理念與路徑：我國社會管理法治化探析

張華民

（南京大學 法學院，江蘇 南京 210093）

理念與路徑：我國社會管理法治化探析

張華民

（南京大學 法學院，江蘇 南京 210093）

社會管理法治化體現(xiàn)的是多數(shù)人的意志，其價值追求在于公民權(quán)利和公眾權(quán)益的實現(xiàn)與保障。我國社會管理法治化的基本理念包括：堅持權(quán)利本位的價值理念、強化權(quán)力制約的體制理念、崇尚法律至上的制度理念、維護程序公正的執(zhí)法理念、追求權(quán)責一致的問責理念。我國社會管理法治化的實現(xiàn)路徑包括：增強權(quán)利意識、塑造法治文化；培育公民社會、鞏固法治基礎(chǔ)；規(guī)范權(quán)力運行、完善法治環(huán)境；推進社會行政、拓展法治功能；健全社會法制、提升法治水平；強化公眾參與、彰顯法治文明。

社會管理；法治化；內(nèi)涵；理念；路徑

社會管理創(chuàng)新是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。黨的十八大報告在提到加快社會管理創(chuàng)新的要求時，在十七大報告提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基礎(chǔ)上明確提出了“法治保障”的要求，而且，習近平總書記在今年2月23日中央政治局集體學習時進一步強調(diào)要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，這對促進社會管理創(chuàng)新具有非常重要的指導意義。依法治國作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基本方略，表現(xiàn)在社會管理創(chuàng)新中就是大力推進社會管理法治化建設(shè)，使既體現(xiàn)中國特色、又順應時代要求的社會管理創(chuàng)新在法治社會的軌道上不斷取得進步。我國是現(xiàn)代法治實踐尚不完善的國家，社會管理中的法治建設(shè)更是一個嶄新的領(lǐng)域，需要我們不斷探索，為此，筆者基于現(xiàn)代法治理論和我國社會現(xiàn)狀，從我國社會管理法治化的科學內(nèi)涵、基本理念、路徑選擇等方面作幾點闡釋（本文所指的社會均作狹義理解，與經(jīng)濟、政治、文化等是并列關(guān)系）。

一、社會管理法治化的科學內(nèi)涵

社會管理法治化在很多西方法治國家已是一個基本事實，社會管理法治化的邏輯力量深深蘊含于社會管理法治化的實踐力量之中，所以當代西方學者專門從法治化的角度闡述社會管理的并不多見，如西方國家的社會管理往往以“社會行政”（socialadministration）或“社會政策”（socialpolicy）的名稱出現(xiàn)，[1](p2)但法治精神均貫穿其始終。然而社會管理法治化在我國仍是一個嶄新的領(lǐng)域，為了適應法治社會建設(shè)的需要，無論是理論研究還是實踐探索都必須有更大的進展。

要理解社會管理法治化，就必須充分認識法治化的根本性和普遍性。所謂法治化的根本性，是就法治化的本質(zhì)而言的，現(xiàn)代民主政治提倡的法治應該是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治，而且多數(shù)人意志的表達是自由的、真實的，多數(shù)人意志的實現(xiàn)是理性的、規(guī)范的，法治化是一個動態(tài)的過程，其根本宗旨在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的權(quán)益，追求的是人類治理的根本價值，法治化的根本性意味著肯定法治的公益性、權(quán)威性。所謂法治化的普遍性，是就法治化的范圍和對象而言的，即對社會某一領(lǐng)域、某一現(xiàn)象的法治化是指對涉及這一領(lǐng)域、產(chǎn)生這一現(xiàn)象的所有主體、行為、過程實行最大程度的法治，而不是對部分主體、行為、過程實行法治，同時對其他主體、行為、過程實行他治，法治化的普遍性意味著推崇法治的主導性、排他性。

基于對法治化的根本性和普遍性的認識，本文對社會管理法治化的理解是：由代表多數(shù)人利益的特定組織、根據(jù)多數(shù)人的意志，為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。代表多數(shù)人利益的特定組織是社會管理主體，有直接和間接之分，直接組織是通過公眾直接選舉產(chǎn)生的，間接組織是指由公眾直接選舉產(chǎn)生的組織再通過一定程序產(chǎn)生并賦予特定功能的組織。根據(jù)多數(shù)人的意志是指社會管理主體實行社會管理的出發(fā)點和歸宿以及社會管理的程序都必須體現(xiàn)公眾的意志，排斥個別人或少數(shù)人意志的專斷。社會管理法治化的基本任務包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。

正確認識社會管理法治化還必須厘清社會管理法治化與社會管理制度化的關(guān)系。社會管理法治化不等于社會管理制度化，社會管理制度化是社會管理法治化的一種表象。社會管理法治化是一個體現(xiàn)多數(shù)人的利益和意志、由特定組織對不能劃歸已有經(jīng)濟、政治和文化等部門管理的公共事務進行專門管理的過程。社會管理法治化的核心內(nèi)容是多數(shù)人的利益和意志貫穿于社會管理過程并體現(xiàn)于社會管理結(jié)果，社會管理規(guī)范的制定必須服務于這個核心內(nèi)容，而且多數(shù)人利益和意志實現(xiàn)的程度是衡量社會管理規(guī)范和效果優(yōu)劣的首要標準。社會管理制度化不能涵蓋社會管理法治化的實質(zhì)內(nèi)容，只是社會管理法治化的一種表現(xiàn)形式，只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人利益和意志的制度化設(shè)計才有利于社會管理法治化的實現(xiàn)，否則將成為社會管理法治化的障礙，甚至會使社會管理由形式上的法治化走向?qū)嵸|(zhì)上的專制化，成為某些權(quán)力專斷者假公濟私、爭權(quán)奪利的手段。

二、社會管理法治化的基本理念

理念，是作為社會主體的人的一種主觀思想認識，是人的思維對事物的規(guī)律及本質(zhì)經(jīng)過長期認識和判斷而形成的觀念、信念、理想和價值的總和。我國社會管理法治化的基本理念是社會管理法治化建設(shè)的思想先導，主要包括以下幾個方面。

1.堅持權(quán)利本位的價值理念。

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，無論從社會文化變遷、社會結(jié)構(gòu)重整，還是從公民意識形成、公民身份轉(zhuǎn)換來看，權(quán)利在當今社會管理創(chuàng)新中的本位意義已逐步凸顯。一方面，社會轉(zhuǎn)型催生了以權(quán)利為紐帶的新的社會形態(tài)。改革開放后為了適應工作中心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要，政府的行政管理職能與企業(yè)的財富創(chuàng)造功能之間的規(guī)律性分離導致政企分開成為現(xiàn)實，政府為了提高行政效率、提升服務品質(zhì)不得不收縮職能范圍和精簡機構(gòu)庸員，企業(yè)為了提高競爭能力、提升產(chǎn)品質(zhì)量不得不卸下社會包袱和裁剪富余勞力，再加之農(nóng)村大量民工進入城市謀生，使得傳統(tǒng)的社會文化和社會結(jié)構(gòu)受到強烈沖擊，新的社會形態(tài)逐步形成，而這新的社會形態(tài)中個體的生存模式與傳統(tǒng)模式有了很大不同，最為明顯的區(qū)別在于由原來主要由組織人、單位人構(gòu)成的社會群體演變成主要由社會人組成的社會群體，維系群體的紐帶由主要通過組織和單位演變成主要通過個人權(quán)利以及基于維護個體權(quán)利而集合成的關(guān)聯(lián)權(quán)利和公共權(quán)利，而對這些權(quán)利的尊重、維護和引導是當下社會管理及其創(chuàng)新取得成功的關(guān)鍵。另一方面，公民權(quán)利意識的增強是促進社會管理創(chuàng)新的根本動力。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展尤其是市場經(jīng)濟的確立和完善，公民以平等身份、自由狀態(tài)參與經(jīng)濟活動、獲取合法利益不僅是國家促進經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要和公民提高物質(zhì)生活水平的前提條件，而且已逐步內(nèi)化為公民社會存在的心理習慣和認知幸福的內(nèi)在標準，這些正是公民權(quán)利意識成長的土壤和環(huán)境。公民權(quán)利意識尤其是新型社會群體中整個公民權(quán)利意識的增強是我國近些年社會發(fā)展最突出的表現(xiàn)，是社會進步的需要和成果，是社會管理創(chuàng)新的根本動力。公民權(quán)利意識的增強必然促使公民對以保障公民權(quán)利為核心的現(xiàn)代公民身份的認同，這種身份的認同會衍生出對社會管理的關(guān)心甚至對國家治理的關(guān)注，而且這種身份隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展必將成為新型社會群體中個體的主要身份，是現(xiàn)代社會管理體制機制構(gòu)建中必須考慮的主要因素。

2.強化權(quán)力制約的體制理念。

社會管理過程中權(quán)利本位價值理念的真正實現(xiàn)離不開公權(quán)力的規(guī)范運行，因為在人人平等成為基本生活狀態(tài)的現(xiàn)代社會，對公民權(quán)利構(gòu)成最強大、最現(xiàn)實威脅的莫過于不受約束的公權(quán)力的濫用?，F(xiàn)代法治對公權(quán)力規(guī)范運行的核心要求主要是通過建立有效制約公權(quán)力的科學體制來實現(xiàn)的，這在我國當下的社會管理體制創(chuàng)新中尤為值得關(guān)注。一方面，強化權(quán)力制約是社會管理適應社會發(fā)展的需要。我國不僅有著悠久的封建專制歷史，而且建國后又經(jīng)歷了相當長時期嚴格計劃下的國家集權(quán)管理，社會的每一個角落都充斥著公權(quán)力的身影，社會個體對公權(quán)力有一種制度性依賴甚至依附以至于缺乏自我認同意識和自我生存能力，導致公民社會及其結(jié)構(gòu)的發(fā)育既不成熟也不成型。這種社會存在狀態(tài)與改革開放后市場經(jīng)濟發(fā)展對公民社會的內(nèi)在要求不可避免地發(fā)生矛盾甚至沖突，其結(jié)果必然是原有社會存在狀態(tài)向現(xiàn)代公民社會演變。公民基于對自身權(quán)利的認同和追求而結(jié)成新的社會群體、組成新的社會結(jié)構(gòu)，這種新的社會存在狀態(tài)對公權(quán)力的需求主要體現(xiàn)在公權(quán)力在宏觀上的引導和微觀上的服務，而不再是全面管制和事事包辦，否則公民社會的缺失會直接阻滯甚至湮滅市場經(jīng)濟的生機和活力。而促使公權(quán)力在社會管理中由管制走向引導、由包辦走向服務，最有效、最現(xiàn)實的路徑就是建立制約公權(quán)力的科學體制。另一方面，強化權(quán)力制約是公民維護權(quán)利的必然要求。我國市場經(jīng)濟發(fā)展、法治國家建設(shè)等催生了公民意識的增強和公民社會的形成，公民對權(quán)利的理解和對權(quán)利的維護超過了歷史上任何時期：權(quán)利不僅是生存的需要更是追求幸福的前提，權(quán)利不僅需要權(quán)力的保護更要防止權(quán)力的侵害，權(quán)利不僅包括生存權(quán)、教育權(quán)、勞動權(quán)還包括平等權(quán)、言論權(quán)、環(huán)境權(quán)、參政權(quán)等等，維護權(quán)利需要他人但首先依靠自己。面對發(fā)展了的社會和公民，倘若仍然依賴不受約束的公權(quán)力的管制和包辦，不僅不能有效的管理社會，反而會引發(fā)社會矛盾，甚至導致社會沖突，越來越多的社會群體性事件的發(fā)生值得我們反思和警醒。所以只有像習近平總書記指出的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，[2]才能使權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系走向和諧，從而促進社會健康發(fā)展。

3.崇尚法律至上的制度理念。

新的社會管理必然要有新的制度設(shè)計。在我國因為歷史和體制的原因，人們對制度的理解十分寬泛，憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章即“立法法”廣義上界定的具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件被認為是制度，除此之外的黨的規(guī)定、地方政策、部門文件、會議紀要等往往也被認為是制度，而且發(fā)揮著十分重要的作用。為了適應現(xiàn)代法治要求，社會管理創(chuàng)新的制度設(shè)計應該以具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件尤其是國家制定的憲法法律作為制度基準。一方面，社會管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗和科學規(guī)劃要以法律的形式來規(guī)范。法律尤其是國家層面的憲法法律最能夠體現(xiàn)所有國民的意志和愿望，是集體智慧的結(jié)晶，具有最高的民主性和權(quán)威性，即便是具有法律性質(zhì)的地方法規(guī)和政府規(guī)章，由于其立法權(quán)能的合法授予和嚴格規(guī)范，其科學性和穩(wěn)定性也能得到應有的保證。這種制度設(shè)計就可以最大限度地確保社會管理創(chuàng)新能夠在一個相對透明的、科學的、持續(xù)的環(huán)境下不斷推進，真正做到鄧小平同志曾經(jīng)說過的“不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變”。[3](p146)而其他的非法律性的規(guī)范性文件由于其制定主體的局限性和程序的隨意性等決定了其不可能達到法律性規(guī)范性文件所具有的法治化效果。另一方面，社會管理創(chuàng)新的具體實踐要以法律規(guī)范為依據(jù)、以法律評價為標準。法律性規(guī)范性文件產(chǎn)生過程的民主性決定了其內(nèi)容的科學性，再加之不斷汲取成功實踐經(jīng)驗的法律修正程序又保證了其與時俱進的品質(zhì)，同時它也是防止公權(quán)力濫用、保證公權(quán)力發(fā)揮正能量作用的基礎(chǔ)性制度，這些都決定了其應該也能夠成為社會管理創(chuàng)新的規(guī)范依據(jù)和評價標準。當然，這并不否定其他非法律性的規(guī)范性文件在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮其應有的作用，只是其所有作用的發(fā)揮在法律沒有特許的情況下都必須在現(xiàn)有法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不能與法律相沖突，更不能凌駕于法律之上，否則社會管理創(chuàng)新就會因為無序、無度而難以達到預期的效果，甚至會使創(chuàng)新者失去方向、使老百姓失去信心。

4.維護程序公正的執(zhí)法理念。

“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式和步驟去實現(xiàn)”。[4](p1)對于政府執(zhí)法來說，社會管理創(chuàng)新的過程一定意義上是一個執(zhí)法理念更新的過程，其最重要的體現(xiàn)就是逐步樹立程序公正的執(zhí)法理念。一方面，程序公正作為現(xiàn)代法治的基本理念，是推進我國社會管理法治化的必然要求?，F(xiàn)代法治要求公權(quán)力的所有行為都必須遵循必要的程序規(guī)則，而且這些程序規(guī)則必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治國家的正當法律程序精神，即既要符合形式性正當法律程序（其核心是一切權(quán)力的行使必須聽取當事人的意見），又要符合實質(zhì)性正當法律程序（其核心是一切權(quán)力的行使必須符合公平與正義）。我國素有“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)習慣，而公權(quán)力的運行由于其優(yōu)越地位的存在使其天然有一種擺脫程序羈束的傾向，所以程序公正在我國社會管理法治化建設(shè)中的重要意義尤為突出。在我國，廣義上的政府執(zhí)法行為包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法，所以政府在從事社會管理過程中，程序公正的理念要貫穿于與社會管理有關(guān)的行政立法、行政執(zhí)法、行政司法的全過程，而不能限于狹義的行政執(zhí)法行為，否則，片面的、局部的程序公正很難達到真正實現(xiàn)結(jié)果公正的預期目標。另一方面，程序公正的執(zhí)法行為能促進執(zhí)法對象對社會管理產(chǎn)生信賴和合理預期，有利于提高社會管理效果。朝令夕改的執(zhí)法依據(jù)、隨意變更的執(zhí)法行為不僅使社會管理的執(zhí)法者易于攫取權(quán)力尋租的機會，更容易使執(zhí)法對象對執(zhí)法行為的初衷和公正產(chǎn)生懷疑，從而嚴重損害政府公信力。其實，法治化的社會管理過程是一個管理者與被管理者互動、互信、共贏的過程，程序公正是這一過程得以順利進行的重要保證。面對法治觀念、權(quán)利意識日益增強的公民社會，任何專斷作風、暗箱操作等有悖程序公正的執(zhí)法行為都不可能取得社會長期善治的效果，近年來多起因程序違法而導致的社會群體事件的發(fā)生就進一步表明了社會管理創(chuàng)新中突出程序公正的重要意義。

5.追求權(quán)責一致的問責理念。

原國務院總理溫家寶曾指出：“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究?！盵5](p11)在法治社會中，針對公權(quán)力的運行，任何制度的設(shè)計、任何體制的構(gòu)建都不應缺少“問責”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，否則，制度的落實、體制的運行就會失去重要的推動力和糾錯力。作為社會管理創(chuàng)新的社會管理法治化建設(shè)，從一開始就應把權(quán)責一致的問責理念貫穿于創(chuàng)新的全過程。一方面，正確把握問責的關(guān)鍵是正確理解權(quán)責一致的內(nèi)涵。權(quán)責一致的具體內(nèi)容是權(quán)責罰相一致，即包括權(quán)力、責任、懲罰三個方面，其中，權(quán)力是一種行為能力，具體表現(xiàn)為控制能力，責任是一種行為要求，具體表現(xiàn)為合法要求，懲罰是一種行為評價，具體表現(xiàn)為否定評價。法律在賦予主體權(quán)力的同時必然伴隨責任的承擔，二者是同時存在且相輔相成的。權(quán)力、責任與懲罰之間是因果關(guān)系，權(quán)力和責任的存在條件在于其產(chǎn)生或授予的合理性和合法性，而懲罰的存在條件在于權(quán)力行使或責任履行過程和效果的失當性或非法性。權(quán)力和責任的表現(xiàn)形式主要通過權(quán)力主體對其外部的作用來體現(xiàn)，表現(xiàn)在前，而懲罰的表現(xiàn)形式主要通過權(quán)力主體外部對主體自身的作用來體現(xiàn)，表現(xiàn)在后，所以有權(quán)有責才有罰、無權(quán)無責不可罰，這是權(quán)責一致的法理內(nèi)涵。另一方面，法律是權(quán)責一致問責理念得以正確實踐的基本保證。權(quán)責一致的法理內(nèi)涵要求我們在社會管理問責實踐中必須嚴格遵從法律規(guī)范，不應過多考慮社會因素而將因一時一事引發(fā)的民意作為判斷是否問責和如何問責的依據(jù)，因為法律既然是多數(shù)人意志和利益的集中體現(xiàn)，那么善良的民意應該在立法過程中就已得到足夠的尊重并蘊含于法律規(guī)范之中；我們更不應該出于政治原因的考量和利益平衡的需要而無視法律規(guī)范、違背法治規(guī)律，不惜“權(quán)責分離”而制造“替罪主體”以達到息事寧人的目的，因為這種失去規(guī)范約束的形式化問責會直接導致專制化問責，甚至催生問責腐敗，從而使社會管理過程中的問責失去其應有的社會效果。

三、社會管理法治化的路徑選擇

思想是行動的先導，基于社會管理法治化的基本理念，結(jié)合我國社會管理具體實踐，筆者將我國社會管理法治化建設(shè)的主要路徑概括如下。

1.增強權(quán)利意識、塑造法治文化。

公民對權(quán)利的追求是法治發(fā)展的動力，公權(quán)對權(quán)利的敬畏是法治發(fā)展的結(jié)果，追求權(quán)利和敬畏權(quán)利不僅是權(quán)利意識彰顯的集中體現(xiàn)，而且是法治發(fā)展依賴的文化基礎(chǔ)。在我國，相對于管制型社會管理模式，法治化社會管理模式是一種創(chuàng)新，且這種創(chuàng)新的核心理念就在于增強權(quán)利意識，使法治發(fā)展具有賴以生存的營養(yǎng)和空氣。權(quán)利意識的增強包括兩個方面：一是社會管理對象權(quán)利意識的增強，主要是社會公眾，體現(xiàn)在維護權(quán)利、追求權(quán)利，這不僅要通過宣傳、教育等輸入式增強，更要依靠政治民主、經(jīng)濟自由、司法公正等體驗式增強；二是社會管理主體權(quán)利意識的增強，主要是各級社會管理者，其權(quán)利意識的增強主要體現(xiàn)在對公民權(quán)利的尊重和敬畏，最重要的增強途徑是改進體制機制、加強權(quán)力制約，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人一直使用權(quán)力到有界限的地方為止?！盵6](p154)在我國當前社會管理法治化建設(shè)中，增強社會管理主體的權(quán)利意識是增強權(quán)利意識、塑造法治文化的關(guān)鍵，因為我國有著悠久的封建專制歷史，官本位的思想根深蒂固，再加之建國后長期計劃經(jīng)濟條件下，管制型社會管理模式中形成的命令服從式思維習慣尚未根本改變，造成社會管理者的家長式作風已經(jīng)成為阻礙社會管理創(chuàng)新、引發(fā)社會矛盾的重要原因之一。而且，在現(xiàn)有體制下，社會管理主體權(quán)利意識的增強，也是社會管理對象權(quán)利意識增強的重要條件。

2.培育公民社會、鞏固法治基礎(chǔ)。

在當代，公民社會一般被認為是與政治社會、經(jīng)濟社會相對應的社會生活模式，就公民社會的結(jié)構(gòu)特征及其與國家的關(guān)系而言，公民社會的結(jié)構(gòu)性要素主要包括私人領(lǐng)域、公共領(lǐng)域、社會組織、社會運動等。公民社會是現(xiàn)代社會管理法治化建設(shè)的基本載體，也是法治化社會管理追求的社會存在形式。成熟的公民社會中正當?shù)膫€人權(quán)利得到維護、合理的公共利益得到保障、自治的社會組織功用突顯、有益的社會運動蓬勃有序。由于文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實體制等方面的原因，我國公民社會的發(fā)展尚處于起步階段，社會管理法治化建設(shè)缺乏相應的社會環(huán)境，公民意識有待增強、社會結(jié)構(gòu)有待轉(zhuǎn)型，因此加快培育公民社會成為促進社會管理法治化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在我國進行公民社會建設(shè)，核心是更新理念，關(guān)鍵是創(chuàng)新體制。在理念更新方面，我們不僅要通過輿論宣傳、教育培訓等來轉(zhuǎn)變民眾的觀念，更要利用社會實踐中的生動事例來影響和推進民眾觀念的更新，逐步消除封建社會的奴性和計劃時代的惰性，樹立起人人平等、人人發(fā)展、人人有責的社會生活態(tài)度，為公民社會建設(shè)提供動力來源和智力保證。在體制創(chuàng)新方面，我們要把以人為本的理念貫穿于社會管理體制構(gòu)建的全過程，使社會管理體制既遵循現(xiàn)代法治理念又服務于現(xiàn)代法治實踐，這不僅為促進法治理念的形成提供了機制基礎(chǔ)，而且為公民社會的培育提供了組織保障。

3.規(guī)范權(quán)力運行、完善法治環(huán)境。

被譽為“美國憲法之父”的麥迪遜曾這樣召示人們：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！盵7](p264)可見，由非天使的人組成的社會離不開政府等公權(quán)力的必要管束，這是現(xiàn)代社會有序、理性發(fā)展的重要保證，同時，對社會擁有管束權(quán)的由非天使組成的政府等公權(quán)力本身也必須接受來自外部和內(nèi)部的制約，否則公權(quán)力對社會的損害往往會遠遠大于其對社會的增益，正如被稱為“美國獨立之父”的托馬斯·潘恩所說：“社會，不論是啥樣的，都是一種善；但政府，即使是最好樣的，也僅僅是一種必要的惡。”[8](p49)我國歷史上是一個長期處于集權(quán)專制下的封建社會，近代又歷經(jīng)權(quán)力高度集中統(tǒng)一的政府管理模式，公權(quán)力的強大和傲慢有著難以遏制的慣性，尤其針對先天發(fā)育不良、后天培育不力的我國公民社會的治理，不受約束的公權(quán)力的破壞力更加具有致命性，所以規(guī)范公權(quán)力的運行就成為完善社會管理法治化建設(shè)環(huán)境的關(guān)鍵。規(guī)范公權(quán)力的運行，一靠權(quán)力制約、二靠權(quán)利監(jiān)督。孟德斯鳩早就指出：“要想防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”，[6](p154)在社會管理領(lǐng)域，公權(quán)力的配置必須堅持相互制約的原則，既要重視政府內(nèi)部權(quán)力之間的制約，更要強化立法權(quán)力、司法權(quán)力對政府社會管理權(quán)力的制約。加強權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，在規(guī)范我國公權(quán)力運行中有著特殊重要的意義和作用，因為我國議行合一的權(quán)力架構(gòu)迫切需要來自公權(quán)力之外的監(jiān)督，尤其是社會公眾的監(jiān)督，而且也只有暢通無處不在的社會公眾的監(jiān)督，才能使公權(quán)力充分暴露在陽光下，從而保持公權(quán)力的純潔性。

4.推進社會行政、拓展法治功能。

近年來，隨著我國社會格局的不斷變化和社會和諧化程度不斷提高，有關(guān)社會問題的行政法治也在不斷進步，幾乎在社會福利、社會救助、社會安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行。[9]社會行政法治建設(shè)盡管在我國行政法治建設(shè)中仍是薄弱環(huán)節(jié)，但其作為社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是社會管理法治化建設(shè)的核心所在。從促進我國社會管理創(chuàng)新的角度出發(fā)，社會行政應該做廣義的理解，不僅包括傳統(tǒng)意義上的政府部門依據(jù)法定職權(quán)對社會各領(lǐng)域進行的行政管理行為，還應該包括新生的各類社會組織基于法律規(guī)定和政府授權(quán)所從事的具有準行政性的管理行為，因為在我國當下社會建設(shè)中，后者無論在組織建構(gòu)、職權(quán)設(shè)定還是在行為規(guī)范方面，都與社會發(fā)展現(xiàn)實不相適應，甚至一定程度上阻礙了社會現(xiàn)代化的發(fā)展進程。推進社會行政，除了要推進政府社會行政外，更重要的是推進社會組織的社會行政。在組織建構(gòu)方面，要站在社會組織是政府職能轉(zhuǎn)移的載體、其發(fā)展是政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件的高度，大力發(fā)展各級各類社會組織；在職能設(shè)定方面，要將凡是社會能夠自主解決、市場機制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)協(xié)會組織能夠自律解決的事項，都通過法律規(guī)定納入相應社會組織的職責范圍，真正使政府由“全能型政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；在行為規(guī)范方面，要在職權(quán)法定的基礎(chǔ)上，重點加強社會組織行使職權(quán)的程序規(guī)范，做到以程序正義來保證實體正義，提升社會管理法治化建設(shè)的社會效果。

5.健全社會法制、提升法治水平。

法律制度建設(shè)既是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是法治水平的重要體現(xiàn)。盡管改革開放后我國社會主義法制建設(shè)整體取得了快速發(fā)展，尤其是民商法、行政法、刑事法等領(lǐng)域的法律制度已具有相對完整的體系，但與之相比較，我國社會領(lǐng)域的法制建設(shè)相對比較滯后，法律制度體系很不完善，與法治社會建設(shè)的要求存在明顯差距，因此加快社會法制建設(shè)、健全社會法制體系就成為當前法治社會建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是社會管理法治化建設(shè)的制度基礎(chǔ)。要使我國社會法制建設(shè)既體現(xiàn)時代要求、又符合中國實際，一是要樹立現(xiàn)代法治理念，二是要反映社會現(xiàn)實需要。在樹立現(xiàn)代法治理念上，我們要使社會法制建設(shè)始終以實現(xiàn)和保障公民權(quán)利為出發(fā)點和落腳點，堅持通過公民權(quán)利的維護來實現(xiàn)公民社會的治理，而不是通過公民社會的治理來實現(xiàn)公民權(quán)利的維護，否則，社會法制建設(shè)最終會導致基于良好的愿望卻使社會治理實質(zhì)上蛻變成新的社會控制甚至社會專制。在反映社會現(xiàn)實需要上，我們要使社會法制建設(shè)以糾正現(xiàn)有制度缺陷、彌補現(xiàn)有制度空白為主要內(nèi)容。計劃體制下的社會是一個國家利益、集體利益永遠大于個人利益的社會，其制度中對公民權(quán)利的淡漠和忽視在所難免，且管理制度更多體現(xiàn)的是管制制度甚至是控制制度，與法治社會要求的治理制度在本質(zhì)上是對立的，新的社會法制建設(shè)必須徹底糾正。法治社會中的權(quán)力制約制度、行為規(guī)范制度、社會監(jiān)督制度等等都是計劃體制下社會制度中所缺乏的，在社會法制建設(shè)中必須補充和完善，以構(gòu)建完整的社會法制體系。

6.強化公眾參與、彰顯法治文明。

現(xiàn)代法治體現(xiàn)的是多數(shù)人的意志，現(xiàn)代社會是所有人的社會，法治社會要求的是體現(xiàn)多數(shù)人意志的法對社會的治理，所以多數(shù)人的集合體——公眾是推動現(xiàn)代法治社會建設(shè)的最終主體和根本動力。盡管現(xiàn)代政治架構(gòu)下公眾的意志更多的是通過代議制形式間接傳導至國家治理過程，但公眾直接參與國家治理過程的意義和作用在當下不僅沒有被忽視，反而隨著政治民主的發(fā)展而愈來愈受到推崇。相對于政治、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域，社會可以說是與公眾聯(lián)系最直接、最普遍的領(lǐng)域，因而公眾參與社會治理不僅是社會治理的特色，而且是社會治理的優(yōu)勢。我國當前的社會管理法治化建設(shè)脫胎于權(quán)力高度集中統(tǒng)一下的社會管理行政化體制，社會管理中公眾參與不僅沒有形成心理習慣，而且也沒有成熟的制度支撐，所以為了建設(shè)法治社會、彰顯法治文明，強化公眾參與就成為社會管理法治化建設(shè)的重點。公眾參與社會管理過程，從形式上講，結(jié)合社會管理事項和性質(zhì)，可以是直接參與，也可以是間接參與，但要堅持能夠直接參與的就絕不間接參與這一基本原則。公眾參與社會管理過程，從內(nèi)容上講，在我國應該包括社會管理的各個方面，但重點體現(xiàn)在以下三點：一是參與規(guī)范制定過程，防止有關(guān)社會管理的法律法規(guī)、規(guī)章制度的制定部門化、利益化；二是參與執(zhí)法監(jiān)督過程，打破我國對公權(quán)力運行的監(jiān)督過于依賴內(nèi)部機構(gòu)的模式，使監(jiān)督由形式走向?qū)嵸|(zhì)，提高監(jiān)督效果；三是參與責任追究過程，尤其是參與問責過程，促進同體問責主導向異體問責主導轉(zhuǎn)變，避免問責的隨意性和形式化，為社會管理法治化建設(shè)提供有力保障。

[1]陳振明.社會管理——理論、實踐與案例[M].北京:中國人民大學出版社，2012.

[2]習近平.在十八屆中央紀委二次全會上的講話[EB/OL].中國網(wǎng)：http://www.china.com.cn/news/node_7176444.htm，2013-01-22.

[3]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京:人民出版社，1994.

[4][英]丹寧勛爵.法律的正當程序[M].北京:法律出版社，1999.

[5]溫家寶.政府工作報告[M].北京:人民出版社，2004.

[6][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深.譯.北京:商務印書館，1993.

[7][美]漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].北京:商務印書館，1980.

[8]ThomasPaines.CommonSense，BaronsEducationalSeries[M].NewYork:OxforkUniversityPress，1975.

[9]張淑芳.社會行政法的范疇及規(guī)制模式研究[J].中國法學，2009,（6）.

責任編輯 勞志強

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：1003-8477（2013）06-0157-05

張華民（1969—），男，南京大學法學院博士研究生，南京行政學院副教授。