大湄公河次區(qū)域警務合作與中國的角色身份

張青磊

（浙江警察學院 偵查系，浙江 杭州310053）

大湄公河次區(qū)域警務合作與中國的角色身份

張青磊

（浙江警察學院 偵查系，浙江 杭州310053）

伴隨著全球化和地區(qū)一體化的迅速發(fā)展，大湄公河次區(qū)域的非傳統(tǒng)安全問題日益突出。中國與大湄公河次區(qū)域國家在打擊毒品走私和非法移民、聯(lián)合執(zhí)法等領域開展了有效警務合作，但這種合作仍面臨一些障礙，如機制不完善、合作形式單一。2011年“10·5”慘案的發(fā)生使進一步加強大湄公河次區(qū)域警務合作成為區(qū)域內主要國家的迫切需要。在大湄公河次區(qū)域警務合作中，中國應發(fā)揮地區(qū)性負責任大國作用，不斷完善合作機制，促進區(qū)域警務合作的長遠、健康發(fā)展。

大湄公河次區(qū)域；警務合作；中國角色

一、大湄公河次區(qū)域的概況

大湄公河次區(qū)域（Greater Mekong Subregion，簡稱GMS）是指瀾滄江——湄公河水系干流和支流流過的整個地區(qū)，包括柬埔寨、越南、老撾、緬甸、泰國和我國云南省。

近年來，大湄公河次區(qū)域合作成為東亞發(fā)展中國家次區(qū)域合作的典型。1992年，在亞洲開發(fā)銀行倡議下發(fā)起了大湄公河次區(qū)域經濟合作機制，以加強各成員國間的經濟聯(lián)系，促進次區(qū)域的經濟和社會發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮。目前大湄公河次區(qū)域有三大合作機制：亞洲開發(fā)銀行主導的“大湄公河次區(qū)域經濟合作”，東盟主導的“東盟——湄公河流域開發(fā)合作”，新湄公河委員會主導的柬、老、泰、越四國參加，中、緬為對話國的“湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作”。在此三個主導合作機制的作用下，次區(qū)域國家都在進行經濟體制改革，調整產業(yè)結構，擴大對外開放。經過20多年的發(fā)展，大湄公河次區(qū)域已經成為世界上發(fā)展最快的和東亞一體化速度最快的地區(qū)之一。進入21世紀后，大湄公河次區(qū)域合作面臨前所未有的機遇，同時也面臨區(qū)域經濟發(fā)展差距大、開放度參差不齊、勞動力素質低、技術和管理技能人才缺乏、生態(tài)環(huán)境保護壓力大、非傳統(tǒng)安全問題困擾等問題。尤其重要的是，近年來非傳統(tǒng)安全問題對大湄公河次區(qū)域合作造成極大困擾，成為影響區(qū)域合作深入發(fā)展的突出問題。2011年10月5日，湄公河慘案發(fā)生后，加強大湄公河次區(qū)域巡邏執(zhí)法安全合作就成為區(qū)域內各國的共識和迫切需要。

二、大湄公河次區(qū)域警務合作的現(xiàn)狀及問題

大湄公河次區(qū)域各國都是中國的友好鄰邦，毒品走私、非法移民包括“越南新娘”、恐怖主義活動等問題是中國和大湄公河次區(qū)域國家共同面臨的非傳統(tǒng)安全問題。這些問題具有跨國性，犯罪團伙具有組織化、職業(yè)化特點。“全球組織犯罪是世界上增長最快的產業(yè)”[1]，僅靠一國之力無法解決問題，唯有加強區(qū)域內各國的警務合作，才能有效預防和打擊跨國犯罪。著名的國際警務合作學者弗雷德里克·雷米爾（Frederic Lemieux）是這樣界定警務合作的：“通常來講，警務合作涉及兩個或更多的警察實體（包括私人和公共的機構）為了分享犯罪情報、執(zhí)行調研和逮捕嫌疑犯而展開的有意識或無意識的互動?！盵2]

（一）大湄公河次區(qū)域警務合作現(xiàn)狀

大湄公河次區(qū)域警務合作以雙邊合作為主，主要體現(xiàn)在以下幾個領域：

1.毒品問題。湄公河流域是當今世界最大毒品原產地之一，“金三角”地區(qū)正好處于大湄公河次區(qū)域腹地。禁毒合作是中國與大湄公河次區(qū)域國家警察之間最早開展合作、重點合作的一個領域，始于上世紀90年代初中國公安部禁毒代表團對緬甸和泰國的首次訪問。2000年10月在泰國曼谷舉行了第一屆東盟與中國禁毒合作國際會議，發(fā)表了2015年建立東盟無毒區(qū)宣言。2011年“10·5”湄公河慘案后，中國公安部成立了由國家禁毒委員會辦公室常務副主任、公安部禁毒局局長劉躍進任組長的“10·5”專案組，全面啟動案件偵查和抓捕工作。通過加強與老、緬、泰等國軍警的專案聯(lián)絡和情報交流，很快鎖定糯康犯罪集團，于2012年4月將其抓獲。2013年初，中國加強與大湄公河次區(qū)域國家警務合作，新建中緬、中老、中越“邊境禁毒聯(lián)絡辦公室”。

2.非法移民問題。泰國是中國非法移民在東南亞的中轉站和主要目的地之一。同時，中國經濟的快速發(fā)展也對大湄公河次區(qū)域國家的公民產生了不小的吸引力，也有不少緬甸、老撾、柬埔寨和越南的公民不斷涌入我國，其中最典型的就是“越南新娘”問題。中國公安部先后與越南、柬埔寨、泰國、菲律賓、老撾、緬甸、印尼等國警務部門簽訂了一系列雙邊警務合作協(xié)議，均將打擊拐賣婦女兒童犯罪活動確定為重要領域。[3]2004年11月23日，中國與緬甸破獲拐賣婦女案件，解救被拐賣婦女17名，抓獲犯罪嫌疑人7名；2005年7月至8月，中國和越南在邊境地區(qū)開展聯(lián)合打拐行動，解救被拐賣婦女兒童132名，抓獲犯罪嫌疑人53名。

3.湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法巡邏。2011年“10·5”慘案發(fā)生后，中、老、緬、泰于2011年10月31日簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作工作會議聯(lián)合聲明》，于12月中旬開始在湄公河流域開展聯(lián)合執(zhí)法，以共同維護和保障湄公河流域安全穩(wěn)定，促進湄公河流域經濟社會發(fā)展和人員友好往來。截止到2012年9月，中、老、緬、泰共開展了6次湄公河聯(lián)合執(zhí)法巡邏行動，開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。這種新模式的最大特點就是多國參與，即多邊化而不是雙邊化。

4.警務人員的交流與培訓。中國與東盟（包括大湄公河次區(qū)域國家）在警務人員交流和培訓方面的合作始于2006年。當年中國公安部邀請了300余名東盟國家執(zhí)法官員來華進修、培訓，為東盟國家提供刑偵技術、禁毒、刑事司法體系和語言等方面的培訓，相互學習在執(zhí)法領域的成功經驗。之后，由中國商務部主辦、公安部國際合作局承辦在中國又舉行了許多期的警務合作研修班。以浙江警察學院為例，截止2013年4月，共舉辦警務合作相關方面研修班61期，其中有多期涉及到湄公河流域國家。如2010年柬埔寨高級警官研修班和中國與東盟高級執(zhí)法官員研修班，2013年3月亞洲國家打擊電信詐騙研修班等等。

（二）大湄公河次區(qū)域警務合作存在的障礙

雖然大湄公河次區(qū)域在多個領域開展了有效的警務合作，并取得了不錯的效果。但是，2011年“10·5”湄公河慘案的發(fā)生，暴露了大湄公河次區(qū)域警務合作存在的障礙，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.問題驅動下的警務合作而不是完善機制主導下的合作是大湄公河次區(qū)域警務合作中存在的最大障礙。大湄公河次區(qū)域國家在上述領域的警務合作存在一個明顯的不足，那就是這種警務合作是問題驅動型的，即出現(xiàn)了跨境安全問題，然后問題領域內相關國家首先通過政治或外交對話牽頭，再讓相關部門就相關問題進行磋商，尋找合作解決之法，而沒有一個固定的就相關領域出現(xiàn)問題后的對話解決機制。雖然2011年啟動的中、老、緬、泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式，但是這種模式也只是剛起步，還在發(fā)展完善的過程中。

2.政治信任度不夠和“中國威脅論”的存在制約了大湄公河次區(qū)域警務合作的進一步發(fā)展。大湄公河次區(qū)域各國由于存在不同的政治制度、不同的歷史文化背景、不同經濟和社會發(fā)展程度、冷戰(zhàn)時期不同的遭遇和彼此間存在的領土邊界問題以及大國（如美國）介入等因素，使得大湄公河次區(qū)域各方在政治上的相互信任度不同。這必然會影響到大湄公河次區(qū)域警務合作的順利進行。同時，中國經濟迅速崛起，現(xiàn)已成為世界第二大經濟體，有關“中國威脅論”的論調在大湄公河次區(qū)域國家還有一定市場。例如，有人宣稱開通湄公河航線只會給中國帶來實惠，瀾滄江將修建的大梯級電站會給次區(qū)域國家?guī)聿焕绊懙?。這些認識是大湄公河次區(qū)域國家對中國不信任的表現(xiàn)，將會嚴重制約大湄公河次區(qū)域警務合作的進一步發(fā)展。

3.合作形式單一不利于大湄公河次區(qū)域警務合作的深入發(fā)展。在大湄公河次區(qū)域警務合作中，區(qū)域內國家在多個領域開展了警務合作。無論是禁毒合作還是打擊非法移民或是聯(lián)合巡邏執(zhí)法等，都集中在執(zhí)法領域，合作形式單一，缺乏成體系的合作模式。即使“湄公河慘案”后，于2011年12月啟動的中、老、緬、泰四國在湄公河流域開展的合作，也主要集中在湄公河流域的聯(lián)合執(zhí)法巡邏。這種合作形式過于單一，且不能有效地挽回已經造成的損失，也與真正意義上的警務合作理念不相符。筆者認為，預防重于治理，建立定期的、長期有效的信息溝通渠道或信息共享機制是大湄公河次區(qū)域警務合作深入發(fā)展的第一步。約瑟夫·奈曾指出，在科學技術迅猛發(fā)展的世界，信息成為國際關系的核心權力[4]。

三、中國在大湄公河次區(qū)域警務合作中的角色身份

一個人單憑自己是無法獲得角色身份的，他只有在社會結構中占據(jù)一個位置，并且以符合行為規(guī)范的方式與具有反方向身份的人互動，才能有這種角色身份。如老師之于學生。角色身份“只能存在于和他人的關系之中”。[5]國家亦是如此。角色反映的是他者眼中的“自我”，是他者如何看待自己，自己發(fā)揮什么作用的問題。在大湄公河次區(qū)域警務合作中，中國也面臨著自己的角色身份定位問題。

中國歷來重視大湄公河次區(qū)域合作。20多年來，中國本著積極務實的態(tài)度參與瀾滄江——湄公河次區(qū)域各項合作，這些合作領域主要是經貿、交通、能源、電信、農業(yè)、環(huán)境、衛(wèi)生、旅游等。中國既是次區(qū)域的受益者，也為次區(qū)域合作作出了貢獻。取得這些成就，功績主要歸于亞洲開發(fā)銀行主導的“大湄公河次區(qū)域經濟合作”，東盟主導的“東盟——湄公河流域開發(fā)合作”，新湄公河委員會主導的柬、老、泰、越四國參加，中、緬為對話國的“湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作”。三個主導合作機制的存在也決定了在上述領域的合作中，中國只能是一個負責任的積極參與者。

與上述領域的合作不同，大湄公河次區(qū)域警務合作還沒有形成一個由某個機構或某個國家主導的合作機制，更多的是雙邊就某些領域的警務合作。如中緬、中越、“邊境禁毒聯(lián)絡辦公室”等，多邊聯(lián)合執(zhí)法的缺失也是大湄公河次區(qū)域安全隱患較多的一個重要原因。群龍無首，必然一盤散沙。大湄公河次區(qū)域警務合作中，主導國家的不明朗，不利于大湄公河次區(qū)域警務合作的發(fā)展。為克服大湄公河次區(qū)域警務合作面臨的障礙，中國必須對自己的角色身份作出明確定位，以深化發(fā)展大湄公河次區(qū)域警務合作。2011年“10·5”湄公河慘案的發(fā)生，給中國主導大湄公河次區(qū)域警務合作提供了契機，這也是用13條同胞的生命、血的教訓換來的。

2011年“10·5”慘案發(fā)生后，中、老、緬、泰于2011年10月31日簽署《湄公河流域執(zhí)法安全合作工作會議聯(lián)合聲明》，并于12月中旬開始在湄公河流域開展聯(lián)合執(zhí)法（多邊而非雙邊），以共同維護和保障湄公河流域的安全穩(wěn)定。在聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動的過程中，中國公安部起了主導作用。10·5”湄公河慘案發(fā)生后，在中國的主導下，中、老、緬、泰四國聯(lián)合執(zhí)法，相互配合，相互協(xié)作，共同打擊跨國犯罪，成功抓獲糯康犯罪集團和“10·5”案件主犯，并移交到中國。中、老、緬、泰四國聯(lián)合執(zhí)法，給糯康特大武裝販毒集團以摧毀性打擊，有效維護了湄公河流域安全與穩(wěn)定，并開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。中、老、緬、泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部設在中國關累港。截止到2013年5月，中、老、緬、泰共開展了10次湄公河聯(lián)合執(zhí)法巡邏行動。

隨著中國的迅速崛起，國際上要求中國發(fā)揮積極的、負責任大國的的聲音愈來愈多。中國要勇敢地邁出第一步，擺脫“中國威脅論”的束縛，在某些領域勇于擔當負責任的主導性大國角色。湄公河流域執(zhí)法安全合作是中國邁出的第一步，在合作中切實發(fā)揮了主導作用，也獲得了老撾、緬甸、泰國的認可。與中國與東盟在一體化中的作用不同，在大湄公河次區(qū)域警務合作中，中國的角色定位應該是主導性大國，要發(fā)揮地區(qū)性負責任大國作用，敢當重任。當前湄公河執(zhí)法安全合作機制還不健全、不完善，要克服大湄公河次區(qū)域警務合作面臨的障礙，中國還要作以下努力：

第一，完善機制，成立大湄公河次區(qū)域警務合作秘書處?！?0·5”慘案后，中、老、緬、泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制很快建立起來，并在其下設立了五個子機構。經過一年多的運作，該機制也取得了有效的成果，尤其是在聯(lián)合巡邏執(zhí)法領域。但是，該機制下的其他幾個子機構的運作并不是很理想，這是由多種原因造成的，其中最重要的原因之一就是域內國家各自內部政策和法律的限制。為了更好地完善湄公河流域執(zhí)法安全合作機制，使其下設的五個子機構發(fā)揮有效的作用，有必要在相關國執(zhí)法安全合作機制的基礎上，成立一個由域內國家參與的大湄公河次區(qū)域警務合作秘書處。秘書處成員可先由現(xiàn)有的4個國家的公安部負責人組成，委員長暫時由中國擔任，定期召集各方會晤，共同磋商合作事宜，實現(xiàn)湄公河流域執(zhí)法安全合作機制及其子機構由務虛到務實的轉變，共同維護和保障大湄公河次區(qū)域內國家公民和航行的安全與穩(wěn)定。隨著大湄公河次區(qū)域警務合作機制的完善和有效運作，要盡量將越南和柬埔寨吸納進來，成為真正意義上的大湄公河次區(qū)域警務合作機制。大湄公河次區(qū)域警務合作機制的完善，能預防和減少犯罪，改變問題驅動下的警務合作方式，同時也能改變大湄公河次區(qū)域警務合作形式單一的局面。

第二，增信釋疑，建立利益共同體。中國要利用各種對話平臺強調走和平發(fā)展的道路，積極倡導并實踐“互信、互利、平等、協(xié)商”的新安全觀，大力推進與大湄公河次區(qū)域國家之間的區(qū)域建設，以經貿的相互依存消除政治隔閡，增加相互信任；倡導地區(qū)認同，跨國犯罪威脅的是“集體的安全”，中國與大湄公河次區(qū)域國家山水相連，是利益共同體，進而消除大湄公河次區(qū)域國家對中國崛起的恐懼。此外，中國要防止域外大國（如美國）介入本區(qū)域安全合作進而牽制中國的做法，要積極保持與次區(qū)域國家的關系，增加互信，同時對美國的介入進行“軟制衡”。羅伯特·佩普（Robert Pape）認為，軟制衡包括對一國社會、文化、經濟和政治資源利用的信心，鼓勵合作以對抗強大權勢[6]。只有這樣，才有利于大湄公河次區(qū)域警務合作的長遠、健康發(fā)展。

第三，努力提升自身實力。習近平總書記強調“打鐵還需自身硬”。在大湄公河次區(qū)域警務合作中，中國要發(fā)揮主導作用，首先要具備實力。這種實力既包括經濟、軍事等硬實力，也包括軟實力。軟實力“是一種通過吸引而不是壓制或付出代價而得到你想要的結果的能力”[7]。中國必須把發(fā)展放在第一位，堅持改革開放，堅持科學發(fā)展，實現(xiàn)中國經濟實力的增強和政治影響力的提升。同時，要積極開展文化外交，勇于承擔國際責任，樹立負責任大國形象，增加中國對大湄公河次區(qū)域國家的吸引力，有效促進大湄公河次區(qū)域警務合作的持續(xù)發(fā)展。

中國主導大湄公河次區(qū)域警務合作，將改變大湄公河次區(qū)域警務合作主導權缺失問題。主導權的確定必定有利于促進與流域內五國之間的相互了解和友誼，有利于更有效地打擊各種跨國犯罪，從而保證本地區(qū)的和平與穩(wěn)定，同時也能加強我國與東盟國家間的相互信任，為我國開展與東盟的警務合作創(chuàng)造一個良好的周邊環(huán)境。

[1]Adam Edwards and Peter Gill.Transnational Organised Crime: perspectiveson globalsecurity[M].London:Routledge publishing:2003.

[2]Frederic Lemieux.InternationalPoliceCooperation:Emerging iss ues,theory and practice[M].(UK)Devon:Willan Publishing: 2010.

[3]嚴厲打擊拐賣婦女兒童[EB/OL].http://www.chinax rw.com/Item .aspx?Item Id=208,2012-02-16.

[4]李智.文化外交：一種傳播學的解讀[M].北京:北京大學出版社, 2005.

[5][美]亞歷山大·溫特.國際政治的社會理論[M].秦亞青譯.上海:上海人民出版社,2000.

[6]王慶忠.大湄公河次區(qū)域合作——域外大國介入及中國的戰(zhàn)略應對[J].太平洋學報,2011(11).

[7]Joseph S.Nye.Jr.Soft Power:The Means to Success in World Politics[M].New York:Public A ffairs Publishing:2004.

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A

1673―2391(2013)12―0036―03

2013-06-18 責任編校：邊 草

浙江警察學院校級科研基金支持項目“中國與東盟警務合作——以軟實力為視角”（項目編號：201206030）的階段性成果。