng)該承擔的否定性的法律后果。從廣義上看，政府責任是政府社會回應(yīng)力、政府的義務(wù)和法律責任的整體概念”⑤。筆者認同張成福教授的政府責任廣義說，因為這符合政府設(shè)立之初的目的——服務(wù)。廣義的政府責任應(yīng)包括三個方面，一是政府對其違法行為承擔否定性的法律后果，二是政府應(yīng)依法履行其職責，三是政府應(yīng)積極探索社會需求，主動尋求解決之法并使其在實踐中通過法律法規(guī)的制定和履行得以實現(xiàn)。政府責任含義的這三方面內(nèi)容需要依托相應(yīng)的責任形式予以體現(xiàn)。政府責任從其責任形式上看可以分為積極責任和消極責任。積極責任主要是指社會和法律規(guī)定的職責和義務(wù)，而消極責任主要是指未履行或者違反社會和法律規(guī)定的職責和義務(wù)所應(yīng)承擔的不利后果。前者是后者的前提和基礎(chǔ)，后者是前者的保障，二者相互協(xié)調(diào)共同促進政府責任的承擔。本文對我國住房保障政府責任進行分析，意欲從其積極責任方面加以論述。

（二）住房保障政府責任的內(nèi)容解證

1.法律保障責任

西方國家在實施公共住房政策時，在不同的時期頒布了相應(yīng)的住房法律法規(guī)。這是因為法律具有強制性和權(quán)威性，政策的貫徹落實需要法律的強力推動。只有制定住房法律法規(guī)，才能使未來的住房保障工作進入良性運行軌道。而政府作為國家機關(guān)，一方面，在全國人大出臺住房法律之前應(yīng)結(jié)合多年的住房保障工作經(jīng)驗制定出統(tǒng)一的權(quán)威的行政法規(guī)彌補上位法的缺失，另一方面，在條件成熟之后應(yīng)根據(jù)立法程序向全國人大或全國人大常委會提出法律議案，積極推進法律的制定，從而加大對住房保障實施的法律支撐。住房問題作為社會的基本問題，僅僅通過政府的行政手段是遠遠無法解決的。因此加快住房保障法律的制定不僅是住房保障工作的實際需要，也是政府作為國家行政機關(guān)應(yīng)盡的職責。

2.財政支持責任

政府作為住房保障的責任主體，在財政方面的投入責無旁貸。中低收入家庭之所以買不起市場中流通的商品房，關(guān)鍵是購買力的問題。縱觀各國，政府在住房保障上的財政投入是住房保障整體資金需求的主要來源?！霸谖鞣絿?，社會保障支出在財政總支出中占據(jù)了相當?shù)谋戎?，例如，英國社會福利計劃各項開支占到公共支出總額的50%，法國為30.6%，德國為30.5%，瑞典為32.5%，丹麥為30%，歐盟15國的平均水平也達到了27.5%。而住房保障作為社會保障的重要組成部分，其在社會保障支出中占據(jù)了較大比例”⑥。住房保障體系龐大，沒有充足的資金投入，住房保障工作就無從談起。

3.組織安排責任

“社會保障管理體制是指國家為實施社會保障事業(yè)而規(guī)定的從中央到地方的各種社會保障管理機構(gòu)、管理原則和運行機制的總和”⑦。建立健全住房保障組織體系是政府推進住房保障工作的重要手段，也是其責任之一。因此，加強從中央到地方的住房管理機構(gòu)，使之適應(yīng)住房建設(shè)和管理的需要勢在必行。政府除了設(shè)立專門的住房管理機構(gòu)外，還應(yīng)劃清各級政府之間的責任，包括事權(quán)責任和財權(quán)責任。只有明確了各級政府的具體職責權(quán)限和邊界，才能使各級政府找到自己的工作重心，更好地完成其應(yīng)承擔的住房保障職責。

4.住房保障監(jiān)管責任

“每一項制度的運行都需要一定的監(jiān)管體系進行監(jiān)管，住房保障同樣也不例外。這是因為國家為了落實住房保障工作而制定的一系列住房保障法律法規(guī)政策需要各級政府的貫徹和落實。如果政策執(zhí)行不到位，再好的政策也只是‘一紙空文’，并且如果政策執(zhí)行不到位，會導(dǎo)致走向嚴重偏離政策目標”⑧。所以住房保障的有效實施離不開必要的監(jiān)督體系。政府作為權(quán)力機關(guān)，其對住房保障的監(jiān)管將是最直接、最有效的。

二、我國住房保障政府責任法律制度運行績效及評價

從2003年起中央政府出臺了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，但收效甚微。2006年起國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺了一系列的規(guī)定，同時，各級政府也制定了各項政策，加大了財政投入力度，制定考核機制，將解決低收入家庭的住房問題作為政府職責而納入政府的公共服務(wù)當中，但制度本身的缺陷以及住房嚴重緊缺的現(xiàn)狀使住房保障工作大打折扣。

（一）缺少專門立法，法律體系尚未建立

國務(wù)院、各部委以及地方政府先后出臺了許多住房保障方面的辦法和意見，這些住房保障政策毫無疑問在住房購買和租賃方面為中低收入家庭提供了一定的保障。但是到目前為止，這些僅僅是住房保障的一些政策或者各部委的規(guī)章制度，并未有為實施住房保障各項制度而制定相關(guān)的法律，在內(nèi)容上也沒有對住房保障的申請、退出機制，保障水平以及資金和組織機構(gòu)作出明確而詳盡的規(guī)定。我國住房保障立法的空白使得各級政府對于住房保障責任的承擔缺乏約束力和法律責任。政府作為政策制定者，在制定過程中可能存在偏差，地方政府為自身經(jīng)濟利益，在中央政策的執(zhí)行上必然存在不足。而且，政策應(yīng)只是針對某一時期的具體問題，只是在上位法缺失的情況下暫時地做出了在一定法律意義上的規(guī)范。若要實現(xiàn)政府“住有所居”的目標，亟須出臺專門的住房保障法律，作為住房保障建設(shè)的根本依據(jù)，保障居民的住房權(quán)。

（二）政府財政投入不足，融資政策缺失

住房保障作為解決中低收入家庭住房問題的措施，離不開充足的資金投入。而政府作為住房保障的責任主體必須確保資金渠道的暢通。住房保障資金，一方面來源于政府的財政支持，一方面來自政府金融政策的保障。在財政方面，中央財政劃撥必不可少，但近年中央對住房保障的投入明顯不足。根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2010年的財政支出中，住房保障支出2376.88億元，占全國財政支出的2.6%。2011年，住房保障支出3822億元，雖有提升，但中央的財政劃撥仍是杯水車薪。地方政府的資金投入根據(jù)規(guī)定應(yīng)是從其土地出讓金凈收益中扣除不低于10%用于保障性住房建設(shè)。但根據(jù)審計署2011年1月17日發(fā)布的審計報告，“北京、上海等22個城市從土地出讓凈收益中提取到保障性住房中的資金比例未達到最低10%的標準。2007年到2009年，這些城市共計少提取146.23億元”⑨。在金融政策方面，我國目前并沒有明確具體的針對保障性住房的金融政策。一是我國不存在保障性住房建設(shè)的金融政策，沒有關(guān)于保障性開發(fā)的支持體系和機構(gòu)。二是我國保障性住房消費的金融政策尚不全面，只有住房公積金制度和保障性住房消費信貸政策?？梢哉f我國金融保障政策缺失正是導(dǎo)致保障性住房建設(shè)融資成本高、消費融資渠道難的重要原因。我國在住房保障方面財政缺口巨大，融資政策欠缺，直接導(dǎo)致了我國住房保障問題的困境。

（三）中央政府與地方政府之間責任失衡

2010年初，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》中要求“各地要結(jié)合本地區(qū)房地產(chǎn)市場情況,認真落實差別化的土地、金融、稅收等政策,抓緊清理和糾正地方出臺的越權(quán)減免稅以及其他與中央調(diào)控要求不相符合的規(guī)定”。此通知再次明確了地方政府在住房保障上的執(zhí)行責任。住房保障依靠大量的資金和土地，但自從實施分稅制改革以來，由于地方政府的財政自主權(quán)減小，中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金不足，地方財政出現(xiàn)了嚴重的入不敷出情況。2009年地方財政收入總額為32602.59億元，不含土地出讓金的收入16692.67億元，而同年地方財政支出額為61044.14億元，是地方財政收入的1.9倍，是不含土地出讓金收入的3.7倍⑩。這就造成地方政府的財政支出比例遠遠高于財政收入比例，加之近年地方政府的“土地財政”現(xiàn)象的頻發(fā)，事權(quán)與財權(quán)的失衡最終導(dǎo)致地方政府的財政承受能力不足以負擔中央的住房保障政策。

（四）管理機構(gòu)設(shè)置不健全，監(jiān)督不力

2008年3月，在第十一次全國人民代表大會第一次會議第五次全體會議上通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案撤銷了原來主管住房建設(shè)的“建設(shè)部”，新組建了“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”，其下設(shè)住房保障與公積金監(jiān)督管理司，簡稱“住房保障司”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的組建標志著我國住房管理的專門機構(gòu)由此確立。雖然我國設(shè)立了專門的住房管理機構(gòu)，但是需注意的是在全國性的住房保障政策上仍需與國務(wù)院各部門聯(lián)合制定，實質(zhì)上仍未形成完全獨立的住房保障決策和政策執(zhí)行機構(gòu)。而且我國實行的是各級部門分別管理的方式，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與地方主管部門的工作只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，無法做到切實的直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管。這種責任分散的管理體系大大降低了住房保障政策的實施效率。

在監(jiān)督方面，我國至今仍未建立住房保障政策實施的監(jiān)管體系。政府主要是通過行政監(jiān)管來實現(xiàn)對住房保障的監(jiān)管，但我國行政監(jiān)管部門眾多，在監(jiān)管過程中各部門相對獨立，不能保持一致、相互配合，從而導(dǎo)致監(jiān)督收效甚微。

四、完善我國住房保障政府責任的法律思考

（一）出臺住房立法，明確政府責任

近年，國務(wù)院各部門相繼出臺的住房保障政策，初步形成了我國住房保障體系。但這些政策只是針對我國住房現(xiàn)狀而制定的短期策略，與住房保障的長期性并不相符。我國亟待制定一部《住房法》，以此作為一部保障全體社會成員住房權(quán)的法律制度?！蹲》糠ā纷鳛槲覈》糠审w系的基本法，主要對住房法律的原則性問題加以規(guī)定，起到住房基本法的作用。

在立法內(nèi)容上，首先，《住房法》應(yīng)明確公民的住房權(quán)。住房權(quán)作為基本人權(quán)，是每個公民都享有的一種應(yīng)然權(quán)利，應(yīng)當從法律的高度加以保障。其次，應(yīng)確立住房法的基本原則?！白》糠ǖ幕驹瓌t指導(dǎo)并協(xié)調(diào)著對住房保障關(guān)系進行法律調(diào)整的整個機制，是社會成員、公職人員、行政機關(guān)、司法機關(guān)行為的合法性、守法性的基本準則”[11]。我國住房法的基本原則應(yīng)包括普遍性原則、國家保障原則、住房公平和特殊保障相結(jié)合原則等。再次，應(yīng)規(guī)定我國住房行政管理體制及制度體系，包括管理機構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限以及監(jiān)督管理職責等。住房保障制度體系，應(yīng)對我國住房保障的對象，保障性住房的建設(shè)主體，保障性住房的建設(shè)、標準、分配、流轉(zhuǎn)以及保障性住房土地、金融、財政、稅收等方面加以規(guī)定。最后，應(yīng)包括民事、行政以及刑事的法律責任制度。

（二）完善財政金融政策

1.增加財政投入，完善補貼政策

在住房保障中，政府的財政投入是其資金的主要來源，它直接決定著住房保障的發(fā)展進程。政府的財政投入主要從土地劃撥、資金投入、補貼三個方面入手。因為土地是地方政府的主要財政來源，所以劃撥一定的土地用于保障性住房的建設(shè)實行起來無疑有一定的難度。中央政府應(yīng)當在作出地方政府在土地出讓時必須將不少于一定比例用于保障性住房建設(shè)的規(guī)定時，給予地方一定的反補，以此強制確保住房保障的土地投入。在資金投入上，因為中央的財政支出是保障性住房建設(shè)的重要來源，所以應(yīng)明確中央政府對全國財政支出中住房保障的投入比例。同時因為土地出讓金一直未列入地方的財政預(yù)算，使得地方政府可以不受約束，所以應(yīng)規(guī)定將土地出讓金納入財政預(yù)算。只有中央的財政劃撥和地方的土地出讓金收益雙投入，才能確保我國住房保障建設(shè)的穩(wěn)定資金投入。在補貼方面，我國主要是以對保障性住房建設(shè)的“磚頭補貼”為主，對住房保障對象的“人頭補貼”為輔。其中，“人頭補貼”對象范圍過于狹窄，且補貼數(shù)額較小。政府應(yīng)出臺完善的財政補貼政策，對低收入家庭購買或租賃保障性住房的財政補貼逐步從以“磚頭補貼”為主過渡到以“人頭補貼”為主的補貼模式。

2.完善金融政策，拓寬融資渠道

目前我國的住房貸款主要是公積金和商業(yè)銀行貸款。公積金貸款的適用群體主要是公職人員、企事業(yè)單位的正式職員等有一定消費能力的群體，而住房保障的對象——低收入家庭往往不在此列。商業(yè)銀行貸款的適用群體也是具有商品房購買支付能力的階層，低收入階層的購房消費貸款所占比例極小。所以政府應(yīng)采取優(yōu)惠的金融政策，鼓勵公積金管理機構(gòu)和商業(yè)金融部門對中低收入家庭實行低息貸款，成立專門的針對住房困難家庭的住房抵押貸款保險公司，憑借政府的信譽，為低收入家庭提供擔保。

（三）劃清中央政府與地方政府的責任界限

厘清中央政府與地方政府之間的關(guān)系，重點在于劃清中央政府與地方政府之間的責任界限，使二者的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一。住房的特殊性決定了住房保障的屬地性。中央政府在住房保障上所應(yīng)承擔的責任，即事權(quán)，應(yīng)主要涉及國家性的法律法規(guī)政策的制定、中長期的全國住房保障計劃以及對地方政府實施住房保障的財政支持，其提供的是全國性的公共產(chǎn)品。而地方政府在住房保障中的責任，由于住房的特殊性，主要側(cè)重于更加實質(zhì)的內(nèi)容，主要包括協(xié)調(diào)各住房保障部門、制定住房保障的短期規(guī)劃、投資保障性住房建設(shè)等，其所提供的是地方性的公共產(chǎn)品。從各級政府所承擔的責任可以看出地方政府所需資金較大，而中央政府下發(fā)的住房保障任務(wù)卻超出了地方政府的承受能力。因此，必須做到中央與地方政府在住房保障方面事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，進一步合理規(guī)劃中央與地方稅收，增加中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度，同時，逐步完善分稅制，改變現(xiàn)在我國地方政府的“土地財政”狀況。

（四）健全管理與監(jiān)督體制

在目前我國的住房管理體系中，住房的發(fā)展規(guī)劃是由國家行政機關(guān)負責管理的，而對保障性住房的開發(fā)建設(shè)卻并沒有一個專門的管理機構(gòu)負責。我國的住房保障部門是作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)機構(gòu)的附屬職能部門而存在，不是獨立的行政機構(gòu)，由此導(dǎo)致了其在住房保障工作上的無力。這種住房保障管理機構(gòu)的設(shè)置遠遠不能適應(yīng)我國住房保障工作的需要。我國應(yīng)建立如新加坡的建屋發(fā)展局那樣的專門的管理機構(gòu)全面負責住房保障工作，對保障性住房的運作實行全面管理。

對政府住房保障實施情況的監(jiān)督首先來自行政監(jiān)督，上下級機關(guān)在住房保障方面不應(yīng)僅僅是指導(dǎo)的關(guān)系，上級部門對下級部門的不作為應(yīng)有必要的懲罰措施，并且作為地方政府政績評估的重要部分加以監(jiān)督。政府從政策制定、保障規(guī)劃到具體的土地劃撥、財政投入，再到保障性住房的建設(shè)、分配和管理等方面都應(yīng)該接受大眾的監(jiān)督，使住房保障明朗化，避免弄虛作假的現(xiàn)象的發(fā)生，使公民的住房權(quán)得以切實的保障。

注釋：

①國家發(fā)展改革委投資所住房保障課題組：《我國城鎮(zhèn)住房保障制度主要問題和政策建議》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第24期。

②褚超孚：《城鎮(zhèn)住房保障模式研究》，經(jīng)濟科學出版社2005年版，第10頁。

③孫光德、董克用主編：《社會保障概論》，中國人民大學出版社2008年版，第124頁。

④張國慶：《行政管理學概論》，北京大學出版社2000年版，486頁；王成棟：《政府責任論》，中國政法大學出版社1999年版，第22—27頁。

⑤張成福：《責任政府論》，《中國人民大學學報》2000年第2期。

⑥ Tsai/Chang：Politics，Ideology and SocialWelfare Programs：A CriticalEvaluation ofSocial Welfare Legislation，《臺大社會學刊》1985年第7期。

⑦鄭功成：《社會保障學》，中國勞動社會保障出版社2005年版，第175頁。

⑧安錦峰：《住房保障政策執(zhí)行力亟待加強》，《城市開發(fā)》2008年第6期。

⑨審計署：《22城市保障房“缺斤短兩”》，載于人民網(wǎng)，http：//house.people.com.cn/GB/13756885.html。

⑩數(shù)據(jù)來源：《中國財政年鑒2010》，地方財政收支情況表。

[11]孫國華、朱景文：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第116頁。