“民生為本”理念下武漢“城中村”改造補(bǔ)償機(jī)制研究

魯俊

（武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070）

“民生為本”理念下武漢“城中村”改造補(bǔ)償機(jī)制研究

魯俊

（武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070）

“城中村”改造中的村民安置問(wèn)題是關(guān)乎民生的大事。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生是我國(guó)步入理性、健康、文明發(fā)展軌道的重要環(huán)節(jié)。在“城中村”改造中，只有將我黨以“民生為本”的執(zhí)政理念始終貫穿其中，不斷提高改造三方（即開(kāi)發(fā)商、政府和村民）的思想覺(jué)悟，才能讓工作得以順利開(kāi)展。

民生為本；“城中村”改造；補(bǔ)償機(jī)制

“城中村”是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)，仍然保留農(nóng)村體制，使用集體土地，以村民委員會(huì)為組織形式的行政村的居住村落。[1](p60-63)由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市的擴(kuò)張，處于城市邊緣的村落被劃入城市圈，生活在城市圈的村民則因其所居住的農(nóng)村被改造，其身份變?yōu)椤笆忻瘛薄？窟@種方式演化為城鎮(zhèn)的村落，雖然農(nóng)用集體耕地被合法國(guó)有化，但村里的設(shè)施仍滯后于現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。生活在“城中村”的村民雖然身份發(fā)生了改變，但他們的生活水平依舊比較低下。他們位于城區(qū)的邊緣，在土地所有、戶(hù)籍以及管理體制上仍然保留著農(nóng)村較為落后的模式。如今“城中村”改造正在大規(guī)模進(jìn)行，因改造補(bǔ)償出現(xiàn)的爭(zhēng)議事件頻頻出現(xiàn)在人們視野中，特別是補(bǔ)償協(xié)商問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，“拆遷后擔(dān)心房租收入的流失”和“對(duì)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的不滿(mǎn)”是“城中村”拆遷補(bǔ)償中排在前列的兩個(gè)問(wèn)題。[2](p8-9)

一、武漢市“城中村”改造補(bǔ)償機(jī)制分析

1.武漢市“城中村”改造補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及具體實(shí)施辦法。

武漢市“城中村”分布非常廣，共有40余個(gè)行政村，土地總面積21381.82公頃，涉及總?cè)丝?5.66萬(wàn)人。2010年，武漢市出臺(tái)了《關(guān)于積極推進(jìn)“城中村”綜合改造工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于落實(shí)市委市人民政府積極推進(jìn)“城中村”綜合改造工作的意見(jiàn)》兩份文件，針對(duì)竹葉山村、何家墩村、漢西村、沙湖村、洪山村和徐東村等15個(gè)村落進(jìn)行試點(diǎn)改造。

根據(jù)《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷辦法》第十一、十二條的規(guī)定：拆遷中環(huán)線(xiàn)以?xún)?nèi)的住宅房屋，被拆遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償安置或以房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置。拆遷的補(bǔ)償款按照被拆除房屋重置價(jià)和宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)確定。其中房屋重置價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由市價(jià)格行政主管部門(mén)會(huì)同市土地行政主管部門(mén)制定，而宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)則按照城區(qū)的不同區(qū)位來(lái)確定。[3]改造的目的是將“城中村”的村民變成真正的城市中的一員，并享受社會(huì)福利與保障，增加“城中村”里的公共基礎(chǔ)設(shè)施，并使“城中村”的管理更加規(guī)范。目前，武漢市政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)五個(gè)改變：“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榉犀F(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；將村民的農(nóng)村戶(hù)口變成城市戶(hù)口；將農(nóng)村的集體管理制度取消并建立居委會(huì)；將“城中村”村民的社會(huì)保障提上日程；依法將“城中村”的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；改善“城中村”環(huán)境設(shè)施的同時(shí)將“城中村”改造落到實(shí)處。

武漢市政府將“城中村”劃為兩類(lèi)，一種是人均有耕地面積的“城中村”；還有一種是人均無(wú)耕地面積的“城中村”。不同的村落采用不同的改造補(bǔ)償方案，但均秉持實(shí)事求是、公平公正的原則。對(duì)于那些沒(méi)有人均土地的村落，改造的方式為經(jīng)濟(jì)實(shí)體自行改造，而有人均耕地面積的村落則以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的方式進(jìn)行。

有關(guān)部門(mén)在處理城中村改造過(guò)程中，靈活地將村民的農(nóng)村戶(hù)口改成城市戶(hù)口便于以后的管理。為了盡量不再向村民收取任何多余的費(fèi)用，改造方可以在政府批準(zhǔn)的情況下委派專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)辦理。對(duì)于身份轉(zhuǎn)變后的新群體，政府首先為其安置工作，同時(shí)鼓勵(lì)他們大膽自主創(chuàng)業(yè)以及自謀就業(yè)出路，并對(duì)其就業(yè)給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠。關(guān)于城中村改造過(guò)程中花銷(xiāo)的費(fèi)用問(wèn)題，政府部門(mén)給予經(jīng)濟(jì)上的支持。在社會(huì)保障方面，村民轉(zhuǎn)為城市居民后，依然享受以前享有的所有政策優(yōu)惠。符合低保條件的可按規(guī)定程序申領(lǐng)城市居民最低生活保障金。具體實(shí)施方案由市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、民政局、財(cái)政局共同負(fù)責(zé)制定，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

2.武漢市“城中村”改造補(bǔ)償辦法所存在的問(wèn)題。

自武漢市全面推行“城中村”改造補(bǔ)償政策以來(lái)取得了不錯(cuò)的效果，但個(gè)別項(xiàng)目改造過(guò)程中仍然出現(xiàn)了一些棘手問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致了拆遷與被拆遷方的矛盾，其中爭(zhēng)議最多的是對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿(mǎn)和對(duì)補(bǔ)償公平性的質(zhì)疑。

武漢城中村中的村民大多是在城市化進(jìn)程中失去土地變?yōu)椴辉龠^(guò)典型農(nóng)民生活的農(nóng)民，他們中的大多數(shù)是40年代至60年代生人，特殊的社會(huì)環(huán)境和成長(zhǎng)環(huán)境使他們沒(méi)有獲得較好的文化教育。長(zhǎng)期的勞作也剝奪了他們提高自己文化水平的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致他們文化水平偏低。[4](p69)所以，部分村民在拆遷后會(huì)很難找到一份滿(mǎn)意的工作。另外，在“城中村”改造補(bǔ)償過(guò)程中，有些村民認(rèn)為獲得的拆遷補(bǔ)償較少，而有些地區(qū)的拆遷卻讓不少村民家成為“不差錢(qián)”的門(mén)戶(hù)。雖然這里面涉及政策的合理性及其解釋工作，但突出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不人性化，容易讓人對(duì)補(bǔ)償方案產(chǎn)生不滿(mǎn)。由于在官方公布的文件中并未涉及具體的數(shù)字金額標(biāo)準(zhǔn)，所以政府職能調(diào)控具有非常重要的作用。規(guī)范性文件和特定村補(bǔ)償安置方案的缺陷是最為突出的矛盾，常涉及一類(lèi)人甚至幾類(lèi)人不能接受的條款。如出租房的認(rèn)定與補(bǔ)償、村民回遷或者異地安置等。除此之外，投資人如何獲取合理的回報(bào)也很關(guān)鍵。改造項(xiàng)目中包括村民和村委會(huì)這兩個(gè)基本主體，同時(shí)涉及政府和引入的項(xiàng)目投資企業(yè)，這幾方主體之間利益關(guān)系一旦不合理，很容易引發(fā)矛盾。

在城市化進(jìn)程中形成的一些“城中村”早已與城市連為一體，地價(jià)甚至高于其他城區(qū)，但其拆遷安置工作仍然沿用農(nóng)村的老辦法，城鄉(xiāng)間兩種處理模式的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。改造補(bǔ)償中，城市戶(hù)口的村民比農(nóng)村戶(hù)口的村民獲得的直接利益補(bǔ)償要高得多，這讓不少在城市中居住了許久的農(nóng)村戶(hù)口的村民大為不滿(mǎn)。

另外，在拆遷過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾也是一大問(wèn)題。執(zhí)法人員工作方法不當(dāng)，看似有力度，其實(shí)暗藏危機(jī)。如不經(jīng)過(guò)基本法律程序就直接強(qiáng)制拆除房屋，要求公務(wù)員帶頭執(zhí)行政府政策，干部的親屬也要帶頭服從。不少拆遷工作人員、干部本身素質(zhì)存在問(wèn)題也給改造補(bǔ)償?shù)臏贤üぷ骷尤?。有些村官工作方法?jiǎn)單，對(duì)聽(tīng)話(huà)的、關(guān)系好的村民多補(bǔ)償點(diǎn)或者選擇好房，導(dǎo)致另一些和村干部關(guān)系不緊密的村民利益流失，引起他們的不滿(mǎn)，這給政府工作帶來(lái)很多困難。

二、“民生為本”執(zhí)政理念下“城中村”改造補(bǔ)償原則

1.以人為本原則。

科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求以人為本。以以人為本作為辦事方針可以避免走彎路，也只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，“城中村”改造補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議才有調(diào)和的機(jī)會(huì)。開(kāi)展“城中村”改造補(bǔ)償工作必須圍繞以人為本原則，綜合考慮村民的狀態(tài)，給出客觀(guān)公正合理的補(bǔ)償，通過(guò)文件公告等形式給予村民們具體的政策標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的解釋。有調(diào)查顯示，很多接受改造的“城中村”的村民無(wú)法直接獲取或者了解政府的安置補(bǔ)償政策信息。由于“城中村”村民受教育程度普遍較低，所以，村民們往往是通過(guò)鄰里之間口耳相傳的方式獲得官方消息。這種渠道獲得的信息準(zhǔn)確度很容易大打折扣。政府應(yīng)該加大政策的宣傳力度，讓村民第一時(shí)間了解到相關(guān)政策，通過(guò)增加政府相關(guān)文件發(fā)放范圍和數(shù)量、增加媒體曝光率、增開(kāi)村干部改造補(bǔ)償宣傳會(huì)等方式進(jìn)行相關(guān)政策的解說(shuō)，讓村民通過(guò)正確的渠道徹底了解有關(guān)政策。只有這樣，村民才會(huì)對(duì)改造工作予以理解，并對(duì)改造工作給予積極支持和配合。另外，關(guān)注補(bǔ)償費(fèi)用到位情況，加強(qiáng)補(bǔ)償過(guò)程中的民主也是改造補(bǔ)償過(guò)程中以人為本的重要一環(huán)。總之，政府應(yīng)該從以上幾個(gè)方面出發(fā)，從“以人為本”的角度出發(fā)，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償措施。

2.利益合理協(xié)調(diào)原則。

利益的合理協(xié)調(diào)也是城中村改造過(guò)程中需要重視的問(wèn)題。明確以“民生為本”執(zhí)政理念為中心落實(shí)“城中村”改造補(bǔ)償工作，讓有限的補(bǔ)償合理地發(fā)放到每一個(gè)被拆遷村民手中。在改造過(guò)程中合理進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，要極力避免“城中村”改造補(bǔ)償“造富”現(xiàn)象。另外，在同一個(gè)村子里補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不能有太大出入，要盡量保證每個(gè)村民的合法利益。

“城中村”改造是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)土地和農(nóng)民宅基地這兩種集體所有不動(dòng)產(chǎn)的征用。[5](p97)對(duì)于集體用地的補(bǔ)償要選擇正確的價(jià)值取向?！俺侵写濉备脑斓膬r(jià)值取向，是改善村民住宅環(huán)境，添加相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，也是將集體土地變成國(guó)有土地，將村民由房東變?yōu)榧夹g(shù)工或者服務(wù)者。對(duì)于失地村民，需要同時(shí)注重有形拆遷補(bǔ)償和無(wú)形拆遷補(bǔ)償，[6](p73)保障改造后幾年內(nèi)被拆遷者的合法利益和優(yōu)惠政策。要加強(qiáng)對(duì)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，保證民眾的利益落到實(shí)處。

3.公平和效率兼顧原則。

“城中村”改造補(bǔ)償過(guò)程中堅(jiān)持公平和效率兼顧原則能夠體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性。不僅要將改造工作提速提質(zhì)，還要從大多數(shù)人的根本利益出發(fā)，堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)公平。政府或者開(kāi)發(fā)商采取簡(jiǎn)單粗暴的改造方法是不可取的，而以公平換取“城中村”改造效率的做法更是一種危險(xiǎn)的賭博，這種方式雖然看似成本低、效率高，但卻損害了黨和政府在群眾心目中的形象?？v觀(guān)一系列“城中村”改造引起的不良社會(huì)事件，不難看出少數(shù)“城中村”改造活動(dòng)的宗旨既違背效率原則，也違背公平原則。

首先，“城中村”違法強(qiáng)制拆遷違背效率原則。由于拆遷辦工作人員聘請(qǐng)的大多是社會(huì)閑雜人員，整體素質(zhì)較低，與村民溝通普遍存在問(wèn)題，對(duì)于那些不支持拆遷工作的村民往往會(huì)采取暴力執(zhí)法。如此執(zhí)法雖然可以在短時(shí)間內(nèi)拆掉一部分，但卻會(huì)引起了社會(huì)強(qiáng)烈的不滿(mǎn)，因拆遷而上訪(fǎng)的事件明顯增多，也增加了日后再拆遷的難度。這與“城中村”改造的效率原則背道而馳，加強(qiáng)監(jiān)督和管理是避免這一情況發(fā)生的最有效的方法。

其次，“城中村”造富違背公平原則。在“城中村”改造過(guò)程中，被征地農(nóng)民動(dòng)輒獲得幾套安置房及上百萬(wàn)補(bǔ)償款，由貧困到巨富幾乎發(fā)生在一夜之間。而昔日與這些農(nóng)民比鄰而居的城市中低收入人群卻成為“房奴”、“車(chē)奴”，甚至依靠最低生活保障勉強(qiáng)維持生活?！俺侵写濉痹旄粫?huì)挫傷整個(gè)社會(huì)通過(guò)辛勤勞動(dòng)銳意進(jìn)取的積極性?！俺侵写濉痹旄粵](méi)有把財(cái)富流向擁有知識(shí)、技能的人群，而是把財(cái)富流向了綜合素質(zhì)較差的人群，這既不符合資源優(yōu)化配置原則，也不符合公平原則。

另外，不少想借機(jī)謀取大筆利益的“城中村”村民抱著僥幸投機(jī)的心理，在規(guī)定要拆的地方建樓、漫天要價(jià)不簽協(xié)議、抵抗合法的拆遷程序……對(duì)于此，政府應(yīng)該公開(kāi)補(bǔ)償細(xì)節(jié)，增加補(bǔ)償政策透明度，做好“城中村”改造補(bǔ)償?shù)男麄鞴ぷ?，并?duì)一些“釘子戶(hù)”進(jìn)行思想上的引導(dǎo)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候采取法律措施。滿(mǎn)足少數(shù)村民的過(guò)分要求就是對(duì)大多數(shù)人的不公平，也不利于營(yíng)造和諧的改造補(bǔ)償氛圍?！俺侵写濉备脑煅a(bǔ)償機(jī)制對(duì)不同階層的人都有影響。政府應(yīng)該考慮到“民生為本”中的“民”是有多個(gè)階層和不同種類(lèi)的，要處理好各個(gè)“民”之間的民生和諧問(wèn)題，這與制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一樣重要。政府在進(jìn)行“城中村”改造時(shí)需要監(jiān)督地產(chǎn)商的商業(yè)行為，在補(bǔ)償被拆遷村民利益的同時(shí)抑制房地產(chǎn)商故意抬高房?jī)r(jià)的行為，切實(shí)地將公平和效率兼顧原則落到實(shí)處。

三、“民生為本”執(zhí)政理念下“城中村”改造補(bǔ)償政策的完善

1.完善“城中村”改造補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律。

建立健全的法律體系是我國(guó)城市拆遷補(bǔ)償落到實(shí)處的重要保障。相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)保障改造后幾年內(nèi)被拆遷者的合法利益。從我國(guó)“執(zhí)政為民”政策角度來(lái)看，改造補(bǔ)償相關(guān)法律不能讓村民吃虧。從所有權(quán)神圣不可侵犯的層面出發(fā)，補(bǔ)償損失的目的在于實(shí)現(xiàn)平等，而土地征用正是對(duì)所有權(quán)的侵犯。為矯正這一不平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害，應(yīng)該給予完全的補(bǔ)償。[7](p169)

有關(guān)“城中村”治理工作所擬定出的各種法律規(guī)范都要有憑有據(jù)，主要有以下方法：首先，公示時(shí)要強(qiáng)調(diào)都是嚴(yán)格按照法律條文辦事。其次，沒(méi)有明顯告知擬寫(xiě)規(guī)章的法律依據(jù)的，需要相關(guān)部門(mén)量體裁衣出臺(tái)政策。最后，部分地方根據(jù)特定的辦法和細(xì)則擬寫(xiě)相關(guān)的章程。

我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，讓改造補(bǔ)償有法可循、有理可依才能從根本上保障補(bǔ)償措施的適當(dāng)、公平、公正。由于我國(guó)國(guó)情的限制，我們無(wú)法像美國(guó)一樣按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償被拆戶(hù)并估算潛在價(jià)值給予更多補(bǔ)償，但在土地補(bǔ)償、人員安置、就業(yè)補(bǔ)償和社會(huì)保障等基本方面，我們應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立相關(guān)法律條款，統(tǒng)一法律口徑，規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能讓大家因?yàn)檎鞯乇└?，更不能讓大家因征地變窮，應(yīng)允許各地根據(jù)實(shí)際情況采用上報(bào)審批的方式增加賠償金額?！稗r(nóng)村集體對(duì)其所有土地并不具有處分權(quán)，只是名義上的所有權(quán)而己，真正擁有支配權(quán)的是國(guó)家”，[8](p65-68)對(duì)于那些企圖在國(guó)家“城中村”改造中利用國(guó)家或者集體的土地謀取暴利的人，應(yīng)該給予法律的制裁。

2.建立科學(xué)的補(bǔ)償程序。

“城中村”拆遷補(bǔ)償程序的合理是補(bǔ)償公正的重要保證。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)城市房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)定很少，幾乎都是政府單方面操作，鮮有民眾聽(tīng)證程序。隨著改造的逐步推進(jìn)，政府出臺(tái)了《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，其中規(guī)定如果拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過(guò)渡方式等原因達(dá)不成協(xié)議，當(dāng)事人申請(qǐng)裁決將適用《城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程》進(jìn)行裁決。這一規(guī)程明確了拆遷的程序，對(duì)拆遷條件、行政裁決都做了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)還增加了行政調(diào)解程序，建立了拆遷聽(tīng)證制度，完善了拆遷裁決的司法救濟(jì)程序，體現(xiàn)了對(duì)被拆遷人權(quán)益的關(guān)注和保障。

眾所周知，地方人大最重要的責(zé)任和義務(wù)就是要認(rèn)真貫徹落實(shí)好監(jiān)督職責(zé)，我們強(qiáng)調(diào)地方人大的這一職責(zé)，是因?yàn)楫?dāng)下政府征地權(quán)力的法律規(guī)定還不夠完善?！俺侵写濉备脑旃ぷ鞅仨氂械胤饺舜蟊O(jiān)督職能做輔助，具體的輔助工作可以滲透在以下環(huán)節(jié)中。第一，定期組織專(zhuān)門(mén)人員查閱政府相關(guān)章程，及時(shí)刪減不符合憲法規(guī)定的章程，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)做到征地依法、補(bǔ)償?shù)皿w，照章治理“城中村”改造問(wèn)題。第二，司法機(jī)關(guān)在處理“城中村”改造過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)矛盾、爭(zhēng)議以及危害村民人生安全和利益的案件時(shí)，政府要派專(zhuān)門(mén)人員給予監(jiān)督辦理，杜絕在治理“城中村”改造中出現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象。第三，在“城中村”改造治理過(guò)程中，如果出現(xiàn)因商業(yè)目的而危害到周?chē)鐓^(qū)人民利益，并在社會(huì)上造成負(fù)面影響時(shí)，人大可以委派相關(guān)行政主管部門(mén)進(jìn)行查辦。

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責(zé)任編輯 王 京

F301

：A

：1003-8477（2013）06-0072-03

魯?。?987—），男，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。