關(guān)于改革勞動教養(yǎng)制度整合司法行政資源的應(yīng)對措施研究

黑龍江省法學(xué)研究所勞動教養(yǎng)制度課題組

（黑龍江省法學(xué)研究所，哈爾濱 150090）

關(guān)于改革勞動教養(yǎng)制度整合司法行政資源的應(yīng)對措施研究

黑龍江省法學(xué)研究所勞動教養(yǎng)制度課題組

（黑龍江省法學(xué)研究所，哈爾濱 150090）

改革勞動教養(yǎng)制度是我國司法體制改革的一項重要內(nèi)容。司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)以勞動教養(yǎng)制度改革為契機，采取有效應(yīng)對措施，統(tǒng)一思想、提高認識；繼續(xù)加強管理，確保勞教干警的思想穩(wěn)定、隊伍穩(wěn)定、管理秩序穩(wěn)定，確保勞教場所安全、資產(chǎn)安全、監(jiān)管安全；整合場所、資產(chǎn)、隊伍等司法行政資源，強化司法行政職能；加強組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧，確保改革勞動教養(yǎng)制度安全穩(wěn)定、協(xié)調(diào)有序。

勞動教養(yǎng)；司法行政；應(yīng)對措施

2013年1月，全國政法工作會議明確提出了“今年停止使用勞教制度”的改革意見，將按照嚴格控制、適時停止的思路，積極穩(wěn)妥地改革勞動教養(yǎng)制度。司法行政部門應(yīng)當(dāng)認真貫徹全國政法工作會議決策部署，以勞動教養(yǎng)制度改革為契機，采取有效應(yīng)對措施，整合司法行政資源。

一、勞動教養(yǎng)制度的歷史與現(xiàn)實

勞動教養(yǎng)制度作為對被勞動教養(yǎng)對象實施限制人身自由、強制性勞動改造的一種法律制度，是建國初期為進一步鞏固新生政權(quán)，借鑒前蘇聯(lián)勞動改造營制度而創(chuàng)設(shè)的，經(jīng)歷了建國初期的創(chuàng)設(shè)確立、文革時期的破壞停滯、改革開放后的恢復(fù)發(fā)展、20世紀末的質(zhì)疑反思等歷史時期，也經(jīng)歷了從依靠黨的政策到依據(jù)國家法律的歷史演進。

1955年8月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子指示》，首次提出對清查出來的不夠判刑但又不適用繼續(xù)留用的反革命分子和其他壞分子，用勞動教養(yǎng)的辦法進行處理。1956年1月，中共中央又發(fā)布了《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機構(gòu)的指示》，勞動教養(yǎng)機構(gòu)陸續(xù)在全國各地建立。1957年8月，經(jīng)全國人大常務(wù)委員會批準(zhǔn)，國務(wù)院公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，這是第一部關(guān)于勞動教養(yǎng)的專門行政法規(guī)。十年文革期間，勞動教養(yǎng)制度遭受嚴重破壞，基本處于停滯狀態(tài)。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開以后，勞動教養(yǎng)制度很快得到恢復(fù)和快速發(fā)展。1979年12月，經(jīng)全國人大常務(wù)委員會批準(zhǔn)，國務(wù)院公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》。1980年2月，國務(wù)院又重新公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》。1982年1月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部公布了《勞動教養(yǎng)試行辦法》，詳細規(guī)定了勞動教養(yǎng)的具體實施。1986年9月，全國人大常務(wù)委員會通過了《治安管理處罰條例》，首次以國家法律的形式將勞動教養(yǎng)確定為一種行政處罰措施。1990年12月、1991年9月，全國人大常務(wù)委員會分別通過了《關(guān)于禁毒的決定》和《關(guān)于禁止賣淫嫖娼的決定》，進一步擴大了勞動教養(yǎng)的適用對象。

進入20世紀末，我國加快了建立社會主義法律體系的進程，對社會主義法律體系起支架作用的重要法律開始陸續(xù)修正和制定，而勞動教養(yǎng)制度與我國陸續(xù)修正、頒布實施的《刑事訴訟法》、《行政處罰法》、《立法法》等國家基本法律及我國簽署的國際公約卻不斷發(fā)生沖突，勞動教養(yǎng)作為一種限制人身自由的行政處罰措施的合法性、合理性不斷受到質(zhì)疑。1996年3月，我國首次修正的《刑事訴訟法》，其主要宗旨就是進一步強化保護公民的基本權(quán)利，嚴禁非法剝奪和限制公民的人身自由。1996年10月，我國制定的《行政處罰法》第九條第二款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”。1998年10月，我國在聯(lián)合國總部簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》，該公約第九條第一款規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的依據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。1999年3月，全國人大通過的第三次《憲法修正案》規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”2000年7月，我國制定的《立法法》第八條規(guī)定“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”是“制定法律”的事項。

2004年3月，全國人大通過的第四次《憲法修正案》，莊嚴承諾：“國家尊重和保障人權(quán)”，社會各界關(guān)于勞動教養(yǎng)制度改革的呼吁也日趨強烈。2005年4月，全國人大常務(wù)委員會審議代替勞動教養(yǎng)制度的《違法行為矯治法（草案）》未獲通過，由此引發(fā)了更加激烈的勞動教養(yǎng)制度的存、廢爭議。2012年3月，我國第二次修正《刑事訴訟法》，增加的主要內(nèi)容就是：“尊重和保障人權(quán)”，勞動教養(yǎng)制度的改革問題再次引起了社會各界的普遍關(guān)注。2012年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了中國首部《中國司法改革白皮書》，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)人表示：勞動教養(yǎng)制度的一些規(guī)定和認定程序存在問題，改革現(xiàn)行勞教制度已形成社會共識。2013年3月，新任國務(wù)院總理李克強在十二屆全國人大一次會議舉行的記者招待會上回答記者關(guān)于勞動教養(yǎng)制度改革問題時表示：“有關(guān)中國勞教制度的改革方案，有關(guān)部門正在抓緊研究制定，年內(nèi)有望出臺?！?/p>

勞動教養(yǎng)制度至今已有57年的歷史，它在鞏固我國國家政權(quán)、尤其是鞏固建國初期的新生政權(quán)，維護社會治安，保障社會秩序，預(yù)防和減少犯罪，教育、改造及挽救輕微違法犯罪人員等方面都發(fā)揮了歷史性的、重要的、不可或缺的積極作用。但是，進入21世紀以來，我國在政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面均發(fā)生了深刻變化，具有中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。規(guī)范勞動教養(yǎng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章與其上位法——國家基本法律的沖突不斷加劇，勞動教養(yǎng)制度在適用對象上缺乏規(guī)范性、在程序上缺乏正當(dāng)性、在處罰力度上缺乏合理性、在監(jiān)督措施上缺乏有效性等主要方面的歷史局限性日漸凸顯，在司法體制上勞動教養(yǎng)制度與現(xiàn)行的其他法律制度的矛盾難以調(diào)和。所以，順應(yīng)時代的發(fā)展，勞動教養(yǎng)制度適時退出歷史舞臺已成為我國社會主義法治發(fā)展和司法體制改革的必然趨勢。

二、適時停止應(yīng)對措施的建議

（一）積極穩(wěn)妥地做好勞動教養(yǎng)在教人員提前解教工作

勞教制度適時停止，首先涉及勞教所在教人員如何處理的問題。依法進行在教人員的提前解除勞教工作，是做好適時停止工作的前置性、基礎(chǔ)性重要環(huán)節(jié)。截止到今年3月，我省有勞教（戒毒）場所14個，尚有在冊、在教人員共計1024人。按照中央和司法部今年適時停止的改革時限，各級勞教機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本單位實際，制定提前解教的工作方案。

按照勞動教養(yǎng)管理工作相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，要有計劃分批次提前解除在教人員的勞動教養(yǎng)，提前解教應(yīng)當(dāng)參考以下情形：1.在分級管理中，對寬松管理、普通管理和從嚴管理的不同對象，實行依序提前解教；2.根據(jù)考核制度，對于受到過表揚、記功、物質(zhì)獎等獎勵的或得分較高的，確定提前解教的順序；3.對于勞動教養(yǎng)執(zhí)行期限，已經(jīng)超過原決定勞動教養(yǎng)期限的二分之一的，且接受教育改造表現(xiàn)良好的，可決定提前解教；4.對家庭有特殊困難的、身體患有嚴重疾病的、在讀學(xué)生、在押人員原工作單位特別需要的，結(jié)合教育改造一貫表現(xiàn)，可決定提前解除。

提前解除勞動教養(yǎng)，要依照相應(yīng)法律的規(guī)定，必須履行法定的審批程序，由勞動教養(yǎng)場所申報省勞動教養(yǎng)管理委員會審批，統(tǒng)一制定《解除勞動教養(yǎng)說明書》，針對不同的對象采取相應(yīng)措施，維護法律的權(quán)威性和嚴肅性。勞教部門要認真履行職責(zé)，進一步規(guī)范勞教執(zhí)法行為，提高在教人員的教育挽救質(zhì)量，努力維護在教人員的合法權(quán)益。

（二）整合戒毒資源，強化司法戒毒職能

現(xiàn)行《禁毒法》將由公安機關(guān)執(zhí)行的公安強制隔離戒毒（以下簡稱公安戒毒）和由司法行政部門執(zhí)行的勞動教養(yǎng)戒毒合并為強制隔離戒毒，明確取消了勞教戒毒。隨著全國各省、自治區(qū)、直轄市司法行政系統(tǒng)20多個戒毒管理局、200多個強制隔離戒毒所和幾十個戒毒康復(fù)所的相繼成立，標(biāo)志著司法強制隔離戒毒（以下簡稱司法戒毒）已初具規(guī)模。勞教制度的適時停止，對強化司法行政部門承擔(dān)的強制隔離戒毒職能，提供了難得的發(fā)展機遇。

1.理順公安戒毒與司法戒毒的關(guān)系，強化司法戒毒。司法戒毒與公安戒毒相比，具有非常突出的效果優(yōu)勢。實踐證明，司法戒毒在醫(yī)療戒毒、公安戒毒、司法戒毒等眾多的戒毒方式中復(fù)吸率最低，是最有成效的一種戒毒方式。

公安戒毒和司法戒毒兩種機制并存，但兩種機制如何銜接，法律程序上缺乏明確規(guī)定。而且按照《禁毒法》的規(guī)定，公安機關(guān)對涉毒案件有偵查權(quán)、強制戒毒決定權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、執(zhí)行權(quán)，形成了戒毒決定、執(zhí)行的“一條龍”。所以，對戒毒人員是實施公安戒毒還是司法戒毒，其主動權(quán)掌握在公安部門。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)司法戒毒人員數(shù)量不足，司法資產(chǎn)閑置、資源浪費的情況。因此，在現(xiàn)行的戒毒體制下，司法行政部門應(yīng)當(dāng)與公安部門積極協(xié)調(diào)，理順公安戒毒和司法戒毒的關(guān)系，以改變目前公安與司法戒毒機構(gòu)相互競爭、優(yōu)勢不能互補、難以形成合力的局面。

理順公安戒毒與司法戒毒關(guān)系的根本措施，還應(yīng)當(dāng)適時修改現(xiàn)行的《禁毒法》，改變現(xiàn)有的戒毒機制，按照權(quán)力分立和相互制衡的法治原則，將強制隔離戒毒決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，即戒毒決定權(quán)由公安部門行使、戒毒執(zhí)行權(quán)由司法部門行使，這樣才能徹底理順公安戒毒和司法戒毒的關(guān)系，充分發(fā)揮司法行政強制隔離戒毒的獨特功效。

2.將勞教所轉(zhuǎn)型為司法強制隔離戒毒所。目前，勞教所實際承擔(dān)兩種職能，一種是勞教職能，另一種是強制隔離戒毒職能。在勞動教養(yǎng)適時停止的過程中，勞教職能逐漸萎縮，強制隔離戒毒職能逐漸強化，直至完全取代勞教職能。所以，勞教所應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型為司法強制隔離戒毒所。另一方面，從長遠發(fā)展的角度看，還要按照司法部關(guān)于“要依托勞教所建成一批綜合性的戒毒康復(fù)場所，集中安置戒毒復(fù)吸人員”的要求，對適合將勞教所轉(zhuǎn)為戒毒康復(fù)場所的，還要進一步強化其職能，大力推進戒毒康復(fù)工作。

3.合理分流勞教干警，充實司法戒毒工作隊伍。將原勞教所的干警分流到戒毒所，加強戒毒工作隊伍建設(shè)。通過大力加強戒毒專業(yè)知識和崗位技能培訓(xùn)，提高隊伍的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，適應(yīng)司法戒毒工作的需要。

（三）整合勞教資源，加強監(jiān)獄場所和隊伍建設(shè)

目前，我國監(jiān)獄管理面臨著服刑人員不斷增多與監(jiān)獄警力嚴重不足、監(jiān)獄場所日益緊張的現(xiàn)實矛盾，分級管理制度難以充分落實，輕刑犯與重刑犯合并關(guān)押的“染缸效應(yīng)”十分嚴重。特別是隨著2011年5月1日《刑法修正案（八）》的實施，入刑門檻降低，在押罪犯服刑時間變長，這使監(jiān)獄在警力配備、場所設(shè)置方面承受了更大的壓力。因此，應(yīng)當(dāng)以勞教制度的停止使用為契機，有效利用勞教資源，將閑置的勞教場所改造為輕刑監(jiān)區(qū)，勞教干警轉(zhuǎn)崗為監(jiān)獄干警，這樣不僅可以緩解監(jiān)獄的監(jiān)管壓力，也可以避免司法行政資源的浪費。

1.把條件允許的勞教場所轉(zhuǎn)為輕刑監(jiān)區(qū)。勞教場所具有與監(jiān)獄相類似的硬件設(shè)施，將基本符合條件的勞教場所改造成輕刑監(jiān)區(qū)。輕刑監(jiān)區(qū)原則上應(yīng)隸屬于同一行政區(qū)劃內(nèi)最近的監(jiān)獄。按照服刑人員的戶籍所在地或居住地，以就近關(guān)押、就近改造、就近釋放為原則，以刑期以及余刑的長短來確定輕刑監(jiān)區(qū)收押的對象。輕刑監(jiān)區(qū)適合收押3年以下有期徒刑的輕刑犯以及余刑不滿1年即將釋放的服刑人員。輕刑監(jiān)區(qū)關(guān)押的對象一般罪犯危險性較低，因此在管理施教的手段與方法上，可采取比傳統(tǒng)監(jiān)獄更加寬松的教育和管理方式。同時，還應(yīng)當(dāng)對輕刑犯及即將刑滿釋放的服刑人員進行法制教育、前途教育、社會生活教育以及職業(yè)技能的培訓(xùn)，為重新融入社會做好準(zhǔn)備。

2.勞教干警轉(zhuǎn)崗為監(jiān)獄干警。勞教干警轉(zhuǎn)崗為監(jiān)獄干警基本上可以分兩種情況：一是勞教場所改為輕刑監(jiān)區(qū)的，按照監(jiān)獄的監(jiān)管需求把勞教干警轉(zhuǎn)崗為監(jiān)獄干警；二是對于沒有轉(zhuǎn)為輕刑監(jiān)區(qū)的勞教干警，也可以分流轉(zhuǎn)崗到其他監(jiān)獄（監(jiān)區(qū)）。這樣可充實監(jiān)獄干警隊伍，緩解監(jiān)獄干警警力不足的壓力，強化監(jiān)管工作。

（四）整合勞教資源，將部分勞教干警轉(zhuǎn)型為社區(qū)矯正執(zhí)法工作者

社區(qū)矯正是我國近年來發(fā)展起來的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，是司法行政部門的重要職能，并發(fā)揮著日益重要的作用。但是，社區(qū)矯正力量薄弱等客觀因素在一定程度上制約了這項工作的發(fā)展。在勞教制度改革中，應(yīng)當(dāng)順勢加強社區(qū)矯正工作。

目前，承擔(dān)社區(qū)矯正工作的是司法行政部門的執(zhí)法工作者、社會志愿者和社區(qū)工作者這三支隊伍。其中社區(qū)矯正執(zhí)法工作者尚未納入警察編制，且人員數(shù)量不足，嚴重制約了社區(qū)矯正工作的發(fā)展。為了推動社區(qū)矯正工作健康發(fā)展，有必要將部分勞教干警轉(zhuǎn)型為社區(qū)矯正執(zhí)法工作者。其可行性在于：

1.勞教干警和社區(qū)矯正執(zhí)法工作者都同屬于司法行政系統(tǒng)，勞教干警轉(zhuǎn)型為社區(qū)矯正執(zhí)法工作者屬于系統(tǒng)內(nèi)部的工作調(diào)動，相對易行。

2.勞教干警能完全勝任社區(qū)矯正工作。勞教干警具有良好的政治思想素質(zhì)、較高的法律素養(yǎng)，較豐富的教育改造工作經(jīng)驗和較強的工作能力。

3.實踐證明勞教干警轉(zhuǎn)型為社區(qū)矯正執(zhí)法工作者是切實可行的。日前，哈爾濱、湖北省荊州市和四川省德陽市等地的司法行政部門業(yè)已成立了由勞教干警組成的社區(qū)矯正司法警察支隊，保障了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)矯正工作的順利進行。

（五）適時開展培訓(xùn)，全面提升干警素質(zhì)

勞教制度改革將使勞教干警面臨重新競崗的沖擊，可出現(xiàn)轉(zhuǎn)崗和待崗兩種情況，部分干警要調(diào)轉(zhuǎn)到新的工作崗位，還有部分干警暫時待崗。以勞教制度改革為契機，采取集中和分散相結(jié)合的方式，對轉(zhuǎn)崗的干警進行戒毒、監(jiān)獄和社區(qū)矯正等業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，對待崗的干警進行綜合素質(zhì)的培訓(xùn)。著力打造一支適應(yīng)勞教制度改革和工作職能轉(zhuǎn)變的具備相關(guān)知識和技能的專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化隊伍。

1.轉(zhuǎn)崗干警的崗位培訓(xùn)。對轉(zhuǎn)到新崗位的干警，大力開展專業(yè)技能培訓(xùn)，以適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變、主業(yè)轉(zhuǎn)型，使他們具備新崗位的上崗資格。轉(zhuǎn)崗到戒毒所的干警，要系統(tǒng)學(xué)習(xí)《禁毒法》、《戒毒條例》等戒毒專業(yè)知識，進行崗位技能培訓(xùn)、職業(yè)操守培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)型、復(fù)合型人才；轉(zhuǎn)崗到輕刑監(jiān)獄的干警，要全面學(xué)習(xí)《監(jiān)獄法》、《人民警察法》等法律法規(guī)和監(jiān)獄管理的相關(guān)業(yè)務(wù)；轉(zhuǎn)崗到社區(qū)矯正的干警，要學(xué)習(xí)掌握《社區(qū)矯正實施辦法》、《刑法修正案（八）》、《刑事訴訟法》等業(yè)務(wù)知識及工作流程。

2.待崗干警的綜合素質(zhì)培訓(xùn)。對于暫時待崗的干警，要充分利用待崗時間，進行政治思想教育和專業(yè)技能培訓(xùn)。在政治思想教育方面，要增強干警的憲法和法律至上的社會主義法治理念，深刻理解社會主義法治理念的本質(zhì)要求和深刻內(nèi)涵，增強對中國特色社會主義的政治認同、理論認同、感情認同，強化大局意識，正確對待個人的工作崗位與勞教制度改革整體部署之間的關(guān)系；在專業(yè)技能培訓(xùn)方面，要組織待崗干警參加各種形式的司法行政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以適應(yīng)不同崗位的要求。

總之，勞動教養(yǎng)制度的“適時停止”，是我國司法體制的一項重大變革，對作為勞動教養(yǎng)處罰執(zhí)行主體的司法行政部門而言，更是涉及從思想觀念、干警隊伍、場所資源到體制、機制等全方位、多角度、深層次的一項系統(tǒng)改革。因此，我省司法行政部門應(yīng)當(dāng)堅決服從中央政法委和司法部的統(tǒng)一布署，以勞動教養(yǎng)制度適時停止為契機，加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、明確思路，積極采取有效應(yīng)對措施，整合司法行政資源，強化司法行政職能，開創(chuàng)司法行政工作的新局面，為社會的和諧穩(wěn)定做出應(yīng)有的貢獻。

Study on the Measures to Reform the System of Reeducation through Labor and Integrate Administrative Judicial Resources

Research Group of the System of Reeducation through Labor of Heilongjiang Law Institute

The reform of the system of reeducation through labor is an important content of the reform of the judicial system in china. The judicial administrative organ shall take to reform the system of reeducation through labor as an opportunity, take effective measures, unite a thought, improve knowledge; continue to strengthen management, ensure that the ideological stability, team stability and management order in policemen of reeducation through labor, ensure the safety of places of detention, assets, and supervision; integrate judicial administrative resources inclrding sites, assets, personnel, strengthen the judicial administrative functions; strengthen the organization and leadership, overall planning, to ensure that the reform of the system of reeducation through labor safety and stable, coordinated and orderly.

reeducation through labor; judicial administration; counter measures

DF88

A

1008-7966（2013）06-0048-03

2013-11-03

黑龍江省法學(xué)研究所勞動教養(yǎng)制度課題組，課題組組長：王元慶，副組長：李麗英，遲賀新。

李鳳琴］