從整體作戰(zhàn)轉(zhuǎn)向整體服務(wù):服務(wù)型政府的公安工作——以禹州市公安局為樣本的探討

卜安淳

(江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012)

建設(shè)服務(wù)型政府是上世紀(jì)末到本世紀(jì)初的一種世界趨勢。世界各國都在探討如何改革現(xiàn)代化以來的管理型政府。英美等國主張在政府管理中增大公共服務(wù)內(nèi)容。中國從學(xué)界到政界則提出，應(yīng)當(dāng)變管理型政府為服務(wù)型政府。二十多年來，建設(shè)服務(wù)型政府的理念先由學(xué)界提出，后被政府采納，現(xiàn)在已經(jīng)成為中國社會、政府和執(zhí)政黨的一種共識。中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會的報告中強(qiáng)調(diào)，要深化行政體制改革，按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)從理念、理論、主張、建議變而成為中國執(zhí)政黨的方針政策和中國政府改革的具體目標(biāo)。

中國執(zhí)政黨建設(shè)服務(wù)型政府的理論源頭可以追溯到1944 年。當(dāng)時毛澤東在戰(zhàn)士張思德的追悼大會上提出了“為人民服務(wù)”的號召。為人民服務(wù)從此成為共產(chǎn)黨革命和執(zhí)政的根本宗旨。因此，中共十八大提出建設(shè)“服務(wù)型執(zhí)政黨”，中共中央隨后提出了“改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾”八項規(guī)定。

服務(wù)型政府的主要目的是為民服務(wù)，讓人民滿意。這方面，中國政府的公安部門走在了政府各部門的前列。中華人民共和國建立后，先設(shè)公安部隊，后隸屬于政務(wù)院成為公安部，因秉承人民解放軍的軍事紀(jì)律和軍民關(guān)系原則，與中華民國時期的警政不同，特別強(qiáng)調(diào)公安工作的群眾路線，追求的是“人民警察愛人民，人民警察人民愛”的社會成效。近二十多年來，公安部門特別強(qiáng)調(diào)公安工作的人民滿意，是政府中率先提出以“人民滿意”為宗旨的工作部門。從119 火警設(shè)置，到110 報警服務(wù)臺、122 交通管理服務(wù)臺，政府公安部門為民服務(wù)的努力不斷升級，“人民滿意”的標(biāo)準(zhǔn)和要求也越來越細(xì)化和提高。

但是，公安部門是政府的強(qiáng)力部門，公安工作內(nèi)容中許多方面涉及對公民的義務(wù)要求和權(quán)利限制，許多內(nèi)容涉及對違法犯罪公民的人身強(qiáng)制甚至自由限制。因此，如何理解公安部門的“為民服務(wù)”，如何判斷公安工作的“人民滿意”，是特別需要認(rèn)真研究探討的問題。本文以河南省禹州市政府的公安工作為研究樣本，試圖對服務(wù)型政府的公安工作做一些初步的探討。

一、政府職責(zé)和公安工作內(nèi)容

共和國政府既然稱為人民政府，當(dāng)然應(yīng)該是屬于人民的政府。人民的政府為人民辦事、為人民服務(wù)是當(dāng)然的、應(yīng)該的、無可置疑的。我們需要弄清楚的問題是，人民的政府究竟應(yīng)當(dāng)為人民辦什么事?究竟應(yīng)該怎樣為人民辦事?政府為人民辦事應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的規(guī)則?

西洋傳來之傳統(tǒng)法學(xué)理論一直強(qiáng)調(diào)，政府的公共職權(quán)來源于公民私人權(quán)利的讓渡。但源于公民權(quán)利讓渡的政府公共職權(quán)究竟應(yīng)該如何行使、究竟為什么而行使，卻討論得不深入、不透徹。膠著于公權(quán)與私權(quán)之關(guān)系的研究，強(qiáng)調(diào)的是公權(quán)需要監(jiān)督。這無疑具有特別積極的意義和古今社會都必需的實際價值。但是，這種應(yīng)該置于監(jiān)督之中的政府職權(quán)到底應(yīng)該干些什么、到底應(yīng)該怎么干，可能是更為重要的、更加必須深入探討的問題。

社會之所以需要有政府，國家之所以設(shè)置政府，人民之所以需要有自己的政府，必然是社會、國家和人民都有需要政府去做的事，都有只有政府才能做的事。從古今中外的史實和現(xiàn)實來看，需要政府做的事很多，且隨著社會的發(fā)展進(jìn)步越來越多、越來越復(fù)雜。所以，政府機(jī)構(gòu)為組織工作而分劃出越來越多的不同的工作部門。政府各個部門分工，各自完成不同屬性、不同種類的工作。公安部門之所以需要設(shè)置，就是因為有公安工作需要政府去做。政府的公安部門做好公安工作就是完成了政府在公安方面的為民辦事、為民服務(wù)。因此，做好公安工作才是政府公安部門為民服務(wù)，人民才會對公安部門滿意。

接下來的問題必然會有:什么是公安工作?公安工作包括哪些內(nèi)容?公安部門該如何工作才能算是做好了公安工作?正是在這些問題上的意見不一，使得共和國政府公安部門的工作內(nèi)容反復(fù)變化，至今仍然處在探索之中。

現(xiàn)在，公安部門越來越可以被稱為警察部門。共和國的人民警察法主要規(guī)定的就是公安部門人員的工作任務(wù)。我們這個社會已經(jīng)慣于把公安工作稱警察工作。按《人民警察法》第六條的規(guī)定，公安部門的人民警察主要有十三項職責(zé):(一)預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動;(二)維護(hù)社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為;(三)維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故;(四)組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督;(五)管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品;(六)對法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理;(七)警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施;(八)管理集會、游行、示威活動;(九)管理戶政、國籍、入境出境事務(wù)和外國人在中國境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù);(十)維護(hù)國(邊)境地區(qū)的治安秩序;(十一)對被判處管制、拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監(jiān)督、考察;(十二)監(jiān)督管理計算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作;(十三)指導(dǎo)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作。這十三項工作都圍繞一項宗旨:維護(hù)社會秩序，保障公民安全。

二、公安部門工作機(jī)制

維護(hù)社會秩序、保障公民安全的工作之所以要分成這么多的方面，主要是需要采行多種途徑和多種方法。但是，無論公安部門的警察工作需要多少途徑，需要多少方法，其目的都在于維護(hù)社會秩序、保障公民安全。所以，維護(hù)社會秩序、保障公民安全就是政府公安部門為民服務(wù)的核心內(nèi)容。

從公安部門警察工作的多方面、多途徑來看，公安部門必須劃分成多個工作單位，分頭從事不同方面的警察工作。從原則上說，公安部門內(nèi)部各個工作單位應(yīng)當(dāng)既分工又協(xié)作，但多年來，公安部門中各個工作單位各自為戰(zhàn)、互不關(guān)聯(lián)的狀況一直存在。近年來，禹州市公安局致力于打破公安部門內(nèi)部各工作單位之間的阻隔，形成各工作單位之間充分的協(xié)作。他們稱為警務(wù)協(xié)作、整體作戰(zhàn)。所謂警務(wù)協(xié)作、整體作戰(zhàn)，按禹州市公安局的表述，就是建立區(qū)域、警種警務(wù)協(xié)作機(jī)制，提高不同地域、不同警種之間的協(xié)同作戰(zhàn)能力，還要建立公安部門與政府其他部門之間的聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制，形成加強(qiáng)社會管理服務(wù)的合力。在具體的操作中，禹州市公安成立了由局長任組長的命案攻堅整體作戰(zhàn)快速處置領(lǐng)導(dǎo)小組，完善了命案偵破快速反應(yīng)工作流程，建立了三級布控網(wǎng)絡(luò)，以便于在應(yīng)對犯罪中搶占偵查破案的先機(jī)。禹州的這種做法，這種對公安部門工作機(jī)制的調(diào)整和優(yōu)化，得到了河南省公安廳的肯定。2010 年，河南省公安部門的深入推進(jìn)“整體作戰(zhàn)法”的現(xiàn)場會在禹州市召開，禹州市公安局深度應(yīng)用“整體作戰(zhàn)法”的經(jīng)驗被決定在全省公安部門推廣。

由禹州的經(jīng)驗可以看出，政府分為不同的工作，政府公安部門中劃分不同的工作單位雖是必需的，但在具體工作中，各工作部門、各工作單位之間必須建立起良好的聯(lián)系，必須有良好的協(xié)作，必須能夠使整個部門、整個政府能夠整體聯(lián)動，協(xié)調(diào)運作。

三、整體作戰(zhàn)著力于打防犯罪

禹州市公安局的“整體作戰(zhàn)”思路強(qiáng)調(diào)了公安部門警察工作的整體性，同時也突出了公安部門警察工作的作戰(zhàn)性。什么是作戰(zhàn)?“作戰(zhàn)”與本文強(qiáng)調(diào)的服務(wù)有什么樣的關(guān)系?有什么樣的不同?

從大思路上說，公安部門警察工作中的所謂作戰(zhàn)也屬于服務(wù)。因為，所謂作戰(zhàn)是指與犯罪者較量，是要打敗危害社會秩序、危害公民生命財產(chǎn)安全的犯罪者。打擊犯罪，保障公民安全，自然屬于公安部門的安全服務(wù)工作。長期以來，公安部門一直認(rèn)為，公安工作的重點是打擊犯罪，或者是對犯罪的打防結(jié)合。為此，公安部門及相關(guān)學(xué)術(shù)界，針對公安工作應(yīng)當(dāng)以打擊為主，還是應(yīng)當(dāng)打防結(jié)合，曾有過長時期的探討和爭論。其折中的結(jié)論，依然在公安工作應(yīng)當(dāng)打防結(jié)合、以打為主還是應(yīng)當(dāng)打防結(jié)合、以防為主兩者之間搖擺不定。無論是打是防，長期以來，公安部門的工作思路都是圍繞犯罪問題展開。針對犯罪的問題解決好了，公安工作就見成效，針對犯罪的問題解決不好，公安工作就難以見效。

從禹州的情況看，近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸加快，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，社會生活結(jié)構(gòu)也隨之變化。社會財富增加，經(jīng)濟(jì)流量增大，治安案件、刑事案件也隨之高發(fā)。一段時期，禹州的社會矛盾糾紛大增，社會治安混亂，刑事案件高發(fā)，黑惡勢力活動猖獗。尤其是黑惡勢力的打砸搶偷、吸毒販毒、敲詐勒索、插手糾紛、糾群鬧事、暴力犯罪，更使社會治安一度陷于混亂。禹州的百姓越來越感覺缺乏安全感。從2000 年到2008 年，禹州每年發(fā)生刑事案件7230 起左右，其中命案有30 起左右，最高的2002年現(xiàn)行命案發(fā)案43 起。2008 年上半年進(jìn)行的河南省群眾安全感調(diào)查中，禹州市百姓安全感指數(shù)在河南全省排名第20 位。2009 年開始，禹州市公安局調(diào)整工作思路，積極推進(jìn)平安建設(shè)工作，強(qiáng)調(diào)“打擊工作輸不起”，創(chuàng)新針對違法犯罪的打防機(jī)制，特別強(qiáng)調(diào)對付違法犯罪的整體作戰(zhàn)，一步步打造治安防控體系，刑事案件發(fā)案數(shù)逐年下降，社會治安形勢明顯好轉(zhuǎn)，禹州百姓的安全感指數(shù)也在河南全省排名中大幅提升。

正是因為打擊犯罪戰(zhàn)果豐碩，解決了數(shù)年前犯罪者長期逍遙法外、危害百姓的問題，禹州近幾年的公安工作才成效顯著。所以，抓破案，解決妨害公眾安全感的突出問題，成為禹州市公安局近年來工作的主攻方向。他們深入開展各種嚴(yán)打?qū)ｍ椥袆雍蜕鐣伟布姓涡袆樱瑘猿帧白ゴ蟛环判　?，?yán)厲打擊各類刑事犯罪。他們以命案必破、打黑除惡、打擊嚴(yán)重暴力性犯罪等工作為重點，破獲了一批社會危害嚴(yán)重、百姓反應(yīng)強(qiáng)烈的大案要案和一批傷害百姓安全感的多發(fā)性、侵財型的小案件，社會治安情勢得到好轉(zhuǎn)，百姓的安全感和對政府公安工作的滿意度才得以提升。

打擊犯罪的同時是防控犯罪。禹州市公安局針對具體的社會治安形勢，在禹州的城區(qū)和農(nóng)村分別設(shè)置了20 個卡點，在城區(qū)設(shè)置了20 個執(zhí)勤點。公安局領(lǐng)導(dǎo)成員經(jīng)常深入一線，組織局直科室、大隊及城區(qū)派出所警力進(jìn)行夜間巡邏防范。他們充分發(fā)揮專業(yè)巡防隊伍的職能作用，組織200 名治安巡防隊員，加強(qiáng)對汽車站、商場、超市、醫(yī)院、社區(qū)等公共場所及其他重點部位的治安巡邏防控。各公安派出所根據(jù)轄區(qū)社會治安實際，加強(qiáng)對轄區(qū)重點時間段、重點路段、重點部位的巡邏防控。他們提高巡邏頻率，擴(kuò)大巡邏范圍，最大限度地把警力擺在街面，在整個禹州構(gòu)建起了立體巡邏防范網(wǎng)絡(luò)。禹州市公安局每五天開展一次集中統(tǒng)一行動，對出租房屋、中小旅館、網(wǎng)吧、歌舞娛樂場所、洗浴場所等進(jìn)行清理清查，有效震懾和防范各類違法犯罪活動，防止各類犯罪案件和違法事件的發(fā)生。這些預(yù)防違法犯罪的方法措施，取得了良好的社會效果。

四、轉(zhuǎn)向整體服務(wù)的公安工作

我們必須清楚的是，保障公民安全的公安工作并非只是打擊犯罪、處理違法或預(yù)防違法犯罪。不涉及違法犯罪的情況下，百姓還有許多安全問題需要公安部門幫助解決。這正是《人民警察法》把公安部門人民警察的工作職責(zé)分為十三類，還外加一類“法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”(十四)的原因。當(dāng)我們的思路從“作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，我們理解《人民警察法》第六條的規(guī)定就能更清楚、更明白，我們就可能超越打擊犯罪和預(yù)防犯罪兩者孰重孰輕的糾結(jié)，就可能認(rèn)識到，打擊犯罪和預(yù)防犯罪都只是公安部門為民服務(wù)的部分工作。

從禹州市公安部門的警察工作的具體內(nèi)容來看，盡管公安局的主要思路依然圍繞于“作戰(zhàn)”，但其所謂作戰(zhàn)的內(nèi)涵正在擴(kuò)大，已經(jīng)從主要針對違法犯罪者的打擊犯罪、處理違法轉(zhuǎn)向主要針對場域人員的預(yù)防犯罪、違法預(yù)防，再轉(zhuǎn)向維護(hù)社會治安、保障公民安全的各個方面的工作。口號還是“整體作戰(zhàn)”，但禹州公安工作的實務(wù)已開始向整體服務(wù)轉(zhuǎn)變。

近年來，禹州市公安局組織開展集中回訪案件當(dāng)事人活動。公安局以上級公安部門交辦的28 件重點信訪案件為重點，對未辦結(jié)未息訴的案件，由分管局黨委成員、責(zé)任單位“一把手”限期辦結(jié);對已經(jīng)辦結(jié)息訴的信訪案件，由責(zé)任單位負(fù)責(zé)人逐案回訪。全局民警積極走村入戶，走訪群眾，廣泛掌握社情民意，深入開展不穩(wěn)定因素、矛盾糾紛大排查、大化解、大調(diào)處工作，共計排查化解各類矛盾糾紛60余起，搜集掌握并上報征地拆遷等不穩(wěn)定因素20 余條，對群眾的合理訴求，積極會同有關(guān)部門從根本上解決問題，維護(hù)群眾合法權(quán)益;對不合理訴求，積極做好政策解釋、法律宣傳、思想教育工作，著力疏導(dǎo)群眾心理，理順群眾情緒。

工作的出發(fā)點可能還是為了預(yù)防違法犯罪，但工作的成效已經(jīng)超越了違法犯罪預(yù)防，已經(jīng)是主動地為百姓服務(wù)。為民服務(wù)需要良好的警民溝通，需要良好的警民關(guān)系。案件回訪，了解民情，無疑是警察溝通百姓的好路子、好方法。同時，禹州市公安局的日常安全宣傳工作，也很有利于構(gòu)建和諧的警民關(guān)系。

近年來，禹州市公安局用張貼標(biāo)語、宣傳車上街宣傳、打擊犯罪成果巡回展等多種形式加大對社會安全重要性和百姓工作生活安全知識的宣傳力度，市域媒體報道警察現(xiàn)實執(zhí)法工作，增加警察執(zhí)法工作的透明度，讓民眾監(jiān)督，聽民眾意見。讓民眾知曉警察在為民眾辦實事的同時，還在積極地聽取民眾的意見建議，積極地改進(jìn)自己的服務(wù)工作。

服務(wù)型政府的最大特點在為民服務(wù)。這一方面，禹州市公安局已經(jīng)開始重視，不僅著力抓公安工作的便民服務(wù)，更重視對服務(wù)水平的提高。

近年來，為切實方便群眾、服務(wù)群眾，禹州市公安局實行了七項措施，不斷加強(qiáng)便民利民工作中的熱情、周到、細(xì)心和貼心。一是實行24 小時集中受理群眾投訴。二是對報警群眾主動回訪，開展群眾滿意度調(diào)查，傾聽群眾的意見和建議，并及時發(fā)布社會治安預(yù)警信息。三是對于需要到金融部門存、取大額款項撥打110 求助的群眾，派出專門警力負(fù)責(zé)護(hù)送。四是為農(nóng)民工、老弱病殘人員等特殊群體開辟辦理戶口、身份證的“綠色通道”，實行預(yù)約辦理、上門服務(wù)。五是交警大隊車管所周六、周日不休息，方便群眾辦理各種業(yè)務(wù)，實施陽光操作，自覺接受辦事群眾的監(jiān)督。六是消防大隊推行一次性告知、審批一站式服務(wù)，建立消防技術(shù)服務(wù)制度，實行重大項目提前介入。七是延長出入境業(yè)務(wù)工作時間，堅持每日提前十分鐘上班，送走最后一名辦證人員下班，絕不讓符合申請條件的群眾跑兩趟，最大限度地方便群眾辦事。

五、服務(wù)型與治理型、管理型的區(qū)別

共和國政府的公安工作，其初期思路是作為人民民主專政的主要工具。專政思路下的公安工作必然重視政治治理的作用。但是，當(dāng)執(zhí)政黨觀念轉(zhuǎn)變，當(dāng)專政思路轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)思路，政府公安部門的工作也隨之轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。由政治治理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)管理，是共和國政府工作的重要轉(zhuǎn)變。這種政府工作思路的變化一方面放松了對公民的治理，另一方面卻沒有增加對公民的服務(wù)。社會治安問題從1980 年代開始嚴(yán)重，至今依然嚴(yán)重，應(yīng)該與政府工作中的這種放松管理卻不增加服務(wù)密切相關(guān)。

從禹州的情況來看，2009 年之前的治安狀況混亂，違法犯罪使百姓生活安全遭受危害，正是政府在公安工作上一度放松管理而又不能增加服務(wù)所致。當(dāng)政府公安部門加強(qiáng)管理力度，禹州地區(qū)的社會治安得以恢復(fù)。同時，服從于政府工作重心在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總方針，禹州的公安工作在打擊違法犯罪、穩(wěn)定社會治安的條件下，自然必須強(qiáng)調(diào)為地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。從公安工作來說，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供安全服務(wù)，也是為百姓提供安全服務(wù);但從政府工作的全局來看，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供安全服務(wù)，目標(biāo)主要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而非服務(wù)人民。服務(wù)型政府與經(jīng)濟(jì)管理型政府最大的區(qū)別就在于，服務(wù)型政府以為民眾提供公共服務(wù)為宗旨、為目的，而經(jīng)濟(jì)管理型政府則以社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為宗旨、為目的。

在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)方面，禹州市政府的公安工作也可謂卓有成效。但他們?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的工作不是如有些地方的公安部門那樣直接參與招商引資，也不是如有些地方的公安部門那樣在執(zhí)法辦案中偏向于維護(hù)本地企業(yè)事業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，而是體現(xiàn)于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的安全生產(chǎn)環(huán)境和安全市場環(huán)境。一是對全市所有公共聚集場所開展消防安全大檢查，對發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患，嚴(yán)格依法督促整改，對違反消防安全管理規(guī)定的行為，依法嚴(yán)厲查處。二是認(rèn)真組織開展預(yù)防重特大道路交通事故的專項行動，進(jìn)一步強(qiáng)化道路交通管理，嚴(yán)密路面巡邏管控，大力整治酒后駕駛、疲勞駕駛、超速行駛、客車超員等嚴(yán)重交通違法行為，加強(qiáng)對事故多發(fā)路段、道路交通安全隱患路段和旅游線路的警力投入和疏導(dǎo)、管理，嚴(yán)防重特大道路交通事故的發(fā)生。三是加強(qiáng)煙花爆竹的安全管理，嚴(yán)厲查處非法經(jīng)營、非法儲存煙花爆竹窩點，切實排除安全隱患，營造安全、穩(wěn)定的社會環(huán)境。四是嚴(yán)格落實治安管理工作責(zé)任，對涉及旅游活動的場所、設(shè)施和各類重要工具等進(jìn)行了全面、細(xì)致的安全大檢查，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患，督促有關(guān)單位認(rèn)真進(jìn)行整改，并跟蹤檢查整改情況。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的可以被認(rèn)為是為人民謀利益，但不一定能給人民帶來真正的利益。為公民提供公共服務(wù)，就是直接為公民提供利益。從公安工作來說，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航可以被認(rèn)為是為民眾謀取安全利益，但不如直接地為民眾提供安全利益。

直接為民服務(wù)，直接為民提供公共利益，是服務(wù)型政府的特質(zhì)。在這方面，政府公安部門直接為公民提供安全服務(wù)、提供安全保障，最能體現(xiàn)政府工作針對公民的直接服務(wù)。幾年來，禹州市政府增加對公安工作的投入，強(qiáng)化公安部門工作，優(yōu)化警察隊伍和警察裝備，使禹州的公安工作能切實具體地為禹州百姓的安全提供服務(wù)、提供保障，體現(xiàn)了禹州市政府在公安工作方面的服務(wù)意識。禹州市公安局在具體的日常工作中，從預(yù)防犯罪、制止違法、調(diào)解糾紛、化解矛盾到交通管理、戶政服務(wù)都從為民服務(wù)著眼、著手、著力，主動積極，認(rèn)真細(xì)致，更是顯示出禹州市政府公安部門已經(jīng)開始朝服務(wù)型轉(zhuǎn)向。

六、服務(wù)型公安工作的基礎(chǔ)

無論是世界各國開始強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)功能，還是我國提出建設(shè)服務(wù)型政府，政府由管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，除了理念、思路和各種條件，還必須具備一項重要的基礎(chǔ)。這就是政府工作在信息化條件下的運作扁平化。

政府部門的科層制是適應(yīng)政治治理型的需要建構(gòu)的?？茖又圃谥袊褍汕Ф嗄?，傳入西方也已有數(shù)百年，至今仍然具有生命力。這一方面是因為許多國家的政府依然是政治治理型，即使近年來紛紛轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)管理型，依然必須依賴于科層制;另一方面是因為放棄科層制需要高度迅捷的信息系統(tǒng)和適應(yīng)信息化工作要求的工作人員，這一點也不是所有國家的政府或所有政府的部門都能夠達(dá)到的。但正是因為電子信息技術(shù)在今天的突飛猛進(jìn)的發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)化全面展開，政府管理工作才開始逐步網(wǎng)絡(luò)化和扁平化。

信息網(wǎng)絡(luò)化和運作扁平化越來越使得依賴于科層制的政府部門工作出現(xiàn)問題。上有改革決心，下有改革企盼，中間缺乏改革動力。這種社會狀態(tài)的出現(xiàn)，不完全是因為中間層的官吏們不愿意改革，而主要是因為科層管理具有信息傳遞緩慢的傳統(tǒng)。信息化必然要打破科層制，管理的思路必然要讓位于服務(wù)的思路。這就是共和國要建設(shè)服務(wù)型政府的時代背景和科技基礎(chǔ)。

禹州市公安部門的所謂整體作戰(zhàn)，實際上是公安工作從指揮到執(zhí)行的信息化操作、扁平化運作的另一種表述。扁平化運作離不開快捷高效的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，必須利用信息化的科技手段，擴(kuò)大具體工作的指揮半徑，減少指揮流程，構(gòu)成縱向上減少層級、橫向上高效暢通的指揮關(guān)系，實現(xiàn)指揮中心與一線工作人員的點對點的指揮調(diào)度、快速高效的扁平化運作模式。所謂公安工作的快速反應(yīng)機(jī)制，就是以這種建基于信息化系統(tǒng)的扁平化運作下的高效的公安工作機(jī)制。百姓工作生活中安全遭遇威脅或危害，往往具有突發(fā)性和不確定性。對公安部門來說，百姓遭遇安全方面的問題就是警情。警情一旦發(fā)生，公安部門必須短時間內(nèi)做出反應(yīng)，迅速出動警力控制警情，為百姓排除危害，或者是制止危害行為，保護(hù)百姓安全，維護(hù)社會秩序。近年來，禹州市公安局認(rèn)真研究，反復(fù)修正，繪制了禹州市社會治安防控電子地圖，以電子信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，建立起禹州市公安工作的信息化快速反應(yīng)坐標(biāo)體系，依托警用車輛和警務(wù)通手機(jī)的GPS 衛(wèi)星定位系統(tǒng)，整體掌控警力，使指揮中心能迅速調(diào)集全局各處警力迅速應(yīng)對全市任何地點的突發(fā)警情。這是他們能整體作戰(zhàn)的重要條件，也是他們能轉(zhuǎn)向整體服務(wù)的重要基礎(chǔ)。

1990 年代開始，共和國政府的公安部門就重視用科學(xué)技術(shù)強(qiáng)化警察力量，所謂向科技要警力，所謂科技強(qiáng)警，就是這種思路和方針的口號性表述。2000 年以來，警務(wù)信息化、信息主導(dǎo)警務(wù)又成為全國各地公安部門的工作追求。比較而言，在科技強(qiáng)警、警務(wù)信息化方面，禹州市政府的公安部門是后起者，也談不上后來居上，但他們對科技強(qiáng)警和警務(wù)信息化的重視，不比任何地方的公安部門弱。近年來，禹州市公安局致力于科技強(qiáng)警，致力于以信息化改善警力、強(qiáng)化警力，大力增加科研投入，推進(jìn)科技創(chuàng)新，形成了以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、高精尖設(shè)備和信息化系統(tǒng)為支撐的公安工作新格局。

七、服務(wù)理念最重要

信息化已經(jīng)使整個政府公安部門成為一個不能拆開的工作整體。這個工作整體的各個部分依賴于信息網(wǎng)絡(luò)連接，只有分工的不同，沒有科層的高低，這就是所謂的扁平化。當(dāng)然，共和國政府的各個部門原先是按科層管理建立的，服務(wù)型政府的建設(shè)需要逐步淡化科層制，現(xiàn)在的狀況下，不僅科層制依然是政府工作的基本架構(gòu)，甚至倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府的學(xué)者和官員們也不見得就能認(rèn)識到科層制對服務(wù)型政府建設(shè)的阻礙性。因此，盡管禹州的公安工作已經(jīng)超越了科層制，已經(jīng)邁向信息化和扁平化，但作為市政府的一個部門，禹州市公安局的內(nèi)部建構(gòu)依然是科層化的，日常工作運作從表面看，也是科層化的。

建設(shè)服務(wù)型政府，建設(shè)服務(wù)型的公安部門，現(xiàn)今眼下，最重要的是理念，最重要的是政府和公安部門從領(lǐng)導(dǎo)人員到一般工作人員，都能擺脫治理型政府時期、管理型政府時期積習(xí)而成的理念，樹立起為民服務(wù)、為服務(wù)民眾而工作的服務(wù)理念。不再是“治理也是服務(wù)”，不再是“管理就是服務(wù)”，必須是“服務(wù)才是服務(wù)”。只有這樣，公安部門的工作才能從注重打擊犯罪、處理違法轉(zhuǎn)向全心全意服務(wù)于民眾的安全需要，才能從安全服務(wù)的角度認(rèn)識對違法犯罪的預(yù)防、處理和打擊，才能把公安工作重心定位于日常的為民眾安全提供知識、技能、守護(hù)和保障，才能真正理解整體作戰(zhàn)與整體服務(wù)的實質(zhì)性不同。

從目前的情況看，禹州市公安局可能一時還難以把“整體作戰(zhàn)”改換成“整體服務(wù)”。這是因為，(1)建設(shè)服務(wù)型政府還處在執(zhí)政黨的倡導(dǎo)和政府的規(guī)劃之中，共和國政府建成服務(wù)型政府還需要解決許多觀念上、理論上、制度上、操作上的問題和難點，禹州市政府在這方面存在同樣的問題，不可能過于超前。(2)公安部門從上到下各級人員的以打擊犯罪、預(yù)防犯罪為工作重點的觀念太過深入、太過牢固，盡管人民警察為人民的理念深入警心，但長時期來主要把“為人民”理解成為人民打擊犯罪、預(yù)防犯罪，為人民鞏固政權(quán)、維護(hù)穩(wěn)定。(3)信息化雖已發(fā)揮出重要的作用，扁平化雖開始成為公安部門工作的常態(tài)，但機(jī)構(gòu)的層級化、工作人員的職級化、公安工作組織領(lǐng)導(dǎo)的多層結(jié)構(gòu)是不可能因此消除的。不以信息化強(qiáng)化層級性領(lǐng)導(dǎo)，已是禹州市公安部門的難能可貴之處。指望信息化、扁平化消除政府部門的科層制，是不切實際的，而科層制是服務(wù)型政府建設(shè)的重要阻礙。

令人高興的是，禹州市公安部門從領(lǐng)導(dǎo)人員到一般工作人員，已經(jīng)意識到公安工作的服務(wù)性質(zhì)，已經(jīng)開始把為民眾提供安全服務(wù)作為自己工作的重心內(nèi)容。他們不僅“藏警于民”、“問計于民”，建立起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的公安工作格局，而且動心動腦，努力建構(gòu)化解社會矛盾、維護(hù)民眾安全利益的社會機(jī)制。例如，公安局長劉玉亭在禹州的回漢共居地區(qū)破獲一起犯罪案件后，提議在全市各級成立了“民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)會”，現(xiàn)有成員已達(dá)20000 多人。促進(jìn)會溝通回漢民族關(guān)系，化解回漢民族矛盾，有效地增強(qiáng)了回漢民族地區(qū)的社會安全。同時，禹州成立了全市各級治安民間組織，有效促進(jìn)了民眾在工作生活中的自我安全維護(hù)意識，強(qiáng)化了民眾生命財產(chǎn)的安全保障。再如，禹州市公安局韓城派出所積極維護(hù)城郊社區(qū)民眾的工作生活安全，為化解村民之間的矛盾糾紛，所長反反復(fù)復(fù)進(jìn)社區(qū)調(diào)查，進(jìn)家庭規(guī)勸，認(rèn)真細(xì)致，苦口婆心，目的只在于維護(hù)社區(qū)平安，保障每家每戶每個人的工作生活安全。

八、結(jié)語

公安部門是政府的一個部門，公安工作是政府維護(hù)社會公共安全的工作。所謂公共，小到社區(qū)，大到整個國家。所謂安全，包括工作安全、生活安全、生命安全、財產(chǎn)安全。

警察學(xué)的理論認(rèn)為，警察工作為了實現(xiàn)維護(hù)社會公共安全，需要采行指導(dǎo)、服務(wù)、強(qiáng)制等警察手段。我認(rèn)為，所謂指導(dǎo)是指導(dǎo)公民、組織、社區(qū)、廠企、機(jī)關(guān)部門等在生活和工作中如何預(yù)防危害、保障安全。所謂服務(wù)是指為這些對象排除危害安全的隱患或明患，提供相關(guān)的知識、技術(shù)或援助。所謂強(qiáng)制是指針對這些對象中可能危害安全者或正在危害安全者實行針對性的、強(qiáng)迫性的行為限制?，F(xiàn)在，我們從服務(wù)型政府的角度來看，從政府公安工作的服務(wù)性質(zhì)來看，指導(dǎo)民眾預(yù)防危害、保障安全的工作，為民眾排除危害安全的隱患或明患的工作，應(yīng)該是政府公安工作的主要部分。我們可以把政府公安工作的內(nèi)容分為對民眾的安全指導(dǎo)服務(wù)、安全保障服務(wù)和安全補(bǔ)救服務(wù)。安全補(bǔ)救服務(wù)是安全指導(dǎo)和安全保障出現(xiàn)問題之后的補(bǔ)救性安全服務(wù)工作。無論理論上討論，還是實務(wù)中操作，這類補(bǔ)救性的安全服務(wù)工作都應(yīng)當(dāng)是愈少愈好。這就是說，針對潛在或正在危害安全的人員的警察強(qiáng)制應(yīng)該越是少出現(xiàn)、越能不出現(xiàn)越好，處理違法犯罪的工作越是不需要多做，甚至不需要做，就越是表明公安部門為民眾提供安全服務(wù)的工作取得了真正的成效。

所以，服務(wù)型的公安部門，應(yīng)當(dāng)把工作精力主要投放在對民眾進(jìn)行安全指導(dǎo)，為民眾提供安全保障，指導(dǎo)民眾在工作和生活中預(yù)防危害、保障安全，幫助民眾排除工作和生活中的安全明患和安全隱患，及時為民眾提供安全知識、安全技術(shù)和安全援助。迫不得已的情況下，公安工作的內(nèi)容才是對違法行為的處理和對犯罪人員的強(qiáng)制。