社會管理視角下基層維穩(wěn)創(chuàng)新研究

周連根

（華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430079）

我國已經(jīng)進(jìn)入以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)時代，社會建設(shè)與管理成為各級政府的工作重點(diǎn)之一。胡錦濤同志2011年2月在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出，建設(shè)“中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定”[1]。此后，關(guān)于社會管理的研究日益增多，這些研究圍繞社會管理的內(nèi)涵、特征、任務(wù)等展開。社會管理在社會矛盾沖突增多的當(dāng)前無疑具有更加重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以社會管理創(chuàng)新對于維護(hù)社會穩(wěn)定的功能的現(xiàn)實(shí)意義為切入點(diǎn)，探討如何通過社會管理促進(jìn)基層維穩(wěn)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會長治久安的問題。

一、社會管理之于基層維穩(wěn)的價值

從社會學(xué)視角出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前中國的社會現(xiàn)實(shí)，社會管理就是“執(zhí)政黨和政府與其他社會主體，運(yùn)用法律、法規(guī)、政策、道德、價值等社會規(guī)范體系，直接地或間接地對社會不同領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動”[2]。社會管理的過程也就是社會控制的過程，社會管理的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。換言之，社會管理要探尋一個特定的社會如何有序運(yùn)行，即維護(hù)社會穩(wěn)定。社會管理之于基層維穩(wěn)的價值在于協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險。

（一）協(xié)調(diào)社會關(guān)系

人總是生活在一定的社會關(guān)系之中的。人所處的社會關(guān)系從不同的層面包含個體與個體的關(guān)系、個體與集體的關(guān)系。無論何種層面的關(guān)系，都可分為對抗性關(guān)系和非對抗性關(guān)系。對抗性關(guān)系是涉及雙方利益根本對立、往往靠強(qiáng)制手段來維系或解決的矛盾關(guān)系；非對抗性關(guān)系是涉及雙方的根本利益一致，可以通過說服、調(diào)整的方法去解決的矛盾關(guān)系，一般是人民內(nèi)部的關(guān)系。社會管理要協(xié)調(diào)個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。其中，最重要的是協(xié)調(diào)政府與公民之間的關(guān)系。我國雖然是人民當(dāng)家做主的國家，但是在社會轉(zhuǎn)型時期也出現(xiàn)了一些地方政府損害人民利益的現(xiàn)象，這也是基層社會不穩(wěn)定的重要原因。社會管理應(yīng)堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，把人民群眾的滿意度作為衡量社會管理的標(biāo)準(zhǔn)，理順政府與公民的關(guān)系，由此為基層維穩(wěn)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（二）化解社會矛盾

矛盾的存在是絕對的，其存在于一切事物之間，存在于一切事物的全過程之中。社會矛盾也是如此。我們解決社會矛盾的關(guān)鍵就是對當(dāng)前社會矛盾的性質(zhì)要有正確認(rèn)識。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，這也是一個社會矛盾凸顯的時代。由于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，發(fā)展中的社會問題難以短時期內(nèi)得到解決，各種利益矛盾會經(jīng)常地表現(xiàn)出來。當(dāng)前的社會矛盾，是我國社會轉(zhuǎn)型過程中的發(fā)展不徹底導(dǎo)致的，屬于人民內(nèi)部矛盾。社會管理是處理人民內(nèi)部矛盾的有效途徑。社會管理通過加強(qiáng)社會矛盾源頭治理，提升了處理人民內(nèi)部矛盾的能力，也強(qiáng)化了黨的執(zhí)政能力。社會管理還著力于解決人民最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實(shí)的利益問題，引導(dǎo)人民群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求，這種社會沖突的“安全閥”機(jī)制能夠避免社會矛盾上升為社會沖突，把社會矛盾化解在萌芽之中。

（三）應(yīng)對社會風(fēng)險

社會風(fēng)險是一種導(dǎo)致社會沖突、危及社會穩(wěn)定的可能性危險[3]。任何社會都存在一定的社會風(fēng)險，社會風(fēng)險是可以防控的，關(guān)鍵在于政府是否具有足夠的應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定的能力。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，政治運(yùn)行平穩(wěn)有序，人民群眾對黨和政府總體上是滿意的。但是，我國社會在整體穩(wěn)定的同時也孕育著社會風(fēng)險?！爸袊鐣傮w上是穩(wěn)定的，發(fā)生大規(guī)模社會動蕩的可能性不大，但是也潛伏著很大的社會危機(jī)?！盵4]轉(zhuǎn)型時期中國社會的風(fēng)險包括政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、文化風(fēng)險、社會風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險。這些風(fēng)險的形成既有國內(nèi)國際方面的原因，也有經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等方面的原因。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是應(yīng)對社會風(fēng)險的關(guān)鍵。無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是社會進(jìn)步，都依賴于社會管理所創(chuàng)造的穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。社會管理通過協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步，扭轉(zhuǎn)改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡的局面；通過建立和完善城鄉(xiāng)社會保障體系，為人民群眾構(gòu)建社會安全網(wǎng)；通過建立社會風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制，及時化解潛在的社會風(fēng)險。

二、社會管理創(chuàng)新中基層維穩(wěn)面臨的挑戰(zhàn)

我國政府高度重視社會管理，為形成和發(fā)展適應(yīng)我國國情的社會管理制度進(jìn)行了長期探索。尤其是改革開放以來，我國政府根據(jù)國內(nèi)外形勢變化，不斷推動社會管理改革與創(chuàng)新，保障了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。傳統(tǒng)的在穩(wěn)定壓倒一切思維下所形成的應(yīng)對社會矛盾的維穩(wěn)模式，最突出的特征是將當(dāng)前正常的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定相對立，將許多正常的利益沖突甚至是正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)作為不穩(wěn)定因素對待，并以動員的方式來消除這些“不穩(wěn)定因素”。我國的維穩(wěn)模式由此陷入困境：維穩(wěn)成本居高不下，而所謂的不穩(wěn)定因素則越來越多。

（一）理念層面

社會管理創(chuàng)新要求最大限度地激發(fā)社會活力，最大限度地增加和諧因素。當(dāng)前，我國基層維穩(wěn)中存在一種不穩(wěn)定幻象，表現(xiàn)為“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，不出事就是有本事”。不穩(wěn)定幻象就是基層政府主觀上以為威脅社會穩(wěn)定的矛盾很多很嚴(yán)重、社會動蕩發(fā)生的可能性很大。在這樣一種幻覺之下，許多日常生活中的一般性矛盾和沖突都很容易被視為“不穩(wěn)定因素”[5]。這種“不穩(wěn)定幻象”在我們社會中相當(dāng)普遍地存在著，并影響了我們對目前社會矛盾和社會沖突的看法與處理方式。保持一方大局穩(wěn)定成為擺在基層黨政一把手面前的第一政治責(zé)任，也成為衡量和檢驗(yàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的重要標(biāo)志。由此形成了一種剛性穩(wěn)定模式，即一個社會的政治和社會結(jié)構(gòu)缺乏必要的韌性和延展性，以社會絕對穩(wěn)定為目標(biāo)，把一切抗議行為都視為必須壓制和打擊的對象。在社會管理創(chuàng)新中，剛性穩(wěn)定模式事實(shí)上極大地扼殺了社會活力，長此以往不僅無助于社會安定，也會破壞社會凝聚力。我國近年出現(xiàn)的群體性事件，往往是基層政府無視民眾的正當(dāng)利益訴求，剛性維穩(wěn)掩蓋問題，以至引發(fā)了更大的不穩(wěn)定。

（二）體制層面

社會管理創(chuàng)新要求完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。目前，我國基層維穩(wěn)中形成了“黨政齊抓共管、各部門參與”的體制，這種模式重視體制內(nèi)維穩(wěn)而忽視公眾參與，群眾往往是基層維穩(wěn)中被控制的對象。當(dāng)前我國基層維穩(wěn)機(jī)制在具體運(yùn)行中都存在忽視公眾與社會力量有效參與的現(xiàn)象，公眾在這種維穩(wěn)體制下僅僅被當(dāng)成維穩(wěn)對象而非參與主體（陳發(fā)桂，2012）。在體制內(nèi)維穩(wěn)模式中，基層政府構(gòu)建了一些處理穩(wěn)定相關(guān)問題的機(jī)制，如維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、信訪穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議、維穩(wěn)應(yīng)急指揮部等。這些臨時性機(jī)制已經(jīng)逐步成為基層政府的常規(guī)性機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的重任。缺少群眾參與的維穩(wěn)體制是一種單一的治理模式，在這種模式下基層政府不斷加大維穩(wěn)的人力、物力和財力投入，導(dǎo)致維穩(wěn)成本居高不下。由于政府與群眾的互動性不夠，群眾也形成了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的觀念。近期出現(xiàn)的什邡事件和啟東事件，都是在醞釀成嚴(yán)重群體性事件之后，政府才著力解決群眾的訴求，由此充分說明政府與群眾理性溝通互動的重要性。

（三）機(jī)制層面

社會管理創(chuàng)新要求完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，加強(qiáng)社會矛盾源頭治理?；鶎泳S穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制是由特定系統(tǒng)中不同層次的運(yùn)行主體及其不盡相同的目標(biāo)和動力有機(jī)結(jié)合的、按一定規(guī)律和方式運(yùn)行的基層社會維穩(wěn)全過程的總稱（陳發(fā)桂，2010）。我國基層維穩(wěn)機(jī)制嵌入于壓力型體制之中，基層政府所追求的穩(wěn)定目標(biāo)更多的是基于上級考核的要求，而不是真正實(shí)現(xiàn)長治久安，因而是一種權(quán)宜性治理模式?；鶎泳S穩(wěn)中一些地方采取了“嚴(yán)防死守”的策略，如包村包案制、“花錢買穩(wěn)定”、軟控制等各種剛性手段?；鶎泳S穩(wěn)追求目的性，而忽視手段和過程的合理性，凡是有助于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的技術(shù)、手段和方式，無論是正式的還是非正式的、正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)?，都可以作為維穩(wěn)的方式。當(dāng)前的基層維穩(wěn)機(jī)制并沒有為社會不滿情緒的宣泄提供制度化的渠道，雖然當(dāng)前的基層維穩(wěn)機(jī)制的確化解了大量的社會矛盾，但維穩(wěn)機(jī)制的臨時性和策略性造成更多的糾紛與沖突。一些地方因公共安全、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等問題多次引發(fā)群體性事件。

三、社會管理視角下基層維穩(wěn)創(chuàng)新路徑

社會管理創(chuàng)新既向基層維穩(wěn)提出了挑戰(zhàn)，也給基層維穩(wěn)創(chuàng)新提供了機(jī)遇?；鶎泳S穩(wěn)工作要以此為契機(jī)，適應(yīng)社會管理提出的新要求，通過轉(zhuǎn)變維穩(wěn)理念、構(gòu)建維穩(wěn)體制、創(chuàng)新維穩(wěn)機(jī)制，探索基層維穩(wěn)的新模式，實(shí)現(xiàn)社會的長治久安。

（一）轉(zhuǎn)變維穩(wěn)理念

理念是行動的先導(dǎo)?；鶎泳S穩(wěn)創(chuàng)新首先要轉(zhuǎn)變維穩(wěn)理念，秉持社會管理激發(fā)社會活力的宗旨，正確認(rèn)識我國社會轉(zhuǎn)型時期的矛盾和沖突，破除不穩(wěn)定幻象，樹立動態(tài)穩(wěn)定理念，注重塑造社會共識。

首先，破除不穩(wěn)定幻象。世界各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：“現(xiàn)代性導(dǎo)致穩(wěn)定，現(xiàn)代化導(dǎo)致不穩(wěn)定?！盵6]不可否認(rèn)，我國的社會不穩(wěn)定因素來自現(xiàn)代化進(jìn)程，但社會主義現(xiàn)代化建設(shè)也為解決這些不穩(wěn)定因素提供了基礎(chǔ)。基層政府應(yīng)該正確看待社會生活中的矛盾和沖突，不要把任何沖突都看作不能出現(xiàn)的因素，而要意識到一定的矛盾和沖突是不可避免的。對一些必要的矛盾和沖突要允許它們以一定的方式釋放出來，這樣做不僅不會影響社會穩(wěn)定，反而有助于保持社會和諧。

其次，樹立動態(tài)穩(wěn)定理念。靜態(tài)的剛性穩(wěn)定模式無視群眾的正當(dāng)利益表達(dá)，不僅限制了社會活力，還會制造新的社會沖突。動態(tài)的穩(wěn)定觀念則看到了事物的發(fā)展特征，致力于不斷地突破原有的穩(wěn)定模式，以新的平衡取代舊的平衡。基層維穩(wěn)要實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)穩(wěn)定向動態(tài)穩(wěn)定的轉(zhuǎn)型，拓展在維穩(wěn)中的自主性空間。為此，要在發(fā)展中維護(hù)社會穩(wěn)定，在社會穩(wěn)定中實(shí)現(xiàn)發(fā)展，追求穩(wěn)定與發(fā)展的動態(tài)均衡。

再次，注重塑造社會共識。社會秩序是人們價值認(rèn)同的結(jié)果，塑造社會共識是維護(hù)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工程。我國社會轉(zhuǎn)型時期面臨的一個現(xiàn)象就是思想觀念深刻變化，價值取向的多元化也成為引發(fā)矛盾和沖突的一大根源。在一些群體性事件中，眾多的參與者并不完全是由于利益關(guān)系參與其中，一些群眾也會由認(rèn)識上的原因而以宣泄的方式成為“無直接利益沖突者”?；鶎泳S穩(wěn)創(chuàng)新要充分意識到社會共識的重要價值，超越單純以利益關(guān)系調(diào)整的維穩(wěn)理念，注重核心價值觀的塑造，增強(qiáng)民眾的政治認(rèn)同感。

（二）構(gòu)建維穩(wěn)體制

與完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局相適應(yīng)，基層維穩(wěn)也要實(shí)現(xiàn)由單一治理模式到多元共治模式的轉(zhuǎn)變。這就要求在基層維穩(wěn)中，突破黨委和政府主導(dǎo)的單一模式，重新定位黨委和政府在基層維穩(wěn)中的角色，鼓勵社會組織參與基層維穩(wěn)，發(fā)揮公眾在基層維穩(wěn)中的基礎(chǔ)性作用。

首先，重構(gòu)黨委和政府角色。黨的領(lǐng)導(dǎo)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的根本保證，也是基層維穩(wěn)創(chuàng)新的基本前提。政府作為公共權(quán)力的行使者，也是基層維穩(wěn)的當(dāng)然主體?；鶎泳S穩(wěn)創(chuàng)新不能弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不能推行無政府主義，而是要理順黨委和政府在基層維穩(wěn)中的功能定位。在基層維穩(wěn)中，黨委和政府應(yīng)從繁忙的具體事務(wù)中抽身出來，成為規(guī)則的制定者和爭議的協(xié)調(diào)者，并在此基礎(chǔ)上提升執(zhí)政能力和公共服務(wù)能力。

其次，鼓勵社會組織參與。社會組織的發(fā)展?fàn)畲笤谖覈鐣D(zhuǎn)型時期表現(xiàn)突出。在基層維穩(wěn)中，不能只靠黨委和政府，各類社會組織也承擔(dān)著重要的責(zé)任。社會組織處于社會基層，與人民群眾的接觸最直接和最廣泛，因而能夠及時發(fā)現(xiàn)社會生活中的問題，能夠有效地解決群體在生產(chǎn)和生活中遇到的難題，從而最大限度地增加和諧因素、減少不和諧因素。當(dāng)前一些地方正在探索的網(wǎng)格化管理，就采用了積極鼓勵社會組織參與其中的模式。

再次，推動公眾參與。社會管理要發(fā)揮人民群眾的基礎(chǔ)性作用，基層維穩(wěn)也要推動人民群眾的參與。人民群眾在基層維穩(wěn)中不應(yīng)是被控制的對象，而應(yīng)是維穩(wěn)的主體。一些地方探索治安志愿者的維穩(wěn)模式，發(fā)揮這些志愿者在治安巡邏、守望報警、調(diào)解糾紛、舉報線索、搶險救災(zāi)、搜集情報等方面的作用，在維穩(wěn)中實(shí)現(xiàn)了群防群治。基層維穩(wěn)中人民群眾參與的一個重要方式就是人民調(diào)解，要充分發(fā)揮人民調(diào)解員扎根基層、深入群眾的優(yōu)勢，及時有效地把矛盾化解在基層。

（三）創(chuàng)新維穩(wěn)機(jī)制

相對于體制的宏觀性，機(jī)制在基層維穩(wěn)中發(fā)揮著更為關(guān)鍵的作用。在構(gòu)建多元治理的維穩(wěn)體制的基礎(chǔ)上，要積極突破剛性治理的維穩(wěn)機(jī)制，建立制度化維穩(wěn)機(jī)制，完善矛盾調(diào)處機(jī)制，健全權(quán)益保障機(jī)制。

首先，建立制度化維穩(wěn)機(jī)制。根據(jù)諾斯的經(jīng)典定義：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或者更正式地，是定義人類交往的人為的約束。”[7]制度具有穩(wěn)定性特征，它的正常運(yùn)行提高了行為的可預(yù)期性。在當(dāng)前的基層維穩(wěn)中，超越于法律途徑解決問題成為地方政府常用的模式，這無疑損害了法律的權(quán)威。搞好制度建設(shè)就要重新樹立法治權(quán)威，使法院真正能依法獨(dú)立行使職權(quán)，建設(shè)公正、高效、具有公信力、能制約公共權(quán)力的司法體系，把社會沖突納入法治軌道化解。以制度化解社會矛盾，要不斷強(qiáng)化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機(jī)制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段。

其次，完善矛盾調(diào)處機(jī)制。社會矛盾調(diào)處是當(dāng)前維護(hù)社會穩(wěn)定、解決社會問題的主要方式。在基層維穩(wěn)中要針對群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，進(jìn)行矛盾糾紛的分析和排查，對排查出來的問題，及時加以解決。同時構(gòu)建和完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合的大調(diào)解機(jī)制，形成“縱向到底、橫向到邊”的矛盾調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，綜合運(yùn)用民間力量和專業(yè)力量化解矛盾糾紛。

再次，健全權(quán)益保障機(jī)制。社會轉(zhuǎn)型時期一些損害群眾利益的現(xiàn)象依然存在，而且這些現(xiàn)象的存在往往會引發(fā)社會不穩(wěn)定。毛澤東早就指出：“解決群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛(wèi)生問題，婚姻問題。總之，一切群體的實(shí)際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題?！盵8]當(dāng)前群眾的權(quán)益受損害主要體現(xiàn)在征地拆遷、住房保障、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域。為此，地方政府要通過相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)，著力解決好人民群眾最關(guān)心的利益問題，切實(shí)保護(hù)其合法權(quán)益。

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