中國城市交通治理政策研究

宋朝麗

（河南商業(yè)高等?？茖W校，河南 鄭州 450044）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國的城市化進程不斷加快，交通問題成了很多城市必須面對的“城市病”。交通擁堵、環(huán)境污染等問題在給人們的出行帶來不便的同時，也給城市造成了巨大的經(jīng)濟損失，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。城市交通政策對城市交通起著引導作用、協(xié)調(diào)作用和控制作用，是影響城市交通問題的一個重要因素，城市交通政策的不完善、規(guī)劃主旨與具體政策的脫節(jié)以及體制性缺陷等，是造成城市交通問題滯后與低效的重要原因。[1]

一、中國城市交通治理政策概述

城市交通政策，是城市交通建設的原則，也是其內(nèi)部投資分配、交通網(wǎng)絡規(guī)劃設計、交通經(jīng)營與管理等一系列方案和措施實施的依據(jù)。[2]城市交通政策應與城市的發(fā)展目標相一致，應綜合考慮城市的地理位置、經(jīng)濟狀況、風俗習慣等因素，但在城市集聚和擴展的過程中，受城市人口和機動車數(shù)量激增的共同影響，我國很多城市所采取的措施具有一定的共同性，主要概括為以下幾類：

1.增加道路等基礎設施建設

隨著城市人口和機動車數(shù)量的不斷增加，城市不斷拉大框架，并通過新修和擴建環(huán)線、主干道、次干道和打通支路以及修建立交橋等方式來提高道路的承載力。這是每個城市在交通擁堵治理初級階段首先采取的措施。2011年鄭州市修建主干道19條，結合軌道交通建設主干道下穿隧道7處，新建50多條道路，三環(huán)路立交11座，中心城區(qū)規(guī)劃泊車位15萬個①鄭州市政府.鄭州市城市綜合交通規(guī)劃[S]，2011年11月23日.。中國與歐美國家不同，很多城市在城市化和工業(yè)化來臨之前，就已經(jīng)形成了高度集中的城市規(guī)劃體系，在此基礎上，無論是路面的拓寬、道路的重建還是地下交通軌道的鋪設，都會付出比歐美國家高出很多的成本。中心城區(qū)交通道路的每一次改善都會誘發(fā)更大規(guī)模的交通擁堵，因此，單純依靠增加道路來解決交通擁堵問題是不現(xiàn)實的，這就是交通管理中著名的“當斯定律”。

2.優(yōu)先發(fā)展城市公共交通體系

2006年，建設部出臺了《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見》（建城[2006]288），在意見中，提出了關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的若干政策，包括加大城市公共交通的投入、建立低票價的補貼機制、認真落實燃油補助及其他各項補貼、規(guī)范專項經(jīng)濟補償?shù)日?，為公共交通的發(fā)展提供了政策和財政保障。全國各城市結合本市實際，紛紛出臺了公交優(yōu)先的政策措施，如北京市對地面公交系統(tǒng)進行提升改造，對公共交通施行設施用地、投資安排、路權分配、財稅扶持的“四優(yōu)先”政策。鄭州市建立“環(huán)形加放射的快速公交系統(tǒng)”，拉大公交線網(wǎng)布局，引進公交智能化、信息化系統(tǒng)，加快城市地鐵、城際公交、輕軌等基礎設施建設，極大提高了公共交通的承載力。

3.限制私家車的發(fā)展

隨著生活水平的提高，私家車的數(shù)量迅速增長，這是造成交通擁堵的直接原因。國家發(fā)改委于2011年出臺《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》，明確指出：特大城市要加快城市軌道交通建設，提高公共交通效率，抑制私人交通工具對城市交通資源的過度使用。在此之前，很多城市已經(jīng)意識到私人交通工具對城市交通造成的影響，制定了許多地方法規(guī)來限制私家車的發(fā)展。如上海采取私家車牌照拍賣制度來控制私家車擁有的數(shù)量，北京從2008年開始實行私家車單雙號限行政策，并制定市中心區(qū)停車規(guī)劃，利用停車費調(diào)整私家車的使用，這意味著養(yǎng)私家車的成本會越來越高，各地通過征收燃油稅、車船稅、實行道路收費制度等手段來限制私家車的發(fā)展。

二、我國城市交通政策中存在的主要問題

交通擁堵是一面鏡子，它反映出的是一個城市的交通政策、法律法規(guī)是否合理健全，中國的很多城市還沒有做好充分的準備，在交通管理中存在著各種各樣的問題，其中有共性的問題主要包括以下幾個方面。

1.國家宏觀政策導向不明確

主要表現(xiàn)為鼓勵公共交通的政策與支持汽車工業(yè)發(fā)展的政策相矛盾。我國一直鼓勵汽車工業(yè)的發(fā)展，早在1994年頒布的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》中就明確提出，到2010年汽車工業(yè)將成為支柱產(chǎn)業(yè)。2004年修訂版的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》提出汽車工業(yè)對國民經(jīng)濟的拉動作用日益明顯，對擴大內(nèi)需、拉動消費也做出了重大貢獻。2009年修訂版的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的政策目標是推動汽車私人消費，在2010年前使我國成為世界主要汽車制造國。①國家發(fā)改委第8號令.汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策[S]（2009修訂版），2009年8月15日發(fā)布.“十一五”期間，我國交通運輸設備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資4347.65億元，而城市公共交通業(yè)的固定資產(chǎn)投資僅為1146.51億元②中國網(wǎng).各行業(yè)固定資產(chǎn)投資[S]（2011-07），www.china.com.cn.。由此可見，汽車工業(yè)在我國的蓬勃發(fā)展，與國家政策的支持是密切相關的。

汽車工業(yè)對國民生產(chǎn)總值的增長做出了巨大的貢獻，但僅從城市交通擁堵的角度來看，汽車工業(yè)發(fā)展的推動政策，尤其是鼓勵小汽車進入家庭的政策，是造成交通擁堵的直接原因之一。工業(yè)化、機械化階段到來早的國家也大多經(jīng)歷過大力發(fā)展私家車的階段，但經(jīng)驗表明，私家車的無節(jié)制發(fā)展，只會導致城市環(huán)境的破壞、交通系統(tǒng)的癱瘓以及城市資源和能源的大量浪費，因此日本、美國等國家在上個世紀90年代就開始鼓勵發(fā)展公共交通工具，限制私家車的發(fā)展。我國很多城市雖然也已經(jīng)意識到了這個問題，但在國家發(fā)展策略層面還未作出根本性的調(diào)整。

2.城市管理交通理念不科學

突出表現(xiàn)為注重交通技術管理，忽視交通理念建設。目前，國內(nèi)許多城市的交通政策都過于注重技術層面，交通政策幾乎等同于道路建設政策，包括新建道路、增加停車場、建立立交橋、引進智能交通系統(tǒng)等，哪里出現(xiàn)擁堵就在哪里擴建道路，缺乏系統(tǒng)全面的規(guī)劃和明確的指導主旨，更沒有能夠上升到理論層面，政策的短期行為明顯。一些專家把國外的先進技術經(jīng)驗引進了國內(nèi)，但國外的交通理念在中國還沒有能夠被領悟透徹。這本身就有些本末倒置。國外成功的經(jīng)驗雖然可以借鑒，但由于不同城市產(chǎn)業(yè)結構不同，地理位置不同，文化背景和價值觀念不同，造成不同的交通政策不能在不同城市間簡單照搬，因此，我們應該把學習的重點放在國外先進的交通理念和政策法規(guī)上。同時，國外交通實踐也證明，單純將解決交通問題的思路放在技術領域并不能從根本上解決城市交通擁堵問題，宏觀的整體規(guī)劃、正確合理的交通理念才是治理城市交通擁堵的關鍵。

3.城市交通政策體系不完善

城市的交通政策缺乏系統(tǒng)性和科學性，這主要表現(xiàn)在兩個方面：

一方面是城市的交通政策不夠清晰和連貫，并且很少與其他政策有效銜接。交通政策基本上是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，很少考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。中國的很多城市都是在原有規(guī)模的基礎上不斷擴建發(fā)展起來的，基本上沒有城市配備綜合型的整體城市交通規(guī)劃，對于城市交通的導向問題、不同運輸方式的結構問題、與汽車產(chǎn)業(yè)的政策關聯(lián)問題，都沒有系統(tǒng)的、綜合的研究，環(huán)路的建設通常很少考慮怎樣將其用來改善公共交通，而地鐵和其他城市軌道項目的建設則很少考慮怎樣將之融入到整個（公共）交通網(wǎng)絡。

另一方面，制定交通政策的各部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制?？v向上，各城市的交通規(guī)劃很少與國家的戰(zhàn)略規(guī)劃相統(tǒng)一。中央政府缺乏統(tǒng)一的交通政策規(guī)范機制，缺乏有效的信息交流與分享機制，同時，分稅制使得地方政府部門只考慮個體短期利益，而不制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃，中央和地方出現(xiàn)了政策上的斷層。橫向上，多數(shù)城市的交通項目由不同的部門負責立項和審批，各部門之間并未將不同的交通計劃予以整合。據(jù)由世界銀行資助、在深圳進行的一項綜合交通規(guī)劃研究中發(fā)現(xiàn)，有大約40%的交通子規(guī)劃存在相互抵觸的標準。大部分的地鐵規(guī)劃和公共交通規(guī)劃都是單獨實行的[2]。

三、構建城市交通政策體系的建議

城市交通政策應該構建一個綜合的、動態(tài)的交通體系，不能一味地僅僅靠頒布政策來進行管理，應該看到政策背后的制度問題、文化問題和社會問題。2006年10月，恩里克在美國曼哈頓交通政策會議上說：“今天，我們不是在談論交通問題，我們真正在談論的是：我們需要什么樣的城市？我們必須做一個集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個技術問題，它是一個政治問題?！睆倪@個意義上講，治堵實質(zhì)上是一個空間資源有效分配的政治話題[3]。

1.城市交通政策制定中應具備科學的理念

理念是政策制定的前提條件，是一切政策制定的根本依據(jù)和出發(fā)點，理念貫穿于政策制定的全過程，因此，完善系統(tǒng)的綜合交通管理體系首先應該明確的是科學理念問題。

（1）樹立“以人為本”的制度理念

城市交通政策的根本目的是為居民的出行提供便利，因此不應該忽視城市交通的目的和服務對象，以居民的出行便利作為政策制定的唯一出發(fā)點。讓公眾參與到交通政策及體系制定的各個階段，讓交通政策符合本地實際，切實為公眾出行提供服務。一些專家提出我國可以效仿西方一些成功的交通管理政策，如道路收費政策、限制市區(qū)停車位的政策、部分區(qū)域限行政策等，在我國大部分城市是不可行的，這些政策要求城市有完善的路網(wǎng)系統(tǒng)、足夠滿足交通需求的公共交通系統(tǒng)，順暢的公共交通道路、擁擠收費區(qū)外存在相對空閑路網(wǎng)以滿足擁擠收費路段轉(zhuǎn)移的交通量等，我國很多城市顯然不具備這樣的條件，盲目施行這樣的政策只會給居民的出行帶來不便，不能體現(xiàn)“以人為本”的管理理念，也必定會因民眾的反對而難以施行。

（2）樹立“交通公平”的制度理念

城市交通建設作為政府公共服務的一部分，在政策制定上應該體現(xiàn)出政策的普惠性，對所有公民一視同仁，即交通公平。城市交通公平要求在城市交通政策制定時，既要考慮到私車擁有者的出行，也要考慮到無車公民的公共交通需求、弱勢群體的交通需求。一般來說，交通公平的內(nèi)涵可以從橫向交通公平和縱向交通公平兩個層面進行分析。前者主要評價標準是同一交通政策向同一居民群體所提供的交通機會和成本是否一致；后者主要以不同的居民群體和社會階層交通資源分配的公平程度和可達性進行衡量。城市交通的可持續(xù)發(fā)展，還要求特別關注城市交通中弱勢群體（殘疾人、老年人、孕婦、兒童等）的交通利益[4]。

2.明確交通管理中的政策導向

政策具有導向作用，因此在交通政策制定和執(zhí)行中要把政府的價值觀和導向充分展現(xiàn)出來，對于政府鼓勵的行為，應采用激勵的政策進行正強化，對于政府限制的行為，可采用增加稅收等行為進行引導，對于政府禁止的行為，可采取罰款等政策進行規(guī)范，以此來引導公眾的交通行為和交通理念，從而使交通供需達到平衡。具體包括：

（1）交通政策中應鼓勵的交通行為

為了解決城市交通擁堵問題，政府鼓勵的交通行為包括公共交通優(yōu)先政策，大力發(fā)展公共交通，加大公共交通基礎設施建設，支持發(fā)展軌道交通、公交、地鐵及城際輕軌；提倡綠色環(huán)保的交通理念，鼓勵自行車及步行，為換乘公共交通工具提供便利；鼓勵錯時上下班、貨車夜間運行等措施，使得交通流量盡可能均衡地分布于道路網(wǎng)；鼓勵小排量車的使用，以減少能源消耗及環(huán)境污染等。

（2）交通政策中應限制的交通行為

交通政策中的限制行為主要表現(xiàn)在對小汽車的擁有和使用上。宏觀上降低汽車工業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，微觀上提高私人汽車的使用成本，最終引導公眾選擇公共交通工具。具體措施包括提高私人汽車購置稅、車船稅、限制牌照發(fā)放等方式限制私人汽車的擁有；通過單雙號限行、停車場分路段收費、道路單行及限行等方式限制私人汽車的使用。由于我國很多城市公共交通不夠發(fā)達，對私人交通更多應該是引導而非強制限制。

3.制定明確統(tǒng)一的交通政策體系

要改善中國城市交通系統(tǒng)的規(guī)劃和發(fā)展進程，依靠單一的組織是不行的，需要建立全國統(tǒng)一的指揮中心和專家小組，對交通問題進行全面綜合的協(xié)調(diào)和規(guī)劃。具體要求包括：

（1）建立一套綜合制度制定流程

通過制定明確的政策和程序來確保交通政策的執(zhí)行力，可采取的手段包括戰(zhàn)略規(guī)劃、工作狀況評估以及戰(zhàn)略成本評定等。以往的交通政策法規(guī)往往被當作形式掛在墻上，很少被認真執(zhí)行，原因在于政策本身的可行性及操作性不強。這里我們可以借鑒世界其他國家的做法，制定統(tǒng)一量化的考核標準，對政策的執(zhí)行采取目標管理的方法，從中央到地方形成層次分解的考核目標，使地方政府樹立明確的政策目標。

（2）建立可持續(xù)發(fā)展的城市交通規(guī)劃方案

每個城市都應該建立可持續(xù)發(fā)展的城市交通規(guī)劃和發(fā)展進程，改變過去盲目無序的發(fā)展狀態(tài)，以此確保作出理性的決策。以往很多城市缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，隨著人口和城市規(guī)模的擴大，城市建設往往采取攤大餅的方式，不斷向周邊擴展，路網(wǎng)建設不夠科學合理，在今后的建設中應在城市原有基礎上，盡量減少盲目擴建，從愿景、規(guī)劃、問題識別、選項分析、決策、投資、運營、管理和監(jiān)測等方面進行全盤考慮。

（3）協(xié)調(diào)政府各級相關部門間的共同運作

對各部門的職責進行明確的界定，避免政出多門或者互相推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。中央政府應當研究城市交通發(fā)展的綜合性政策體系，建立城市交通政策的統(tǒng)一形成機制，使下級部門及時明確城市交通的政策導向，引領城市交通的發(fā)展方向和路徑。地方政府在不違背全國統(tǒng)一規(guī)范的基礎上，因地制宜地制定地方交通政策，在政策取向和價值觀上必須與中央保持一致。同時，各級部門要統(tǒng)一標準，及時進行有效的溝通協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)政策上的相互矛盾和推諉扯皮。

城市交通問題不是單純的技術問題，而是一個政治問題，科學完善的城市交通政策體系，對于城市交通擁堵問題的解決起著決定性的作用，因此構建綜合交通體系的問題必須引起相關部門和專家的高度重視。同時，城市交通政策體系的構建是一個復雜動態(tài)的過程，每個城市都需要制定出適合本地區(qū)的交通政策，任何復制和模仿都不能解決實際的城市交通問題，學習和探索是城市交通政策制定中必備的精神。

[1]歐國立.關于構建城市交通政策綜合體系的理性思考[J].上海城市管理職業(yè)技術學院學報，2007，（5）.

[2]劉冰.我國城市交通建設轉(zhuǎn)型時期的幾點思考[J].城市規(guī)劃會刊，1996，（2）.

[3]宗延.中國城市交通政策問題分析[J].綜合運輸，2009，（7）.

[4]郝忠娜.城市交通擁堵治理的社會性途徑[A].汽車社會藍皮書：中國汽車社會發(fā)展報告（2011）[C].北京：社科文獻出版社，2011.

[5]陳方.城市交通政策對交通公平的影響分析[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2011，（2）.